Основные подходы к регулированию «вращающейся двери»: международный опыт (стр. 2 )

В то же время важно отметить, что практика «вращающейся двери» развивается отнюдь не только из-за корыстных побуждений должностных лиц и коммерческих компаний. Активное перемещение работников между государственным и частным сектором обусловлено, в том числе, и объективными причинами и во многом способствует улучшению качества государственного управления.

Во-первых, «вращающаяся дверь» позволяет привлекать в государственные органы квалифицированных специалистов из частного сектора, обладающих полученными на практике специфическими знаниями, которых зачастую не имеют карьерные государственные служащие. Во-вторых, внедрение механизмов нового государственного управления, в том числе создание квази-неправительственных организаций, государственно-частных партнерств, требует появления в органах власти специалистов, владеющих навыками менеджмента в коммерческих организациях. В-третьих, во многих странах возможность перейти на работу в частный сектор является важным стимулом для молодых специалистов при поступлении на государственную службу. Благоприятные перспективы отчасти компенсируют разницу в оплате труда в частном и государственном секторах. Наконец, возможность трудоустройства бывших должностных лиц в частном секторе позволяет «разгружать» государственный аппарат, обеспечивать карьерный рост и, тем самым, избегать застоя и потери мотивации служащих. Это особенно актуально для тех стран, в которых традиционно существует закрытая система государственной службы и практикуется «пожизненный найм» должностных лиц.

Таким образом, при создании системы регулирования «вращающейся двери» основная задача заключается в том, чтобы одновременно избежать отмеченных негативных последствий, и вместе с тем положительные эффекты свободного перемещения работников между государственным и частным секторами.

Меры регулирования «вращающейся двери»

Существующие на сегодняшний день в зарубежных странах меры регулирования «вращающейся двери» можно, с некоторой долей условности разделить на четыре группы:

1)  Повышение прозрачности;

2)  Регулирование взаимодействия с бывшим работодателем;

3)  Регулирование переговоров о будущем трудоустройстве;

4)  Регулирование трудоустройства после увольнения.

В этой части статьи мы по необходимости кратко проанализируем меры регулирования, уделив основное внимание их содержанию, причинам, обусловливающим необходимость их применения и тем аспектам, которые следует учитывать при формулировании и реализации соответствующих правовых норм.

Повышение прозрачности

Применительно к «вращающейся двери» прозрачность означает, что информация о профессиональном прошлом должностных лиц, о местах их работы после увольнения, а также о любых решениях соответствующих государственных органов систематически собирается и публикуется в открытых источниках, доступных СМИ, неправительственным организациям и самому широкому кругу граждан. Для эффективного регулирования «вращающейся двери» обеспечение прозрачности имеет принципиальное значение.

Во-первых, наличие информации о прошлых и будущих местах работы должностных лиц позволяет обеспечить общественный надзор за соблюдением ими действующих ограничений на трудоустройство. Зарубежный опыт показывает, что СМИ и отдельные неправительственные организации нередко пользуются этой возможностью, привлекая общественное внимание к случаям нарушений, на которые по тем или иным причинам не обратили внимание регулирующие органы. Во-вторых, и сами эти органы зачастую нуждаются во внешнем контроле. Доступность сведений об их повседневной деятельности, в частности материалов соответствующих заседаний, позволяет обнаружить и инициировать общественное обсуждение принятых ими неоднозначных решений.

Возможные меры регулирования

1.  Публикация сведений о результатах рассмотрения запросов государственных служащих на трудоустройство в частном секторе. Такие сведения обычно представлены в отчетах государственных органов, ответственных за выдачу разрешений на трудоустройство. Отчеты публикуются в печатной форме, а также размещаются на сайтах. Обычно отчеты являются ежегодными, как например, у Консультационного комитета по трудоустройству в частном секторе Великобритании. Иногда ежегодные отчеты дополняются отчетами о каждом отдельном заседании соответствующего государственного органа. Такой порядок, в частности применяется во Франции Комиссией по этике. При этом в ряде стран требование об обязательной публикации отчетов, содержащих сведения о трудоустройстве бывших государственных служащих, может быть закреплено законодательно, как например это сделано в Японии[4].

2.  Включение информации о предыдущих местах работы должностных лиц и информации о поступивших им предложениях будущего трудоустройства в публичные декларации интересов. Доступ заинтересованных граждан к публичным декларациям может быть организован несколькими способами: либо путем размещения деклараций (или выдержек из них) на сайтах государственных органов (Канада), либо путем предоставления деклараций гражданам по запросу в соответствии с законодательством о свободе информации (США).

