Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация


Электронный ресурс, 2009.

В статье рассматриваются дискуссионные вопросы понятия, единства и дифференциации административного судопроизводства. Делаются выводы о том, что административный процесс - это форма правосудия по административным делам; предметом административного судопроизводства является административно-правовой спор; административное судопроизводство отличается существенными особенностями по сравнению с другими видами судопроизводства, которые должны найти отражение в Административном процессуальном кодексе РФ; разделение норм об административном судопроизводстве между Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Кодексом об административных правонарушениях РФ научно не обосновано и создает проблемы на практике.

Административное судопроизводство предусмотрено ст. 118 Конституции РФ в качестве самостоятельной формы отправления судебной власти, однако до сих пор оно не только не введено унифицированным нормативным правовым актом (типа Административного процессуального кодекса), но и остается предметом многолетних острых дискуссий, интенсивных научных исследований. Дискуссии ведутся по ряду вопросов: о понятии административного процесса (его трактовки в узком и широком смысле), о предмете административного судопроизводства, его особенностях по сравнению с другими видами судопроизводства, его дифференциации и другим вопросам.

Специалисты высказали множество точек зрения относительно понятия административного процесса. Их можно свести к двум основным научным концепциям: административного процесса в широком смысле ("управленческая концепция") и административного процесса в узком смысле слова как процессуальной формы деятельности судов по рассмотрению и разрешению административных споров.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Управленческая концепция административного процесса берет свое начало с середины прошлого века. Так, писал, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс" <1>. Административный процесс понимается как юридическая форма реализации исполнительной власти многими другими учеными <2>.

--------------------------------

<1> Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.

<2> См.: Основы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44 - 45; О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30; Предмет советского административного права. М., 1967. С. 90; Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19 - 25; Концепция административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 95; Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. 2007. N 4. С. 4.

В то же время во взглядах самих представителей управленческой концепции имеются различия. Так, понимает под административным процессом вид юридического процесса, представляющий собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и иные правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционную деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческую, правонаделительную деятельность) <3>. , скорректировав свои взгляды на содержание административного процесса, включает в него административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию <4>.

--------------------------------

<3> Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 123.

<4> Административное право Российской Федерации / Под ред. . М., 2004. С. 312 - 313 (автор - ). См. также: К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 16; Административный процесс в СССР. М., 1964; Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.

, , ряд других авторов возражают против включения в административный процесс административного судопроизводства. По их мнению, административное судопроизводство "по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный" <5>.

--------------------------------

<5> Юрисдикционная и управленческая концепции административного процесса: 40 лет спустя // Юридическая мысль. 2005. N 3. С. 42; См. также: Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 54 - 56; Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 47 - 51; Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19 - 25; Некоторые вопросы теории кодификации административного процессуального права. Тбилиси, 1974. С. 31.

На наш взгляд, широкий ("управленческий") подход к пониманию административного процесса, увязывающий его с любой юридической процедурой реализации норм административного права, может быть приемлем с позиций общей теории права, допускающей погрешности, связанные с абстрагированием от различий юридических процедур. Но дело как раз и заключается в том, что с точки зрения отраслевых юридических наук и самой практики различие юридических процедур является определяющим в разграничении административных процедур (форма деятельности административных органов) и административного судопроизводства (административная процессуальная форма деятельности суда). Критерием разграничения указанных юридических форм, как уже отмечалось, выступает не только субъект, реализующий ту или иную юридическую процедуру (известно, что субъект создается под необходимость реализации определенной государственной функции), но и характер нарушения материального права, характер административного спора, необходимость обеспечения повышенных гарантий судебной защиты прав и законных интересов лиц по сравнению с иными формами защиты.

Более обоснованным является подход тех ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство, т. е. процессуальную форму деятельности судов по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами, о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) - иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

была одна из первых, кто указал на раздельное существование управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов. По ее мнению, административный процесс - это форма правосудия по административным делам <6>. Достаточно последовательным сторонником данного подхода является , который предлагает деление административной процедуры на собственно административный процесс (административную юстицию) и другие управленческие процедуры. По мнению автора, понятия "административный процесс" и "административное судопроизводство" тождественны <7>.

