Основные подходы к регулированию «вращающейся двери»: международный опыт (стр. 1 )

А. Конов

Основные подходы к регулированию «вращающейся двери»: международный опыт[1]

Данная статья посвящена феномену, получившему в литературе по государственному управлению название «вращающейся двери». Под этим термином понимается миграция работников между государственными органами с одной стороны и коммерческими компаниями, некоммерческими организациями, бюджетными учреждениями и иными организациями – с другой. В зарубежных странах регулированию «вращающейся двери» уделяется значительное внимание: разрабатывается необходимое законодательство, издается множество аналитических материалов и научных публикаций.

К сожалению, в нашей стране соответствующий международный опыт остается практически неизвестным, и о полноценном научном обсуждении данной проблематики в России говорить пока не приходится. Отсутствие детальной систематизированной информации об имеющихся альтернативных подходах к регулированию «вращающейся двери», по нашему мнению, негативно сказывается на качестве российской нормативной правовой базы в данной сфере. Это исследование призвано хотя бы отчасти восполнить имеющийся пробел.

Статья состоит из двух частей. Первая часть содержит общую характеристику «вращающейся двери» и анализ основных преимуществ и недостатков свободного перемещения работников между государственными органами и иными организациями. Вторая часть посвящена применяемым в зарубежных странах мерам регулирования «вращающейся двери» - специфическим запретам и ограничениям, порядку работы специальных государственных органов и т. д. – и их возможным модификациям. Особое внимание уделяется при этом «необходимым элементам» мер регулирования, т. е. тем содержательным и юридико-техническим аспектам, которые рекомендуется учесть при разработке законодательства, для того, чтобы задуманные меры могли быть реализованы на практике.

«Вращающаяся дверь»: краткая характеристика

В настоящее время регулирование «вращающейся двери» рассматривается в зарубежных странах, в основном, в контексте этики публичной сферы и воспринимается как неотъемлемая часть этического и антикоррупционного регулирования[2]. Приоритетное внимание при этом уделяется нескольким разновидностям перемещения работников между государственными органами и иными организациями, в частности:

1.  Поступлению на работу в государственные органы бывших работников частных компаний и некоммерческих организаций.

2.  Переходу должностных лиц из государственных органов в государственные корпорации или в компании с государственным участием.

3.  Трудоустройству должностных лиц после увольнения со службы, в том числе:

3.1.  Переходу бывших должностных лиц на работу в организации, в отношении которых должностное лицо ранее осуществляло функции государственного регулирования;

3.2.  Переходу бывших должностных лиц на работу в организации, взаимодействующие с государственным органом, в котором должностное лицо ранее проходило службу. К этому относится и создание бывшим должностным лицом собственной организации, занятия индивидуальным предпринимательством, выполнение работ по гражданско-правовому договору, и занятие любой иной деятельностью, предполагающей извлечение выгоды из взаимодействия с указанным государственным органом.

3.3.  Переходу бывших должностных лиц на работу в международные организации, в государственные органы зарубежных стран или в организации, основными спонсорами которых являются государственные органы зарубежных стран.

Считается, что во всех отмеченных ситуациях ничем не ограниченная свобода трудоустройства может привести к серьезным негативным последствиям. На некоторых из них представляется важным остановится чуть более подробно.

1. «Вращающаяся дверь» способствует возникновению специфических видов конфликтов интересов.

Во-первых, переходя на работу в государственные органы, бывший сотрудник частной компании, нередко сохраняет дружеские связи со своими бывшими коллегами и партнерами. В случае если друзья попросят оказать им неформальные услуги, противоречащие объективному исполнению служебных обязанностей, должностное лицо окажется перед трудным выбором: известно, что ради сохранения личных отношений люди могут совершать поступки, на которые не пошли бы ради материальных благ.

Ситуация становится еще более проблематичной если сотрудник, перешедший в государственный орган, имеет имущественные интересы, связанные с бывшим работодателем. Например, у должностного лица может сохраниться достаточно крупный пакет ценных бумаг компании, в которой он работал раньше, должностное лицо может продолжать возвращать ссуду, полученную от бывшего работодателя на льготных условиях, и т. д. Если в этих случаях должностное лицо обладает полномочиями по принятию решений или совершению действий, затрагивающих бывшего работодателя, велик риск того, что личные интересы должностного лица не позволят ему беспристрастно выполнять возложенные на него функции.

Во-вторых, конфликт интересов возникает, если должностное лицо, осуществляющее функции государственного регулирования в отношении какой-либо организации, получает от этой организации предложение о трудоустройстве. У должностного лица может возникнуть соблазн использовать данные ему властные полномочия, а также неформальные связи, возможности доступа к информации для оказания неформальных услуг этой организации.

