Основные подходы к регулированию «вращающейся двери»: международный опыт (стр. 4 )

Ограничение перехода в регулируемые организации

Возможные меры регулирования

1.  Запрет на «смену сторон». В ряде стран (в первую очередь, в США) бывшему государственному служащему запрещается представлять интересы организации в ходе судебного и досудебного разбирательства, одной из сторон которого выступает государство, если во время нахождения на государственной службе он взаимодействовал с этой организацией по вопросам, являющимся предметом разбирательства.

Можно привести следующий пример «смены сторон». Государственный служащий проводил в организации налоговую проверку, результаты которой стали основанием для начала судебного разбирательства. Спустя некоторое время государственный служащий перешел на работу в эту организацию для того, чтобы представлять уже ее интересы в том же судебном процессе.

2.  Временный запрет на трудоустройство в организации, в отношении которых должностное лицо в последние несколько лет нахождения на службе осуществляло функции государственного регулирования. Период времени, в течение которого действует такой запрет получил в англоязычной литературе название «cooling-off period», что можно перевести как «период ожидания». Эта мера регулирования «вращающейся двери» является на сегодняшний день самой распространенной, при этом существует множество модификаций соответствующих правовых норм.

3.  Временный запрет на трудоустройство в организацию, если должностное лицо имело доступ к конфиденциальной информации о ее конкурентах. Подобная норма действует, например, в Великобритании. Следует отметить, что ограничения на трудоустройство зачастую оправданны и в том случае, если должностное лицо выполняло функции государственного регулирования в отношении конкурентов своего потенциального работодателя. Очевидно, что нанесение вреда конкурентам является одной из «услуг», которую недобросовестное должностное лицо может оказать организации.

4.  Запрет на получение вознаграждения от иностранных государств, а также от организаций с существенным участием иностранных государств. Данный запрет распространяется, в первую очередь, на лиц, замещавших ранее государственные должности, а также на бывших военнослужащих, сотрудников органов безопасности и т. д. Например, в США бывшие военнослужащие могут получать вознаграждение от иностранных государств только с одобрения Конгресса.

Необходимые элементы

·  Природа отношений (контактов) служащего с организацией, являющихся основанием для установления «периода ожидания». В законодательстве должен быть точно определен круг функций, выполнение которых повлечет применение к должностному лицу ограничений на трудоустройство. При этом необходимо сосредоточиться именно на тех функциях, которые затрагивают потенциального работодателя и могут побудить его предложить должностному лицу «закамуфлированную взятку» в виде выгодного трудоустройства. При этом возможны различные подходы к формулированию соответствующих правовых норм:

o  В законодательстве закреплена лишь общая формула, в соответствии с которой основанием для применения ограничений на трудоустройство являются «непосредственное и существенное взаимодействие с организацией в рамках исполнения служебных обязанностей» или «выполнение в отношении организации функций государственного регулирования»;

o  В законодательстве закреплен перечень видов государственных функций, выполнение которых служит основанием для применения ограничений на трудоустройство, например «осуществление в отношении организации контрольно-надзорных функций, заключение с организацией государственных контрактов и предложение соответствующему должностному лицу решений, затрагивающих организацию».

o  В законодательстве закреплена норма, в соответствии с которой основанием для применения ограничений является принятие должностным лицом решений или совершение действий, которые принесли выгоду потенциальному работодателю.

o  В законодательстве закреплена норма, в соответствии с которой основанием для применения ограничений является принятие должностным лицом решений или совершение действий, которые принесли потенциальному работодателю выгоду определенного размера.

Например, служащие Министерства обороны США, лично и существенно участвовавшие в присуждении какой-либо организации государственного контракта стоимостью более десяти миллионов долларов, обязаны обращаться с письменным запросом в орган этического регулирования, если они собираются получить денежную компенсацию от этой организации.

·  Степень участия должностного лица в выполнении функций, являющихся основанием для установления «периода ожидания». Важно, чтобы ограничения распространялись лишь на тех должностных лиц, которые реально могут оказать потенциальному работодателю неформальную услугу, в том числе обладают необходимыми для этого полномочиями. Например, в США поводом для установления ограничений являются только случаи «существенного» (substantial) участия служащего во взаимодействии с компанией, при этом приводится подробное определение существенного участия.

