Методика анализа услуги/функции с целью выяснения необходимости межведомственного взаимодействия, а также контрагентов (стр. 2 )

Согласно части 6.1 статьи 7 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо муниципальным правовым актом может быть предусмотрено получение по межведомственному запросу документов личного хранения, необходимых для предоставления государственных или муниципальных услуг исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования), в случае, если такие документы находятся в распоряжении государственных органов соответствующего субъекта Российской Федерации, находящихся на территории того же субъекта Российской Федерации (муниципального образования), органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Из этого следует еще один дополнительный критерий отнесения государственных и муниципальных услуг к числу услуг, при предоставлении которых требуется межведомственное информационное взаимодействие: прямое указание закона субъекта Российской Федерации, нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо муниципального нормативного правового акта о том, что отдельные документы личного хранения (содержащаяся в них информация) могут быть получены по межведомственному запросу. Под муниципальным нормативным правовым актом в данном случае понимается решение представительного органа муниципального образования, постановление местной администрации или приказ иного органа местного самоуправления, предусмотренного уставом муниципального образования.

Согласно части 6 статьи 7.1 Федерального закона непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации в орган, предоставляющий государственную или муниципальную услугу, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги. Таким образом, организационно-технические сложности в организации межведомственного информационного взаимодействия не могут являться критерием, ограничивающим круг государственных и муниципальных услуг, при предоставлении которых требуется межведомственное информационное взаимодействие.

1.2. Порядок определения нормативных правовых актов, регулирующих предоставление государственной или муниципальной услуги, подлежащих анализу и корректировке в случае выявления противоречий с нормами Федерального закона .

Любая государственная или муниципальная услуга предоставляется на правовой основе. Такой правовой основой является закон либо подзаконный акт, изданный на основании закона. Предоставление государственной или муниципальной услуги не может осуществляться без законных оснований и, в частности, без указания полного перечня документов, подлежащих представлению заявителем. Правоприменительный орган не может обладать свободой усмотрения в вопросе о перечне документов, представление которых является обязательным для получения заявителем государственной или муниципальной услуги.

Государственные и муниципальные услуги, предоставляемые федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, регламентируются федеральными законами. Именно федеральный закон определяет перечень документов, которые должны быть представлены до начала процедуры предоставления услуги. Федеральный закон может содержать отсылочную норму, делегирующую право установить перечень указанных документов Правительству Российской Федерации. При этом соответствующее полномочие Правительства должно быть прямо указано в федеральном законе.

Как было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 15 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации – реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации -П).

Таким образом, ни Правительство Российской Федерации, ни иные федеральные органы исполнительной власти не вправе своими актами без прямого указания на их соответствующее полномочие в федеральном законе расширять перечень документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, или изменять правовой режим представления указанных документов.

Государственные услуги субъектов Российской Федерации и муниципальные услуги регламентируются соответственно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. При этом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по установлению перечня документов, необходимых для предоставления государственных услуг субъектов Российской Федерации, муниципальных услуг, могут быть ограничены федеральным законом. В частности, перечень документов личного хранения, которые представляются самим заявителем и не подлежат получению органом, предоставляющим услугу, по межведомственному запросу, может быть сужен, но не может быть расширен законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом.

Вместе с тем нормы Федерального закона (статьи 7, 7.1), предписывающие органам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, получение по межведомственным запросам документов (информации), которые не отнесены данным Федеральным законом к документам личного хранения и не представлены заявителем по собственной инициативе, имеют прямое действие. Это означает, что эти нормы не нуждаются в дублировании в иных (отраслевых) федеральных законах и принятых на их основе подзаконных актах. Если федеральный закон или принятый на его основе подзаконный акт содержит перечень документов, необходимых для получения услуги, и указывает, что эти документы должны быть представлены заявителем, то это само по себе не означает коллизии с Федеральным законом .

Во-первых, в этом случае может использоваться традиционное правило разрешения юридических коллизий: lex specialis derogat generali – специальная норма имеет приоритет над общей нормой. Норма Федерального закона (п. 2 ч. 1 ст. 7), запрещающая возлагать на заявителя бремя представления документов, которые могут быть получены по межведомственному запросу от других государственных органов, органов местного самоуправления или подведомственных им организаций, является специальной нормой и имеет приоритет над общей нормой отраслевого федерального закона, устанавливающего обязанности заявителя по представлению документов.

Во-вторых, в данном случае должен применяться общий принцип коллизионного права – принцип непротиворечивости законов. Если совместное толкование двух законов позволяет найти модель поведения, соответствующую предписаниям обоих законов, то именно эту модель следует считать требуемой, а законы следует считать не противоречащими друг другу. Так, если отраслевой федеральный закон, регулирующий порядок предоставления конкретной государственной или муниципальной услуги, требует от заявителя представления каких-либо документов, которые не отнесены в силу части 6 статьи 7 Федерального закона к числу документов личного хранения, то данные законы не противоречат друг другу. Нет необходимости в корректировке положений отраслевого федерального закона. Его предписание, выявленное в системной связи с нормами Федерального закона (статьи 7 и 7.1), следует понимать так: заявитель вправе представить указанные документ по своей инициативе, если он не делает этого, то данный документ (не отнесенный к числу документов личного хранения и имеющийся в распоряжении иных органов государственной власти, органов местного самоуправления или подведомственных им организаций) подлежит получению по межведомственному запросу.

В-третьих, Федеральный закон по юридической силе выше актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому никакое положение указанных актов не может ограничивать действие Федерального закона или вводить изъятия из предусмотренных им правил.

Таким образом, только в том случае, если нормативный правовой акт, регулирующий предоставление государственной или муниципальной услуги, прямо запрещает получение по межведомственному запросу документа, не отнесенного к числу документов личного хранения и имеющегося в распоряжении иных органов государственной власти, органов местного самоуправления или подведомственных им организаций, либо прямо запрещает представление такого документа в ином порядке, чем личное представление его заявителем, имеет место коллизия. Такая коллизия требует выявления и корректировки соответствующего нормативного правового акта.