Степень подробности предоставляемых сведений может быть различной. Например, в США в ежегодных декларациях высших должностных лиц[5], а также в декларациях государственных служащих[6], указываются:

·  названия предыдущих работодателей, с которыми государственного служащего продолжают связывать контрактные обязательства или иные договоренности,

·  названия организаций, с которыми у государственного служащего существуют соглашения о будущем трудоустройстве, при этом декларированию подлежат и факты переговоров о будущем трудоустройстве с того момента, когда организация выразила принципиальное согласие принять должностное лицо на работу, даже если конкретные условия трудоустройства еще не согласованы.

·  Содержание существующих обязательств и соглашений в свободной форме.

Регулирование взаимодействия с бывшим работодателем

Долгое время регулированию взаимодействия должностного лица с бывшим работодателем не уделялось значительного внимания даже в тех странах, где существовала развитая система регулирования трудоустройства после увольнения со службы. Тем не менее, в последние годы эта сфера активно развивается. Так например, подписанная президентом США Бараком Обамой в первый же день нахождения в должности директива 13490 содержит целый ряд новых мер регулирования поступления на государственную службу бывших работников частного сектора[7].

Развитию нормативного правового регулирования в данной сфере соответствует и повышение внимания к этому элементу системы регулирования «вращающейся двери» со стороны научного сообщества. Некоторые авторы даже склонны полагать, что регулирование входа является более важным, чем регулирование трудоустройства после увольнения со службы. Так например, по мнению омпсона, «какими бы важными ни были ограничения на трудоустройство должностных лиц после увольнения со службы, правила регулирующие взаимодействие с бывшим работодателем, могут быть еще более значимыми. Сотрудники только, что пришедшие в государственные органы приносят с собой свои связи, причем связи эти совсем недавние и вполне определенные. В этом случае риски более очевидны и сомнения более оправданны. Некоторые бывшие должностные лица, ответственные за этическое регулирование, считают что именно в результате конфликтов интересов, возникающих в связи с переходом на работу в государственные органы бывших работников частных компаний, наносится наибольший ущерб интересам общества[8]».

Возможные меры регулирования

1.  Декларирование предыдущего места работы. Как было отмечено ранее, во многих зарубежных странах сведения о прошлых местах работы включаются в декларации интересов должностных лиц. Даже в тех случаях, когда такие декларации не являются публичными, они могут стать весьма полезным инструментом регулирования. Например, в Канаде лица, замещающие государственные подают конфиденциальную декларацию интересов. В ней, в частности, указываются сведения о любых доходах (их виде, размере и источнике), полученных в течение 12 месяцев, предшествовавших назначению на государственную должность; а также информация об организациях (названия и вид деятельности), в том числе о благотворительных и некоммерческих организациях, в деятельности которых должностное лицо принимало участие в течение двух лет, предшествоваших назначению на государственную должность

2.  Ограничения на принятие решений, затрагивающих бывшего работодателя. На основании сведений, представленных в деларации, должностное лицо могут отстранить от выполнения отдельных функций государственного регулирования. Так например, в Латвии должностному лицу в течение двух лет после увольнения из частной компании запрещается выпускать нормативные-правовые акты, затрагивающие бывшего работодателя, выполнять в его отношении контрольно-надзорные функции и функции применения санкций, принимать решение о заключении с ним государственного контракта, а также выполнять в его отношении иные функции государственного управления.

В некоторых случаях основанием для применения наиболее строгих ограничений является получение должностным лицом необычной выгоды от бывшего работодателя. В частности, в США должностное лицо автоматически отстраняется от выполнения любых функций, затрагивающих бывшего работодателя, если перед переходом на работу в государственный орган это должностное лицо получило от бывшего работодателя бонус в размере более десяти тыся долларов.

Регулирование переговоров о будущем трудоустройстве

В целом ряде зарубежных странах регулирование последующего трудоустройства должностного лица начинается не с момента его увольнения из государственного органа, а раньше – с момента начала переговоров с потенциальным работодателем. Безусловно внедрение надзора за переговорами о трудоустройстве ложится дополнительным бременем на должностных лиц, однако для установления подобных норм есть ряд веских причин.

Во-первых, государственный служащий, недостаточно хорошо разбирающийся в правилах регулирования «вращающейся двери» или рассчитывающий тем или иным способом обойти установленные законом ограничения, может согласиться оказать какой-либо организации неформальные услуги в обмен на обещание выгодного трудоустройства в будущем. Возможно, применение соответствующих мер регулирования не позволит этому должностному лицу перейти на работу в организацию и извлечь выгоду из своего недолжного поведения. Однако услуга организации уже будет оказана и, соответственно, вред интересам общества и государства уже будет нанесен[9].