Природопользование для личных нужд: дифференциация интересов и актуальные проблемы (стр. 2 )

С течением времени право общего природопользования граждан несколько видоизменилось: преемственность правового регулирования  в целом сохраняется, однако некоторые правила уточняются или меняются, вводятся новые положения, исходящие из современной ситуации в сфере использования природных ресурсов, а основной проблемой практической реализации данного права становится свобода доступа  граждан к природным ресурсам для удовлетворения своих личных потребностей. Право общего природопользования в современных условиях, по нашему мнению, трансформируется в право доступа граждан к природным ресурсам для пользования ими в целях реализации  личных потребностей (для личных нужд).

С точки зрения исторической преемственности, право на доступ к природным ресурсам можно воспринимать как развитие понятия права общего природопользования, однако при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что это все же скорее новая правовая конструкция, базирующаяся на том представлении о существе общественных интересов в сфере природопользования, которое соответствует существующему состоянию правового регулирования и практике реализации норм законодательства, и в основе которой – обеспечение доступности природных ресурсов для личного пользования (свободы доступа к ним) и обеспечение публичных интересов при организации их хозяйственного использования в условиях рыночной экономики.

Важно подчеркнуть, что право доступа имеет  более широкий контекст, связанный с наличием общественной заинтересованности в организации использования природных ресурсов вообще, которая должна реализовываться по ряду направлений3, в том числе посредством применения процедур участия общественности в принятии решений о предоставлении природных ресурсов в пользование для ведения предпринимательской деятельности, исходя из приоритета публичных интересов и обозначенной в ч. 1 ст. 2 Конституции РФ  обязанности государства организовывать использование природных ресурсов и охрану окружающей среды как «достояния всенародного значения» – так определил смысл конструкции «природные ресурсы как основа жизни и деятельности» Конституционный Суд РФ4. Здесь же мы рассматриваем некоторые аспекты права граждан на доступ к природным ресурсам, которые связаны с осуществлением отдельных видов природопользования для личных нужд, сопровождающихся изъятием природных ресурсов из окружающей среды.

Право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными (любительское и спортивное рыболовство, охота). Существенной характеристикой остается следование этого права непосредственно из закона, что означает отсутствие необходимости создания дополнительных «надстроек» к нему, например, сервитутного типа. Определяющее значение для квалификации какого-либо интереса граждан в качестве основания права на доступ к природным ресурсам имеет личный (не связанный с предпринимательской деятельностью) характер потребностей. Это могут быть личные потребности как экологического (преимущественно рекреационного) свойства, осуществляемые без извлечения природных ресурсов из окружающей среды, так и экономического  характера (с извлечением природных ресурсов).

Личные потребительские интересы граждан в сфере природопользования фактически несколько шире, нежели это отражено в законодательстве. Законодательство в этом смысле  содержит довольно консервативный понятийный аппарат. Согласно Федеральному закону от 01.01.01г. «Об охране окружающей среды» (ст. 1), природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Как видно, природные ресурсы определяются через понятие природных и иных объектов, хотя более правильно считать природным ресурсом свойства природных объектов,  обусловливающие их полезность, пригодность и применимость для хозяйственного использования и личного пользования и потребления. Данное определение не учитывает также тех свойств природных объектов, которые ранее не имели адекватного выражения в экономических категориях и потому игнорировались и как стоимостной объект, и как объект правового регулирования – а это, например, рекреационный потенциал окружающей природный среды, этическая и эстетическая ценность природных объектов.  К настоящему времени экономика природопользования располагает возможностями оценок экономической ценности подобных природных свойств в категориях стоимости экосистемных услуг5, что позволяет, в частности учитывать такого рода природные ресурсы в ходе стратегического планирования развития регионов страны. То есть, пользование такими природными благами в личных потребительских целях поддается экономической оценке, оставаясь в большинстве случаев бесплатным для самих граждан.

