Методические рекомендации по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (стр. 8 )

В СИСТЕМЕ НАДЗОРОВ

В настоящее время в результате активной деятельности государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности, сложилась фактическая ситуация и сформировалось общественное мнение о работе государственного пожарного надзора за всю систему обеспечения пожарной безопасности.

Наиболее остро данная ситуация сказывается при расследовании пожаров с гибелью людей – частому предъявлению должностным лицам органов государственного пожарного надзора обвинения в халатном (не выявил, не добился выполнения) отношении к своим служебным обязанностям (ст. 293 УК РФ), а при проверках органами прокуратуры соблюдения законодательства на объектах защиты к предъявлению должностным лицам органов государственного пожарного надзора обвинения в служебном подлоге (ст. 292 УК РФ), ввиду выявления сотрудниками органов прокуратуры нарушений требований норм и правил пожарной безопасности, не выявленных должностными лицами органов государственного пожарного надзора (прямое применение 65000 норм и правил пожарной безопасности, без учета правовых основ технического регулирования в области пожарной безопасности).

В результате органы государственного пожарного надзора несут общую ответственность за пожары в целом, несмотря на разделение полномочий надзорных органов по предотвращению возникновения пожаров, по противопожарной защите объектов и проведению организационно-технических мероприятий:

- органы, контролирующие разработку специальных технических условий на объекты капитального строительства Минрегиона России (п.5 «Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»);

- государственная экспертиза проектов (ст.49 Градостроительного кодекса РФ);

- органы государственного архитектурно-строительного надзора (ст. 54 Градостроительного кодекса РФ ст. 23.55 КоАП РФ);

- органы стандартизации, метрологии и сертификации (ст. 23.52 КоАП РФ);

- органы государственной жилищной инспекции (ст. 23.55 КоАП РФ);

- органы местного самоуправления, осуществляющие контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда (ст. 14, 17 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- органы федеральной инспекция труда (ст. 23.12 КоАП РФ) (Рострудинспекция);

- органы государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 23.13 КоАП РФ) (Росздравнадзор);

- органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21 КоАП РФ) (Росимущество);

- органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23 КоАП РФ);

- органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24 КоАП РФ);

- органы государственного энергетического надзора (ст. 23.30 КоАП РФ) (Росэнергонадзор);

- органы государственного горного и промышленного надзора; а также органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью взрывоопасных производств (статьи 23.31 и 23.32 КоАП РФ) (Ростехнадзор);

- органы морского транспорта (ст. 23.38 КоАП РФ), внутреннего водного транспорта (ст. 23.39 КоАП РФ), железнодорожного транспорта (ст. 23.41 КоАП РФ), воздушного транспорта (ст. 23.42 КоАП РФ) (Ространснадзор, Росавиация);

- органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст. 23.49 КоАП РФ) (Роспотребнадзор);

Во всех надзорах, и государственный пожарный надзор не исключение, наблюдается очень низкий уровень профессиональных знаний и незнание административного правового поля, а также отсутствие специального профессионального образования в области надзорной деятельности.

Государственный механизм технического регулирования

в области пожарной безопасности

С принятием и вступлением в силу Технического регламента (с 01.05.2009) имеющего статус федерального закона, надзор за соблюдением которого возложен на органы прокуратуры, начал формироваться механизм правового обеспечения деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору (правовой защиты от необоснованных обвинений), определяющий роль и место государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности.

Технический регламент - опорная точка государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности, в виду изменения функций государственного пожарного надзора - переход от обеспечения пожарной безопасности к техническому регулированию в области пожарной безопасности.

3.2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕРОК ОБЪЕКТОВ

В соответствии с Административным регламентом, утвержденным приказом МЧС России , предметом проверки является соблюдение организациями и гражданами обязательных требований пожарной безопасности на объекте надзора.

Статья 6 Федерального закона -ФЗ «О техническом регулировании» определяет цели технического регулирования:

- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Зачастую термин «имущество» истолковывается расширительно и распространяется на имущество собственника объекта защиты, что приводит к  прямому применению всех нормативных требований как обязательных во всех без исключения случаях.

Вместе с тем, одним из основных ориентиров надзорной деятельности является положение Конституции РФ о том, что «права и свободы человека (гражданина) могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законов и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 18, 55 Конституции РФ).

Это положение конкретизировано в статьях 1 и 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которым «гражданские права могут быть ограничены на основании Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность».

При этом статья 3 ГК РФ определяет порядок разработки и применения Федеральных законов, Указов Президента, Постановлений Правительства, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих нормы, регулирующие имущественные отношения. Такие законодательные и нормативные правовые акты должны соответствовать положениям ГК РФ.

Таким образом, все положения Федерального закона «О техническом регулировании» должны толковаться в контексте статьи 55 Конституции РФ и статей 1-3 ГК РФ.

Прямое применение требований пожарной безопасности, содержащихся в нормативных документах, создает ситуацию, в которой право свободно распоряжаться своим имуществом ограничивается требованием надзорных органов обеспечить пожарную безопасность собственного имущества.

Такая надзорная деятельность приводит к причинению вреда в форме упущенной выгоды, когда средства предпринимателей вкладываются не в оборот, приносящий прибыль, а в основные фонды, что повышает налогооблагаемую базу и себестоимость продукции, делает ее неконкурентоспособной.

В ряде случаев, вред в форме упущенной выгоды, причиняемый надзорной деятельностью, может превысить вред от пожара. Такая надзорная деятельность повышает предпринимательские риски и снижает инвестиционную привлекательность российской экономики.

Поэтому, действующие требования пожарной безопасности, а также требования пожарной безопасности, входящие в свод правил, применяются только в случаях, если они содержат минимально необходимые меры, обеспечивающие безопасность людей и чужого имущества (ст. 4 п.2, ст. 7 п.2 Федерального закона «О техническом регулировании»).

В связи с этим целями проверок противопожарного состояния объектов являются:

- проверка выполнения требований пожарной безопасности направленных на защиту людей и чужого имущества;

- проверка достоверности сведений, содержащихся в декларациях пожарной безопасности;

- проверка выполнения условий страхования риска ответственности за вред, который может быть причинен чужому имуществу возможным пожаром (при замене противопожарных мероприятий, направленных на защиту чужого имущества, страхованием риска ответственности за причиненный вред);

- проверка выполнения требований пожарной безопасности, являющихся условиями выдачи лицензии  на определенный вид деятельности;

- проверка выполнения правил обязательной сертификации в области пожарной безопасности.

Принципы формулирования обязательных требований

пожарной безопасности

Меры пожарной безопасности должны обеспечить безопасную эвакуацию людей до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара (ст. ст. 52, 53 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»).

Меры пожарной безопасности в помещениях взрывопожароопасных категорий должны обеспечить эвакуацию людей до наступления критических значений концентрации паро-газовоздушной смеси (ст. ст. 52, 53 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»).

Применение первичных средств пожаротушения не должно нарушать общего требования к безопасной эвакуации людей (ст. ст. 52, 53 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»).

Противопожарная устойчивость конструктивных элементов и здания в целом должны обеспечить своевременную эвакуацию людей (ст. ст. 52, 53 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»).

В случаях аренды помещений и зданий (при отказе от страхования риска ответственности и отсутствии соглашения об отказе от взаимных претензий в случае пожара) количество и характеристики пожарной нагрузки должны соответствовать пределам огнестойкости ограждающих и несущих конструкций, а также здания в целом (ст. ст. 1-3 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст. 6 и 7 Федерального закона от 01.01.01 «О техническом регулировании», ст. 52 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»).