Проблемы и перспективы административного судопроизводства в России (стр. 3 )

А как же тогда быть с тем, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»? Причем, заметим - без всяких ограничений! Это, по странному совпадению, тоже пункт 4 статьи 15 – но только Конституции РФ!

Следует также обратить внимание на новое правило о подсудности (п.2 ст.22 КАС), касающееся случаев, когда место нахождения государственного органа или его должностного лица не совпадает с территорией, на которую распространяются его полномочия (это актуально, например, для органов власти Ленинградской области, которые практически все располагаются в Санкт-Петербурге). Если ранее по ГПК (п.4 ст.251, п.2 ст.254) эти дела рассматривались судом по месту нахождения государственного органа, то теперь следует подавать иск в суд того района, на территорию которого распространяются его полномочия. В ряде случаев возможна подсудность по выбору административного истца (ст.24 КАС) – перечень соответствует ГПК. А вот договорной подсудности в КАС нет, и понятно - почему! Не будет государственный орган договариваться с гражданином об изменении установленной законом подсудности, это его задачам и полномочиям совсем не соответствует.

Пункт 6 ст.39 КАС как раз являет собой пример нормы, ухудшающей положение гражданина по сравнению с ГПК. Если ранее (п.2 ст.45 ГПК) в случае отказа прокурора от иска, поданного в защиту гражданина, рассмотрение дела продолжалось «по умолчанию», если гражданин не заявлял об отказе от иска – то согласно КАС подобная ситуация в любом случае «торпедирует» дело. Либо гражданин не отказывается от иска – и тогда суд оставляет его без рассмотрения, а если отказывается – так и вообще прекращает производство по делу! Понятно, что в первом случае гражданин не лишен права самостоятельно обратиться в суд с аналогичным административным иском, но сразу возникает вопрос – почему не продолжить рассмотрение уже начатого дела, если гражданин поддерживает исковые требования? При этом в предыдущем, 5-м пункте этой же ст.39 КАС, в случае отказа прокурора от иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, рассмотрение дела продолжается! Получается - продолжается вообще без истца! А в том случае, когда истец (гражданин) есть, и он иск поддерживает – иск оставляют без рассмотрения! Не могу я понять такую логику – и уж тем более сомневаюсь, что она направлена в защиту интересов простых граждан!

Статья 42 КАС, предусматривающая право на обращение в суд с коллективным административным иском, тоже сформулирована гораздо жестче, чем аналогичные ей нормы ст. ст.225.10 и 225.16 АПК РФ. Так, в п.1 ст.42 КАС установлены целых 4 условия обращения в суд с таким иском, которых нет в АПК: 1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке соучастия; 2) однородность предмета спора и оснований; 3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков); 4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав. Кроме того, для подачи такого иска по КАС должны объединиться не менее 20 лиц (п.2 ст.42), в отличие от п.2 ст.225.10 АПК, где достаточно и пяти!

А вот норма п.1 ст.43 КАС явно направлена в защиту гражданина, не способного самостоятельно разобраться в хитросплетениях государственных полномочий. Суд вправе без согласия истца привлечь в качестве второго административного ответчика лицо, которое должно отвечать по заявленным требованиям - если истец определил его неправильно, но при этом упрямится, и на замену ответчика не согласен! По ГПК в этом случае суд рассматривал дело по заявленным требованиям, и по идее, должен был в иске отказать – ведь ответчик ненадлежащий!

Очень интересна и новелла в п.1 и 2 ст.44 КАС – суд вправе в порядке правопреемства заменить государственный орган или организацию, являющиеся стороной в споре (если они упразднены) на уполномоченное к участию в спорных правоотношениях лицо, или заменить уволенное должностное лицо – чиновником, занимающим эту должность в момент рассмотрения дела. При этом, согласно п.6 той же статьи – все действия правопредшественника для нового участника спора обязательны! Теперь чиновнику, прежде чем занять какую-то высокую государственную должность, не мешает проверить, нет ли за этой должностью или руководимым им государственным учреждением «шлейфа» судебных исков, по которым ему придется отвечать?

Права и обязанности лиц, участвующих в деле, также описаны в КАС весьма подробно (ст.45). При этом нормы о возможности подачи и получения документов через Интернет (п.2 и 4 этой статьи) вступают в силу лишь через год, но вот одна из самых упоминаемых в прессе и в среде юристов особенность судопроизводства по КАС – п.5 ст.45 – действует уже сейчас! Речь идет о ведении дел через представителей (в случаях, установленных КАС – обязательном!), причем этот представитель, согласно ст.55 КАС, должен иметь высшее юридическое образование. Более того, согласно п.5 ст.45 и п.1 ст.56 КАС, совершаться все процессуальные действия (кроме получения объяснений у самого представляемого лица) также должны представителями! Видимо, наш суд устал от общения с малограмотными гражданами (чьи права он в принципе призван защищать), и желает иметь дело только с юристами-профессионалами (хотя, не желая обижать никого из коллег, все же вынуждена заметить, что наличие диплома профессионализма отнюдь не гарантирует). Мотивы понятны, но чтобы запрещать самому гражданину-участнику процесса лично говорить с судом – это, пожалуй, слишком! Даже подсудимого в уголовном процессе права слова не лишают, а тут за что?