Проблема правового обеспечения свободного доступа граждан к природным объектам в контексте защиты частных интересов собственников и пользователей природными ресурсами или, с другой стороны, проблема ограничений прав частной собственности и пользования природными ресурсами в связи с осуществлением общего (общественного) природопользования в настоящее время приобретает все большую актуальность. Обозначим несколько правовых проблем в этой сфере.

Например, по некоторым оценкам, сегодня любительским и спортивным рыболовством занимаются от 15 до 25 млн. Россиян, и поэтому данный вид природопользования должен рассматриваться в числе наиболее значимых прав на доступ граждан к природным ресурсам. В процессе любительского и спортивного рыболовства реализуются разнообразные потребности в общении с природой, в отдыхе, в спорте, в добывании водных биоресурсов для потребления, что придает этим видам экологических интересов большую социальную значимость.

Наиболее важным в регулировании любительского рыболовства является обеспечение его социальной доступности. Доступность предопределяется свободой доступа граждан к водным объектам для осуществления этого вида природопользования. В свою очередь, свобода такого доступа обеспечивается бесплатностью либо такой платностью природопользования, которая является необременительной для любого социального слоя населения, а также отсутствием необходимости получения специальных разрешений.

Согласно ст. 24 Федерального закона от 01.01.2001г.   «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее также – Закон о рыболовстве)  граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено этим законом. Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников. На рыбопромысловых участках, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на основании договоров для организации любительского и спортивного рыболовства, граждане осуществляют лов при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора возмездного оказания услуг в области любительского и спортивного рыболовства). Услуги  в области любительского и спортивного рыболовства оказываются гражданам на основании договоров возмездного оказания услуг в соответствии с гражданским законодательством.

Положение закона о том, что на рыбопромысловых участках граждане осуществляют лов при наличии путевки, на практике рассматривается как основание для возложения обязанностей на граждан приобретать путевки во всех случаях, в том числе и когда граждане не нуждаются в услугах организаторов рыбной ловли и хотели бы осуществлять ее на закрепленных (предоставленных предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства) участках бесплатно. Реализация права на любительское рыболовство ставится в зависимость от приобретения путевки, что лишает граждан, не желающих пользоваться услугами организаторов, возможности рыбачить бесплатно.  Однако связывание возникновения субъективного права граждан с фактом заключения договора возмездного оказания услуг (путевка является способом заключения или оформления договора) не соответствует публично-правовому характеру права на  свободное и бесплатное любительское и спортивное рыболовство. Право граждан на бесплатное и свободное любительское рыболовство следует прямо и непосредственно из федерального закона, и никакого дополнительного этапа на пути к реализации этого права в виде наделения им посредством продажи путевок быть не может, в рамках гражданско-правовых отношений невозможно наделение субъекта правом публичного характера, закрепленным в законе. Поэтому нельзя согласиться с той правовой оценкой путевки, которая наделяет этот документ несвойственными договору функциями и которая была дана, например, Верховным Судом РФ6: «коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, получившие в пользование рыбопромысловый участок для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), вправе в соответствии с гражданским законодательством предоставлять гражданам право (курсив мой. – М. В.) осуществлять на этом участке любительское или спортивное рыболовство». Гражданин не может обременяться обязанностью заключения договора об оказании услуг, поскольку это не соответствует принципу свободы договора и равенства сторон. Граждане, желающие осуществлять любительское рыболовство, имеют право выбора места осуществления рыболовства на водных объектах общего пользования (это водные объекты, состоящие в государственной и муниципальной собственности) и возможного варианта своих действий – ловить ли рыбу с привлечением чьих-либо услуг либо без таковых. При этом невостребование таких услуг не может ограничивать установленное законом право на свободную и бесплатную рыбную ловлю. Симптоматично, что пользователи рыбопромысловых участков далеко не всегда оказывают те услуги, которые предполагаются с их стороны по договору оказания услуг, оформляемому путевкой, и тогда скрытой целью продажи путевок является вероятно только взимание платы за право ловить рыбу на отведенных им участках.