Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве (стр. 1 )

Природноресурсовые факторы энергетики

в российском законодательстве[1]

доктор юридических наук, профессор

кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им.

Энергетика как система видов деятельности, преобразующих природные ресурсы в энергию, решающим образом зависит от количественных, видовых, качественных характеристик природных ресурсов и законодательно установленных условий их использования. Соответственно, природноресурсовое законодательство сопровождает функционирование всех отраслей энергетики и на всех ее стадиях – от добычи первичных энергоресурсов до транспортировки (передачи) электрической энергии.

С другой стороны, важным лимитирующим фактором развития топливно-энергетического комплекса выступают правовые требования, направленные на охрану окружающей среды. Такие требования формулируются в законодательстве как общие, распространяющиеся на любые экологически значимые виды хозяйственной деятельности, и специальные, адресованные энергетическим объектам[2].

Природноресурсовые условия развития энергетики определяются законодательством об использовании земли, недр, вод, лесов, которое рассматривает нужды энергетики в числе видов и целей природопользования.

Так, земельно-правовые основы функционирования энергетики установлены земельным и градостроительным законодательством. Землями энергетики признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики (п. 1 ст. 87 Земельного кодекса РФ). В названных целях предоставляются земельные участки для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, а также для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных объектов электроэнергетики. Земли энергетики в ходят в категорию земель специального назначения, расположенных вне населенных пунктов.

Объекты горнодобывающей, нефте - и газодобывающей промышленности, принадлежащие к сфере первичной энергетики, располагаются на землях промышленности, которые тоже являются частью категории земель специального назначения. Размеры земельных участков, предоставляемых для обеспечения эксплуатации таких объектов, размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией. Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода (право на горный отвод является основанием для получения земельного участка), утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Право на земельный участок существует до тех пор, пока сохраняется право на горный отвод.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта предоставляются земельные участки для размещения нефтепроводов, газопроводов, размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта. Земельное законодательство рассматривает территории, занятые трубопроводами, в качестве земель транспорта в составе той же категории земель специального назначения.

В связи с повышенным риском аварийности многих объектов ТЭК нередко возникают ситуации, требующие использования соседних и иных земельных участков в целях проведения аварийно-восстановительных или ремонтных работ. Так, при возникновении на объекте системы газоснабжения аварии, катастрофы организация –собственник такой системы или уполномоченная им эксплуатирующая организация имеет право беспрепятственной доставки необходимых сил и средств к месту аварии, катастрофы и обязана в полном объеме возместить нанесенный ею ущерб собственнику земельного участка, по территории которого осуществлялась доставка необходимых сил и средств (ст. 28 Федерального закона 31 марта 1999г. № 69-ФЗ, с изм. «О газоснабжении в Российской Федерации»). В целях ремонта электрических сетей для использования земельных участков, принадлежащих другим лицам, могут устанавливаться публичные сервитуты (ст. 23 Земельного кодекса РФ). Единых для всех энергетических объектов правил использования земельных участков других землепользователей (собственников, арендаторов, владельцев) не существует, и порядок действий хозяйствующего субъекта, его права и обязанности при отсутствии специального регулирования должны определяться исходя из общих норм земельного и гражданского законодательства, а также законодательства о чрезвычайных ситуациях или иных норм, применимых к возникающим правоотношениям.

Элементы правового режима земельных участков, предоставленных для размещения энергетических объектов, следуют из общих положений Земельного кодекса РФ о правовом режиме категорий земель, о видах субъективных земельных прав (титулах пользования) и содержании соответствующих прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, а также из законов и подзаконных нормативных актов, устанавливающих отдельные правила функционирования энергетических объектов. Например, Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (утверждены постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003г. № 000) устанавливают порядок определения размеров земельных участков для размещения на них линий электропередачи, а также для проведения инженерных изысканий при проектировании, для использования в период строительства, реконструкции, технического перевооружения и ремонта линий. В Правилах технической эксплуатации электроустановок потребителей (утверждены приказом Министерства энергетики РФ от 13 января 2003г. № 6) регулируются отдельные аспекты использования земель, на которых расположены линии электропередачи: трассу воздушной линии необходимо периодически расчищать от кустарников и деревьев и содержать в безопасном в пожарном отношении состоянии; следует поддерживать установленную проектом ширину просек и проводить обрезку деревьев. В целом, правовые режимы земельных участков, занимаемых объектами ТЭК, весьма разнообразны, что объясняется как нахождением их в составе различных категорий земель, так и пространственными характеристиками самих объектов (площадные или линейные). Актуальным является вопрос о видах (титулах) прав на земельные участки, занимаемые линейными объектами (сооружениями). В литературе отмечается, что в большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены, и рассматривается целесообразность установления на них сервитутов[3].

Одной из наиболее характерных особенностей правового режима земель промышленности и иного специального назначения, на которых располагаются генерирующие и линейные (линии электропередачи, трубопроводы) объекты, объекты добывающих отраслей промышленности, является установление зон с особыми условиями использования земельных участков.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются для защиты населения от вредного влияния энергетических, промышленных и иных объектов и представляют собой специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия химического, биологического, физического загрязнения на атмосферный воздух до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности – как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Например, для тепловых электростанций эквивалентной электрической мощностью 600 мВт и выше, использующих в качестве топлива уголь и мазут и относимых к I классу опасности, размер санитарно-защитной зоны составляет 1000 м; для тепловых электростанций эквивалентной электрической мощностью 600 мВт и выше, работающих на газовом и газомазутном топливе, размер санитарно-защитной зоны составляет 500 м; для электроподстанций размер санитарно-защитной зоны устанавливается в зависимости от типа (открытые, закрытые), мощности на основании расчетов физического воздействия на атмосферный воздух, а также результатов натурных измерений[4].

Аналог санитарно-защитных зон – санитарные разрывы, устанавливаемые для линейных объектов. Так, санитарные разрывы устанавливаются в целях защиты населения от воздействия электрического поля, создаваемого воздушными линиями электропередачи, на территории вдоль трассы высоковольтной линии, в которой напряженность электрического поля превышает 1 кВ/м, и составляют по ширине от 20 до 55 метров в зависимости от напряжения. Для магистральных трубопроводов углеводородного сырья, компрессорных установок тоже создаются санитарные разрывы (санитарные полосы отчуждения). Рекомендуемые минимальные размеры санитарных разрывов зависят от диаметра труб, наличия застройки, водоемов, сельскохозяйственных угодий и других факторов.

Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I – III классов опасности разрабатываются проекты ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Охранные зоны устанавливаются для обеспечения безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики, независимо от категории земель, в состав которых входят соответствующие земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков определяется Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (утверждены постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009г. № 000). В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, или повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров. Правила устанавливают виды деятельности в охранных зонах, запрещаемые без письменного согласования сетевых организаций. Земельные участки в пределах охранных зон у их собственников, землевладельцев, землепользователей или арендаторов не изымаются. Плановые (регламентные) работы по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства производятся с предварительным уведомлением собственников (землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земельных участков. В случае если охранные зоны установлены на сельскохозяйственных угодьях, проведение плановых работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства осуществляется в период, когда эти угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда возможно обеспечение сохранности этих культур. Работы по предотвращению или ликвидации аварий, а также их последствий на объектах электросетевого хозяйства могут проводиться без предварительного уведомления. После выполнения работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства, работ по предотвращению или ликвидации аварий на таких объектах или их последствий сетевые организации должны привести земельные участки в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, или в состояние, в котором соответствующие земельные участки находились до выполнения работ, а также возместить собственникам (землепользователям, землевладельцам, арендаторам) убытки, причиненные при производстве работ.