--------------------------------

<6> Управленческий и административный процессы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4 - 7, 14.

<7> См.: Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 26 - 31; Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002; К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2. С. 101 - 114; Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5 - 13.

Дискуссионным является также вопрос о том, что является предметом административного судопроизводства, т. е., по существу, критерием его выделения в качестве самостоятельной формы отправления правосудия и создания особых административных судов и соответствующей специализации судей. Одни авторы в качестве предмета административного судопроизводства рассматривают административное правонарушение <8>, другие - административно-правовой спор <9>.

--------------------------------

<8> Административная юрисдикция. М., 1979. С. 35; Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 114 - 115.

<9> ужна ли нам административная юстиция // Советская юстиция. 1993. N 7. С. 12 - 13; Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 68 - 79; Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 44 - 51.

Несмотря на дискуссионность этого вопроса, законодательная и судебная практика все же дает основания полагать, что предметом административного судопроизводства являются и административные правонарушения, и административно-правовые споры, возникающие из административных правоотношений. В теоретическом плане выделение двух форм административного судопроизводства и их соответствующих предметов - административного правонарушения и административного спора - ставит вопрос о необходимости использования более общей категории для обозначения предмета административного судопроизводства в целом. По мнению , например, в качестве такой категории может выступать понятие "административно-правовой конфликт" <10>.

--------------------------------

<10> Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 70.

Более убедительной является позиция тех авторов, которые считают предметом административного судопроизводства административно-правовой спор <11>. Действительно, в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но не гражданском, а административном. Наличие спора свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании помех в их осуществлении. Дело возбуждается в целях устранения таких помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. Административный же орган .

--------------------------------

<11> Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. N 1. С. 124; Особенности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Суд и применение закона. М., 1982. С. 160 - 161.

Суд при рассмотрении споров о праве между гражданами и административными органами сталкивается с двумя взаимоисключающими друг друга требованиями по одному и тому же вопросу и должен определить, чья позиция по делу - административного органа или гражданина - соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим вынесение оценки правомерности действий сторон. Разрешение административного спора - это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.

Существует мнение о невозможности административного спора из-за неравенства сторон в административно-правовом отношении, поэтому речь должна идти не о споре между гражданином и административным органом, а о жалобе гражданина на действия административных органов <12>. Позиция сторонников такого подхода справедливо критикуется и рассматривается как отголосок давно пересмотренной в теории точки зрения <13>.

--------------------------------

<12> См., например: Иск в судебной защите гражданского права. Томск, 1987. С. 7; Судебная защита прав и свобод граждан. М., 1999. С. 19.

<13> Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Советское государство и право. 1992. N 2. С. 42.

Во-первых, публичное материальное регулятивное правоотношение, из которого спор возникает, не следует смешивать с самим административным спором как охранительным правоотношением. Возникая из отношений неравного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, выражающиеся в доказывании законности своих требований и возражений.

Во-вторых, в основу правового государства заложено правовое равенство гражданина и государства перед законом и судом. Государство является субъектом права, обладающим особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов права. В случае неправомерного использования государственными органами этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав граждан, между ними возможен спор о праве административном (публичном) <14>.

--------------------------------

<14> Сущность хозяйственных споров. Саратов, 1974. С. 39 - 40; Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 73 - 74.

Современная практика (судебная, законодательная) также исходит из того, что предметом административного судопроизводства является административно-правовой спор. Так, еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" отмечается, что из ч. 2 ст. 118 Конституции РФ "вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом" <15>. Конституционный Суд РФ положил в основу данного определения вида юрисдикции не формально-организационный критерий (какой суд рассматривает), а материально-правовой, предметный критерий, ориентирующий на природу юридического конфликта, - административно-правовой спор.

--------------------------------

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан // СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2890; Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 86-О // СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4368.