Эта «замечательная» норма порождает и ряд других вопросов. Мало того, что в суд теперь надо ходить с дипломом! Кстати, до сих пор не ясно – а адвокатов это тоже касается? Вопрос не праздный, сейчас адвокатом без высшего образования не станешь - но в лихие девяностые и люди без диплома могли в адвокатуру попасть! Да и разосланные Федеральной палатой адвокатов по регионам разъяснения о том, что адвокат диплом предъявлять не обязан – судьям, как правило, не указ!

Но статья 58 КАС еще и наделяет суд правом эти документы признавать или не признавать! Сразу возникают сомнения – а признает ли суд диплом ВУЗа, например, не имеющего государственной аккредитации? Вправе ли он потребовать копию лицензии на ведение образовательной деятельности данного учебного заведения? Признает ли диплом юриста-бакалавра? Ведь статус этого уровня образования даже в Законе «Об образовании» сформулирован как-то нечетко. С одной стороны, пункт 4 ст.70 этого Закона называет «образованием не ниже высшего образования» только специалитет или магистратуру. С другой стороны, пункт 5 той же статьи говорит, что и бакалавриат – это тоже программа высшего образования. Но исходя из предыдущей нормы, получается, что это «высшее образование ниже высшего образования»! Боюсь, что подобные двусмысленные формулировки Закона могут толковаться судьями по своему усмотрению, особенно если у них по каким-то причинам есть желание представителя в процесс не допустить.

А ведь обжаловать необоснованный отказ в допуске представителя, очевидно, не удастся – это протокольное определение (п.4 ст.58), и к числу обжалуемых оно по КАС не относится!

Но увлекшись этой новеллой, мы немножко «перепрыгнули» вперед, оставив позади некоторые нормы, не менее интересные. Так, в ст.47 КАС вводится понятие «заинтересованные лица». Но здесь это аналог «третьих лиц» в АПК и ГПК, причем без разделения на заявляющих и не заявляющих самостоятельные требования, и понятно почему – лицу с самостоятельными требованиями будет предложено присоединиться к административному иску (то есть стать соистцом) или подать собственный административный иск. В отношении прав и обязанностей таких лиц статья сформулирована достаточно стандартно, но есть одно «но» - обжаловать отказ в привлечении такого лица к участию в деле (п.5 ст.47 КАС) может только лицо, подавшее соответствующее ходатайство! То есть если о привлечении заинтересованного лица ходатайствовало не оно само – оно и обжаловать отказ не сможет, хотя его права такой отказ явно затрагивает. При этом в АПК и ГПК таких ограничений нет.

Идем дальше. Весьма своеобразно в КАС решен правовой статус таких участников процесса, как эксперт (ст.49) и специалист (ст.50). Во-первых, исходя из формулировок пунктов 2 и 4 ст.49 КАС, можно сделать вывод, что экспертиза по административным делам проводится по общему правилу непосредственно в судебном заседании, и только в виде исключения (если это необходимо по характеру исследований либо невозможно или затруднительно доставить объекты, документы или материалы для исследования в судебном заседании) – вне здания суда. Что представляется очень странным и нецелесообразным – эксперту прямо в заседании работать неудобно, а иногда и просто невозможно (нет нужного оборудования, литературы, да и элементарно сосредоточиться не дадут), к тому же и времени это может занимать изрядно – а что в это время будут делать стороны и суд? Поэтому можно сразу предсказать, что исключение станет правилом, и проведение экспертизы в рамках КАС не будет ничем отличаться от других видов процессов.

Есть и еще одна удивительная норма – п.10 ст.49 КАС – которая вводит доселе неслыханное понятие «прекращение проведения экспертизы». При этом нигде далее в Кодексе это понятие не расшифровывается, не описываются основания и порядок этого прекращения, более того - оно вообще больше ни разу не упоминается!

Но и на этом новеллы КАС в отношении экспертизы не заканчиваются. Мало того, что экспертиза по КАС может проводиться прямо в судебном заседании – согласно пункту 1 ст.82 КАС, эксперт в этом случае может дать устное заключение! То, что это противоречит ст.25 Федерального Закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» от 01.01.2001 года, где предусмотрено составление экспертного заключения не только в обязательной письменной форме, но и заверение его подписью эксперта и печатью государственного судебно-экспертного учреждения – почему-то авторов КАС не смутило. Более того – в КАС даже не предусмотрено обязательное занесение этого устного заключения в протокол! Но как может решение суда основываться на заключении экспертизы, если оно не имеет никакой материальной формы? Суд должен воспроизводить выводы эксперта на память? И чем тогда такое заключение отличается от консультации, а эксперт – от специалиста?