Проблемы и перспективы административного судопроизводства в России (стр. 6 )

При этом право на оспаривание нормативных актов в КАС (п.1 ст.208) имеет существенные ограничения по сравнению с ранее действующей формулировкой п.1 ст.251 ГПК РФ. Теперь заявителям нужно будет доказывать не только то, что их права нарушены, но и то, что они фактически являются субъектами соответствующих правоотношений, или что в отношении них применен оспариваемый нормативный акт!

И именно в этой категории дел, видимо, как наиболее сложной и затрагивающей права широкого круга лиц, ведение процесса через представителя с высшим юридическим образованием является обязательным (п.9 ст.208 КАС).

Кроме того, по таким делам ограничено применение мер предварительной защиты – согласно ст.211 КАС, возможной мерой является только запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений, и только в отношении административного истца - иные меры не применяются.

Если честно, с таким «выборочным» применением нормативных актов я сталкиваюсь впервые – ведь он на то и нормативный акт, что действует в отношении неопределенного круга лиц, и является обязательным для них всех, без исключения. А тут вдруг суд принял обеспечительные меры – и в отношении одного отдельно взятого гражданина этот акт действовать перестал! Теперь рассмотрим такую ситуацию – предположим, что потом суд откажет в удовлетворении административного иска, но истец в период действия обеспечительной меры уже успел совершить что-то, противоречащее этому нормативному акту. Будет ли его действие считаться незаконным? И нельзя ли использовать этот механизм для получения личной «индульгенции» на совершение противоправных действий?

Кстати, такой же подход имеет место и в отношении мер предварительной защиты при оспаривании ненормативных актов – ст.223 КАС.

Новыми являются и нормы п.8 ст.213 КАС - теперь при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, не только нарушены ли этим актом права, свободы и законные интересы административного истца, но и соблюдены ли формальные требования к порядку принятия этого акта. Так, суд проверяет: полномочия органа, организации, должностного лица на его принятие; форму и вид, в которых он должен приниматься; соблюдение процедуры принятия; соблюдение правил введения его в действие (в том числе порядок опубликования или государственной регистрации). Ранее ГПК не обязывал суд проверять эти обстоятельства, а на практике суд выяснял их только в том случае, если заявитель на них ссылался - да и то по таким чисто формальным основаниям обычно нормативный акт не отменял.

А что будет, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен принявшим его или вышестоящим органом власти, и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца? С одной стороны, пп.1 п.2 ст.214 КАС дает суду право в этом случае прекратить производство по делу. С другой стороны – затрагивать права истца нормативный акт перестал только с момента отмены, а ранее-то уж точно затрагивал, иначе суд бы его заявление рассматривать не стал. И тут мы вдруг обнаруживаем, что при подобных обстоятельствах п.11 ст.213 КАС запрещает суду прекращать производство по делу! Видимо и вопрос о том, как будут применяться судами эти две противоречащие друг другу нормы, тоже будет разрешаться практикой.

Широкие полномочия суду предоставляет и п.3 ст.215 КАС. Суд теперь вправе еще и дать толкование оспариваемому нормативному акту, да еще и оценить, соответствует ли его практическое применение этому толкованию, и если нет – указать на это в судебном акте. Такая норма, как мне представляется, может служить дополнительной гарантией защиты прав граждан. Ведь часто встречается ситуация, когда сам по себе нормативный акт сформулирован в принципе, правильно, но его применение не соответствует его духу и букве - и как раз оно-то (а не сам нормативный акт) и нарушает права истца.

Также вполне целесообразными являются новеллы, изложенные в пунктах 2 и 4 ст.216 КАС – о том, что в случае признания судом нормативного акта не действующим не применяются и все «производные» от него нормативные акты меньшего уровня (основанные на нем или воспроизводящие его нормы), а суд во избежание правового «пробела» может обязать соответствующий государственный орган принять новый нормативный акт взамен отмененного.

А вот пункт 5 той же статьи 216 вызывает вопросы. Вполне логично, что оспаривание таких «производных» нормативных актов может осуществляться в упрощенном порядке, но почему это увязано с принятием повторного тождественного нормативного акта с целью преодоления решения суда (что, кстати, запрещено п.3 той же статьи)? Как мне представляется - это как раз на практике явление крайне редкое, ни один государственный орган не будет снова принимать нормативный акт, точь-в-точь повторяющий отмененный судом! И независимо от того, принимался повторный нормативный акт или не принимался - отмена судом «производных» актов должна иметь упрощенную процедуру просто в силу того, что отсутствует нормативный акт, на котором они основаны.