В проекте Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного на рассмотрение Государственной Думы 19 сентября 2000 г., в качестве административных споров, рассматриваемых административными судами, называются дела по жалобам на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, на нарушения избирательных прав, на нарушения налогового законодательства, дела о признании незаконными нормативно-правовых актов и ряд других <16>.

--------------------------------

<16> Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в РФ" // Российская юстиция. 2000. N 11. С. 19 - 20.

По мнению других авторов, в компетенцию административных судов должны входить конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, - с другой; споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах и защите избирательных прав граждан <17>.

--------------------------------

<17> См., например: омпетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 9.

Определенная часть административных споров остается за пределами судебной юрисдикции и подлежит рассмотрению органами исполнительной власти в присущих им юридических процедурах. Так, по мнению ряда специалистов по административному праву, федеральные органы исполнительной власти (таможенные, налоговые и др.) именно в силу своей специализации должны сохранить права по рассмотрению административных споров <18>. С этим трудно не согласиться. Однако речь должна идти, во-первых, об административных спорах по несложным делам и, во-вторых, об административных спорах, которые по каким-то причинам не передаются гражданами и организациями на рассмотрение суда. Как известно, право на судебную защиту гарантируется Конституцией РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц всегда могут быть обжалованы в суд (ст. 46).

--------------------------------

<18> уды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 1996. N 1. С. 40 - 42; К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2. С. 101 - 113; Административный процесс в РФ: понятие, принципы, виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 114 - 126; Административная юстиция нуждается в строгом правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 11 - 20.

Административное судопроизводство, как и иные виды судопроизводства (конституционное, гражданское, уголовное), характеризуется общими родовыми чертами, присущими процессуальной форме вообще, и особенностями, обусловленными характером административно-правового спора.

К числу общих черт процесса, присущих также административному судопроизводству, в частности, относятся: независимость суда; гласность судебного разбирательства; обязанность суда служить интересам правосудия; наличие сторон и спора между ними; наличие процедуры разрешения спора и поиска объективной истины; наделение решения суда особой силой. Однако эти общие черты процессуального разбирательства проявляют себя специфически в административном судопроизводстве ввиду особенностей, представляемых административным делом в сравнении с иными судебными делами.

В настоящее время особенности административного судопроизводства отражены в ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ. Так, в ГПК РФ предусмотрено, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства (т. е. гражданского судопроизводства) с особенностями, установленными главами 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами (очевидно, имеются в виду прежде всего АПК РФ и КоАП РФ). Распространение на административные дела, рассматриваемые судами, правил гражданского судопроизводства, на наш взгляд, вовсе не означает отрицания существования самостоятельного вида судопроизводства - административного судопроизводства. В данном случае законодатель использовал известный юридико-технический прием, распространив общие правила гражданского судопроизводства также на административные дела, рассматриваемые судами.

В то же время законодатель подчеркнул, что административное судопроизводство отличается существенными особенностями, позволяющими характеризовать это судопроизводство в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Дело в том, что особенности предмета административного судопроизводства (спора о праве между равными в правовом отношении сторонами <19>) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом.

--------------------------------

<19> , Гражданская процессуальная форма: понятие, содержание, значение // Государство и право. 1995. N 2. С. 50.

Основные особенности административного судопроизводства состоят, в частности, в следующем (ст. ст. 246 - 250 ГПК РФ):

- при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований;

- при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае их неявки подвергнуть их административному штрафу;

- обязанности по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие);

- при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Как видно, в характеристике административного судопроизводства прослеживается некоторое преобладание императивных начал над диспозитивными при выборе участниками процесса способа поведения (например, должностное лицо не вправе уклоняться от явки по вызову); обеспеченность надлежащего поведения участников процесса мерами государственного принуждения (например, должностное лицо в случае неявки по вызову без уважительных причин может быть подвергнуто административному штрафу); повышенная активность суда в собирании доказательств по делу; некоторые другие черты. Все эти правила в конечном счете направлены на обеспечение дополнительных гарантий защиты прав и законных интересов граждан от произвола власти.