При этом важно понимать, что даже если государственный служащий продолжает честно исполнять свои обязанности и не оказывает недолжного предпочтения потенциальному работодателю, у конкурентов этой организации, у СМИ или у граждан могут возникнуть сомнения в объективности должностного лица. Это, в свою очередь негативно сказывается на имидже государственного органа и государственной власти в целом. Поэтому во многих странах подобный – мнимый – конфликт интересов регулируется не менее строго, чем реальный.

2. «Вращающаяся дверь» позволяет заинтересованным организациям устанавливать неформальные отношения с государственными органами и оказывать влияние на процесс принятия ими решений.

Мировой опыт показывает, что некоторые частные компании, которые в своей деятельности сильно зависят от взаимодействия с конкретными органами власти, зачастую побуждают отдельных своих сотрудников к переходу на работу в эти государственные органы. Такие сотрудники, поступая на службу, сохраняют тесные отношения с бывшим работодателем и становятся своеобразными «агентами влияния». Они обеспечивают принятие выгодных для бывшего работодателя решений, либо лично, либо посредством установления необходимых связей с иными должностными лицами.

Схожие негативные эффекты могут возникать и в результате трудоустройства бывших должностных лиц после увольнения со службы. Многие организации принимают на работу бывших должностных лиц – особенно высокопоставленных – именно для того, чтобы установить неформальные отношения с государственными органами, используя сохранившиеся личные отношения должностного лица с бывшими коллегами и его знания внутренних процедур функционирования органов власти. Поэтому неудивительно, что, согласно исследованиям ряда неправительственных организаций[3], значительная часть должностных лиц, уволившись из государственных органов, переходит на работу в подразделения коммерческих компаний по взаимодействию с государственными органами или начинает заниматься лоббистской деятельностью.

Важно, что в обоих рассмотренных случаях организации, имеющие «агентов влияния» в государственных органах, приобретают неконкурентные преимущества над другими участниками рынка, и тем самым способствуют нарушению общественных интересов.

3. «Вращающаяся дверь» предоставляет дополнительные возможности для создания коррупционных схем.

Перед частной компанией, желающей вступить в коррупционное взаимодействие с государственным органом как правило стоит ряд организационных проблем. Во-первых, необходимо получить достоверную информацию о том, предоставляет ли государственный орган коррупционные услуги, необходимые компании, и если да, то какова их цена. Во-вторых, необходимо определить должностных лиц государственного органа, которые могут обеспечить предоставление коррупционных услуг, и установить с ними контакт. Эта задача зачастую является наиболее трудной, обычно для ее решения необходимы личные связи с соответствующими должностными лицами. В-третьих, необходимо предусмотреть максимально безопасные способы оплаты коррупционных услуг.

«Вращающаяся дверь» позволяет решить все эти задачи. «Агенты влияния» частной компании, приобретенные путем направления в государственный орган отдельных ее сотрудников или путем принятия на работу бывших должностных лиц государственного органа, помогут получить нужную информацию и «сведут с нужными людьми». Что касается оплаты за коррупционные услуги, то одной из самых безопасных ее форм как раз является выгодное трудоустройство должностного лица после увольнения со службы. Если специальные меры регулирования «вращающейся двери» не закреплены в законодательстве, будет практически невозможно не только доказать, что последующее трудоустройство должностного лица является «закамуфлированной взяткой», но и не допустить переход недобросовестного служащего на работу в организацию, которой он оказал коррупционные услуги.

4. «Вращающаяся дверь» способствует раскрытию конфиденциальной или секретной информации, полученной должностным лицом в ходе исполнения служебных обязанностей.

Должностные лица нередко обладают большим объемом информации, не известной широкой общественности, но представляющей большой интерес для различных коммерческих и некоммерческих организаций, а также для органов власти зарубежных стран. Для получения такой информации заинтересованные организации нередко принимают бывших должностных лиц на работу.

Подобные ситуации особенно опасны из-за того, что процесс общения бывшего должностного лица с новым работодателем почти недоступен для внешнего контроля. Соответственно, в случае раскрытия бывшим должностным лицом конфиденциальной или секретной информации обнаружить и доказать факт противоправного деяния будет крайне затруднительно.

Приведенный выше анализ возможных негативных последствий «вращающейся двери» показывает, что при отсутствии эффективных ограничителей движение работников между государственными органами и иными организациями может привести к симбиозу регуляторов и регулируемых. Государственные органы и частные организации окажутся опутанными сетью личных отношений, взаимных услуг и обязательств, что скорее всего будет означать повсеместное нарушение общественных интересов.