Интересна также формулировка ст.217 КАС, которая дает право на обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не только лицам, участвующим в деле (их представителям), но и иным лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда! Но так как речь идет о нормативном акте – круг этих лиц может быть весьма широк, они могут восстанавливать сроки на обжалование в соответствии с тем, когда они узнали об этом решении – и процесс оспаривания может затянуться на несколько лет!

В отношении оспаривания ненормативных актов, решений и действий (бездействия) в принципе правила КАС вполне стандартные, и практически не отличаются от соответствующих правил ГПК и АПК.

Но вот в состав субъектов, которые могут быть административными ответчиками по делу, и чьи решения (действия, бездействия) могут быть оспорены в суде, создатели КАС включили, в том числе, и некие «иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями», и перечень их не является исчерпывающим. Помимо неопределенности данного критерия (о чем я уже говорила в начале этой статьи), возникает и еще одна существенная правовая проблема. В отличие от других процессуальных кодексов КАС допускает ситуацию, когда стороной в процессе будет являться группа физических лиц, объединенная определенными правоотношениями в некое единство, но при этом не обладающая статусом юридического лица (к примеру, процессуальной правоспособностью КАС наделяет квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии, а также незарегистрированные общественные объединения и религиозные организации). Гипотетически возможна даже ситуация, когда обе стороны процесса будут такими «псевдо-юридическими» лицами.

На первый взгляд – ничего страшного в таком «новаторском» расширении процессуальной правоспособности вроде бы нет. Но это только кажется – потому что вопрос этот отнюдь не простой. Ведь в отношении, например, правовой природы квалификационных коллегий судей авторы немногочисленных научных работ на эту тему так и не пришли к единому мнению – кто-то считает их общественными организациями, кто-то – органами власти, а кто-то – публично-правовыми корпорациями. [6]

И если просто попытаться представить себе процесс с участием таких субъектов – вопросов сразу возникает множество, и большинство из них не имеет ответа. Ну, предположим, оспаривается решение некоей комиссии, созданной из сотрудников нескольких государственных органов, и только на период проведения определенного мероприятия. Что она из себя представляет? Некий орган, наделенный публичными полномочиями – но орган чего? Трудовой коллектив - но они из разных ведомств! Группу должностных лиц – но как тогда разграничить, кто из них на что был уполномочен, и кто что нарушил? И кто будет являться ответчиком, если комиссии уже нет? А как в этом случае обязать ее совершить какие-либо действия? Кто будет выступать от ее имени в суде – председатель, все члены комиссии, или только те, кто подписал решение? А если часть сотрудников уже уволилась? И так далее…

Аналогичная проблема и с незарегистрированными общественными и религиозными объединениями. Как определить состав их участников? Кто обладает полномочиями выступать от их имени? На какой адрес направлять им судебные извещения? Что делать, если только часть участников поддерживает иск, или совершает те действия, за которые деятельность объединения предлагается прекратить? Кто и за чей счет будет нести судебные расходы?

При этом исходя из положений ГК РФ о наличии всего двух категорий субъектов права (физических и юридических лиц), и положений, определяющих их правосубъектность - и ГПК, и АПК решают подобные вопросы в публично-правовых спорах просто и логично. Либо предметом спора являются действия (бездействия, решения) отдельных физических лиц (членов объединения или должностных лиц органа власти) - и тогда ответчиками будут являться эти граждане. Либо ответчиком будет являться юридическое лицо (государственный орган), которое создало тот «квази-орган» (назовем его так), чьи действия (решения) оспариваются.

И с учетом этой понятной и проверенной годами конструкции, никак нельзя назвать удачной попытку создания в КАС нового субъекта права (по крайней мере – процессуального), который, с одной стороны, не является просто группой отдельных физических лиц, но при этом лишен и объединяющей их юридической фикции, «фокусирующей» точку «приложения сил» для правосудия – статуса юридического лица. В итоге родился некий юридический «оксюморон», тем более что ни точного понятия, ни разумно очерченных «границ» правового статуса такого рода субъектов, ни внятных объяснений того, как следует взаимодействовать с ними в процессе – КАС нам так и не дает!

Правда, в ст.221 КАС все же указано на необходимость привлечения к участию в деле в качестве второго ответчика государственного органа, в котором исполняет свои обязанности должностное лицо. Но это касается только оспаривания действий (бездействий, решений) конкретного должностного лица, и не распространяется на «квази-органы», хотя как мне кажется – для споров с ними это было бы весьма уместно.