Срок давности, т. е. период времени перед увольнением из государственного органа, в течение которого взаимодействие должностного лица с какими-либо организациями, может стать основанием для применения ограничений на трудоустройство. Например, в Канаде лицам, замещавшим ранее государственные должности, запрещается «принимать предложения о трудоустройстве и заключать трудовые отношения с организациями, с которыми они осуществляли непосредственное и существенное взаимодействие в рамках исполнения служебных обязанностей в течение одного года, предшествовавшего увольнению со службы». В других странах устанавливаются иные сроки давности. Например, в Японии срок давности составляет пять лет перед увольнением из государственного органа, во Франции - три года до момента начала работы в организации.

С одной стороны, срок давности не должен быть слишком длительным, т. к. это неоправданно обременяет работой контролирующие органы и накладывает излишне строгие ограничения на бывших должностных лиц. Даже в тех случаях, когда должностное лицо оказало организации неформальную услугу, крайне маловероятно, что «возвращение долга» в форме выгодного трудоустройства произойдет, например, спустя десять-пятнадцать лет.

С другой стороны, срок давности не должен быть и слишком коротким, т. к. это позволяет недобросовестным должностным лицам обходить установленные ограничения. Например, если срок давности составляет один год, должностное лицо, оказавшее организации неформальную услугу, может сначала перейти на работу в другой государственный орган, проработать там один год, а по истечении срока давности перейти на работу в «облагодетельствованную» организацию. При этом контролирующие органы, отслеживающие взаимодействие должностного лица с организациями лишь в течение последнего года нахождения на службе, не обнаружат никаких оснований для установления ограничений.

·  Продолжительность «периода ожидания». В законодательстве должен быть установлен оптимальный срок, в течение которого к бывшему должностному лицу будут применяться ограничения на трудоустройство. Однако определение такого срока является весьма сложной проблемой.

С одной стороны, как мы уже отмечали ранее, недобросовестный государственный служащий, готовый предоставить неформальную услугу организации, едва ли согласится на оплату в форме выгодного трудоустройства, если этого трудоустройства придется ждать десять-пятнадцать лет. Таким образом, продолжительный «период ожидания» скорее всего позволит достичь целей регулирования. Вместе с тем, введение жестких ограничений ляжет настолько тяжким бременем на бывших должностных лиц, что оправдать это устранением негативных эффектов «вращающейся двери» будет невозможно.

С другой стороны, слишком короткий «период ожидания» предоставит должностному лицу возможность договориться с организацией об «отложенном» приеме на работу - по истечении соответствующего срока. В настоящее время «период ожидания» обычно составляет один-два года, в отдельных странах он может доходить до трех-пяти лет (Франция, Германия).

·  Ограничения на трудоустройство в материнских и дочерних организациях. При формулировании соответствующих правовых норм необходимо учитывать, что должностное лицо, оказавшее частной компании неформальную услугу», может быть принято на работу, не в саму эту компанию, а в соответствующую материнскую или дочернюю организацию, или в организацию, принадлежащую тому же владельцу. В настоящее время ограничения на такое трудоустройство установлены в ряде стран, например во Франции.

Ограничение взаимодействия с государственными органами

Возможные меры регулирования

1.  Временный запрет на взаимодействие бывшего государственного служащего с органом власти, в котором он ранее проходил службу.

2.  Временный запрет на взаимодействие бывшего должностного лица с государственными органами, с которыми он имел обширные и существенные контакты в рамках исполнения служебных обязанностей.

3.  Временный запрет на взаимодействие лиц, замещавших ранее государственные должности, с действующими должностными лицами. Отдельным категориям должностных лиц – в особенности лицам, замещавшим государственные должности – в течение определенного периода может быть запрещена любая лоббистская деятельность или иная деятельность предполагающая взаимодействие с государственными органами, вне зависимости от того, в каком государственном органе должностное лицо проходило службу. Это объясняется тем, что лица, замещавшие государственные должности, имеют личные связи не только в конкретном государственном органе, но и в государственном аппарате в целом.

Необходимые элементы

·  Предмет взаимодействия с государственными органами, являющийся основанием для применения ограничений. В законодательстве должен быть четко определен круг вопросов, по которым бывшее должностное лицо не может взаимодействовать с государственными органами.

o  Ограничения могут распространяться на взаимодействие по любым вопросам, если личные связи бывшего должностного лица чрезвычайно обширны и предполагаемое влияние на действующих должностных лиц велико.