При единстве основных свойств административного судопроизводства закон предусматривает его дифференциацию в зависимости от ряда причин, включая распределение подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В рамках единого административного судопроизводства выделяются следующие специальные административные производства в судах общей юрисдикции и аналогичные им производства в арбитражных судах:

- производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (глава 24 ГПК РФ). Так, в соответствии с АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, глава 23 АПК РФ);

- производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (глава 25 ГПК РФ). В АПК РФ также предусмотрено производство об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29, глава 24 АПК РФ);

- производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (глава 26 ГПК РФ);

- производства по иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенным федеральным законом к ведению суда общей юрисдикции или арбитражного суда, в частности (п. 3 ч. 1 ст. 22, ст. 245):

1) производство по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено как к компетенции судов общей юрисдикции (ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ), так и арбитражных судов, когда административные правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, п. 3 ст. 29, глава 25 АПК РФ);

2) производство по делам о взыскании с граждан и организаций обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. Указанные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в соответствии с распределением компетенции между ними (ст. ст. 46, 48 и др. Налогового кодекса РФ, п. 4 ст. 29, глава 26 АПК РФ). Иной (несудебный) порядок взыскания с граждан и организаций обязательных платежей и санкций предусмотрен, например, ст. 103.1 НК РФ: налоговые санкции взыскиваются в бесспорном порядке, если сумма штрафа составляет не более 5 тыс. рублей для индивидуальных предпринимателей или 50 тыс. рублей - для организаций;

3) производства по другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение которых отнесено к компетенции судов общей юрисдикции или арбитражных судов.

Дифференциация административного судопроизводства, безусловно, необходима, поскольку отражает природу рассматриваемых дел, учитывает их особенности. Понятно, например, что производство по делам о взыскании санкций с граждан или организаций и производство по делам о защите избирательных прав граждан, являясь разновидностями одного по юридической природе судопроизводства - административного судопроизводства, отличаются вполне объяснимыми особенностями. При этом определяющим началом остается то, что объединяет административное судопроизводство в целое.

Другой вопрос, ответ на который, на наш взгляд, должен быть скорее отрицательным, чем положительным, - это вопрос о том, является ли столь необходимой дифференциация административного судопроизводства в зависимости от сфер общественной деятельности и, соответственно, от видов судов, рассматривающих административные дела? Ответ на этот вопрос также зависит от методологических подходов к пониманию административно-правового спора. Известны формальный и материально-правовой подходы, а в рамках последнего - субъектный и предметный подходы <20>.

--------------------------------

<20> См. подробнее: Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 70.

Сторонники формального подхода понимают под административными спорами такие споры, которые рассматриваются в административных судах или в соответствии с особой процедурой. Возражения против такого формального подхода к определению административного спора очевидны: административные суды могут отсутствовать, а административные споры могут рассматриваться по правилам общей процедуры с известными исключениями.

По мнению сторонников субъектного подхода, административный спор - это спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспариваются, либо стороной, возбуждающей спор. Такой подход также не убедителен, так как в таком случае получается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права.

Более убедительна позиция сторонников предметного подхода, опирающегося на различия между частным и публичным правом. Согласно предметному подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право, и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретает административно-правовой характер <21>.

--------------------------------

<21> дминистративное право. М., 1968. С. 507 - 508; Неисковые производства. М., 1973. С. 10; Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 13. С. 30.

Таким образом, ни формальный критерий (наличие административного суда или особой процедуры), ни субъектный критерий (выступление в качестве стороны спора органа управления) не являются достаточными критериями выделения административного судопроизводства. Таким критерием выступает предметный критерий, указывающий на связь административного судопроизводства с административным правом. Такое понимание административно-правового спора и административного судопроизводства как процессуальной формы его разрешения позволяет с полным основанием ставить вопрос об объединении процессуальных норм, составляющих административное судопроизводство в единый кодифицированный акт - Административный процессуальный кодекс РФ, для принятия которого имеются все необходимые условия.

Разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами - ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ - не обеспечивает, на наш взгляд, необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти. В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на противоречия административно-процессуальных норм указанных Кодексов, на трудности, возникающие из-за этого в судебной практике <22>.

--------------------------------

<22> См., например: Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2008. N 2 / Под ред. . СПб., 2009.

Что касается совместного размещения норм материального административного права и норм процессуального административного права в одном кодексе - КоАП РФ <23>, то это, разумеется, возможно, но представляет собой анахронизм как с точки зрения юридической техники, так и существа вопроса. Фойницкий применительно к нормам уголовного права и процесса писал, что "...несмотря на близкую связь между этими двумя группами норм, каждая из них представляет и самобытные черты. Материальное уголовное право имеет своим предметом личную виновность и наказуемость, формальное - способы производства уголовных дел. Уголовный процесс строится не только в соответствии с нормами уголовного права, но также сообразуясь с преследуемыми им задачами раскрытия истины и с природой возникающих при этом отношений. Потому-то в системе законодательной уголовно-процессуальные постановления правильнее помещать отдельно от уголовно-правовых... Именно этот путь в новейшее время усваивается законодателем и наукой" <24>.

--------------------------------

<23> Как известно, КоАП РФ не является сугубо процессуальным кодексом, он - материально-процессуальный.

<24> Курс уголовного судопроизводства: В 2 т. Т. 1. М., 1996. С. 5.

На наш взгляд, это замечание крупнейшего российского процессуалиста справедливо и в отношении разделения весьма сходных с нормами уголовного права и процесса норм административного права и процесса. Как известно, границы между уголовным правом и административным правом (в части составов правонарушений) и, как следствие, между уголовным процессом и административным процессом подвижны. В результате проводимой государством уголовной политики можно нередко наблюдать процессы декриминализации или, наоборот, криминализации правонарушений. Соответственно, и способы производства соответствующих дел (административных правонарушений или уголовных преступлений) меняются.

Формирование самостоятельного административного судопроизводства, воплощение его норм в Административном процессуальном кодексе неминуемо затронут структуру ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Однако, по обоснованному мнению некоторых авторов, указанные Кодексы, несмотря на их новизну, незначительно продвинулись в сторону осмысления единства и дифференциации процессуальных форм <25>. Кодексы сохранили множество неоправданных процессуальных несоответствий. Это касается не только проблемы административного судопроизводства, но и самого гражданского судопроизводства. Необходимость осознания внутреннего единства гражданского процесса с очевидностью ощущается как на уровне науки, так и на уровне практики; в предметах судебной деятельности по разрешению гражданских дел и арбитражных дел не имеется каких-либо принципиальных различий, а потому "некоторое сомнение вызывает наличие двух кодексов: АПК РФ и ГПК РФ" <26>; "оба процессуальных кодекса в свете современных отношений являются актами переходного периода" <27>; "родовое единство законодательства о судопроизводстве в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должно привести к созданию единого гражданского процессуального кодекса, содержащего раздел об особенностях рассмотрения споров, связанных с экономической, в том числе предпринимательской, деятельностью" <28>.

--------------------------------

<25> Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития. Самара, 2005. С. 88.

<26> Выступление на научно-методологическом семинаре "Юридический процесс - проблемы методологии" // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 2. С. 192.

<27> овые кодексы - единство процесса? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 14.

<28> Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. N 10. С. 115.

В обществе активно обсуждается также вопрос о необходимости создания административных судов. На наш взгляд, формализация административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства, реализация предложения о принятии Административного процессуального кодекса РФ вовсе не свидетельствуют о необходимости создания специальных административных судов. Все дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, должны рассматриваться судами общей юрисдикции. Арбитражные суды также должны быть объединены с судами общей юрисдикции в единую судебную систему. Все это позволит снять достаточно острую проблему определения подведомственности дел, которые в настоящее время рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.