Природопользование для личных нужд: дифференциация интересов и актуальные проблемы (стр. 4 )

Имея в виду негативные социальные последствия коммерциализации охоты, в Федеральном законе «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было бы уместно урегулировать актуальные вопросы, связанные с  качеством охотничьих угодий общего пользования как сферы свободного (бездоговорного) осуществления гражданами их права на охоту и с платностью охоты в закрепленных угодьях. Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем 20% от общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации, однако соотносимых требований, касающихся качественных характеристик общедоступных и закрепленных охотничьих угодий, не устанавливается. Охотпользователь (лицо, заключившее с органом государственной власти субъекта РФ охотхозяйственное соглашение) выдает путевку на охоту на договорных условиях, предусматривающих взимание платы, но не всегда подразумевающих оказание охотнику адекватных услуг. В руках частных пользователей в европейской части территории страны находится сейчас около 80% охотугодий, а взаимосвязанной с этим проблемой является то, что охотпользователи взимают с охотников плату за услуги, которых не оказывают12. При этом охотпользователь обязан  создавать  и  содержать  охотничью  инфраструктуру13. 

Рассмотрение механизмов реализации общественных интересов с точки зрения обеспечения свободы доступа к природным ресурсам – это сегодня наиболее актуальный аспект проблемы. Однако пока в тени остается другая ее сторона, также связанная с ограничениями, но уже иного рода – речь о пределах дозволенного. Исследовательский, а возможно и практический интерес представляет обсуждение границ содержания права природопользования граждан для личных нужд, главным образом, права на сбор лесных ресурсов в рамках пребывания граждан в лесах и права любительского и спортивного рыболовства.

Лесной кодекс РФ предоставляет гражданам право на свободное и бесплатное пребывание в лесах (ст. 11), чем обеспечивается удовлетворение их экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных, пищевых и иных потребностей, а также свобода передвижения. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Заготовка гражданами древесины для собственных нужд не входит в право пребывания в лесах и регулируется специальными нормами Лесного кодекса РФ. Граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в порядке и по нормативам, устанавливаемым законами субъектов Российской Федерации. Возможность же пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и, соответственно, не требует внесения каких-либо платежей.

Свобода пребывания в лесах не основана на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан на лесные ресурсы и участки, и по этой причине не должна быть связана с извлечением ими материальных выгод. По фактической стороне, пребывание граждан в лесах направлено на удовлетворение интересов как нематериального, так и материального свойства. Свобода и бесплатность рекреационного лесопользования не вызывают никаких сомнений, поскольку подобная цель посещения леса имеет внеэкономический характер. Вторая же составляющая права на пребывание в лесах, связанная с возможностью бесплатного и ненормируемого сбора даров леса для последующей продажи, с этих позиций неоднозначна. Полагаем, что допустима дискуссия о правомерности свободного и бесплатного сбора пищевых и недревесных лесных ресурсов, осуществляемого с целью их продажи.

В теории не затрагивается юридическая обоснованность бесплатного и ненормируемого изъятия из окружающей среды лесных пищевых и иных недревесных ресурсов с точки зрения соотношения частных и публичных интересов. Заготовка и сбор названных лесных ресурсов для собственных нужд законодательно не нормированы, фактически не подконтрольны в части объемов (а также и сроков и способов сбора, что нормативно регулируется), и по этой причине нередко осуществляются в объемах, приближающихся к промысловым, когда собранная продукция используется не столько для личного потребления, сколько с целью продажи. С точки зрения лиц, арендующих лесные участки, например, для заготовки дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, семян и других подобных лесных ресурсов, пребывание на таких лесных участках посторонних лиц – граждан, осуществляющих объемную заготовку этих же лесных ресурсов «для собственных нужд» в порядке статьи 11 ЛК РФ, является  вполне очевидно нежелательным, поскольку снижает доходность деятельности арендаторов, которые несут определенные затраты по содержанию арендованных участков. В подобной ситуации, например, в качестве меры урегулирования интересов арендатор (местное общество охотников и рыболовов) принял решение не проводить заготовки орехов в пятикилометровой зоне вокруг села, оставив ближние кедровники для местных жителей14. Если далее этой отведенной арендатором зоны вход в лес жителей для заготовки орехов для него нежелателен, и он предпримет какие-либо ограничительные меры, то налицо  будет ограничение прав граждан, предусмотренных ст. 11 Лесного кодекса РФ. И хотя с другой стороны возможен «взамен» добровольный отказ арендатора от части своих прав, это нелегитимная конструкция с точки зрения действующего законодательства.

Минприроды РФ в официальном отзыве на проект  федерального закона № 000-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» (в части ограничения заготовки гражданами кедровых орехов для собственных нужд, регулирования вопросов  лесоустройства и лесовосстановления, определения размера арендной платы по договорам аренды, заключаемым без проведения аукциона, а также установления нового вида использования лесов), внесенный Законодательным Собранием Забайкальского края15 высказало отрицательную позицию в отношении предложенного запрета на осуществление заготовки кедровых орехов для собственных нужд на лесных участках, арендованных гражданами и юридическими лицами для осуществления заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений,  а также определения лесных участков для сбора кедровых орехов гражданами для собственных нужд. Мнение мотивировано тем, что оказались бы  нарушенными права граждан, установленные ст. 262 Гражданского кодекса РФ и ст. 11 Лесного кодекса РФ. При этом в отзыве указано: «В целях урегулирования конфликтных ситуаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении лесных участков для осуществления заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений необходимо учитывать интересы местного населения». Таким образом, предупреждение конфликта интересов должно происходить на стадиях лесного планирования.

Однако еще ярче высвечивается конкуренция интересов, когда  бесплатный сбор ресурсов на арендованных лесных участках в значительных объемах осуществляют граждане, не являющиеся местными жителями, а прибывающие специально для этого из других регионов, то есть с фактической стороны, осуществляют то же самое промысловое лесопользование,  которое однако формально выглядит как потребительское, для личных нужд. Возможно, было бы обоснованным ввести для подобных вариантов пребывания граждан в лесах и какие-либо ограничения, оставив это право свободным и бесплатным для местных жителей. Приведенные примеры иллюстрируют практическое состояние правоотношений, возникающих в ходе реализации права граждан на пребывание в лесах для сбора даров леса в многолесных регионах страны и, думается, дают повод к тому, чтобы все же обратить внимание на достаточность действующих норм законодательства с точки зрения обеспечения всестороннего учета существующих в этой сфере интересов.

Полагаем, что по своему юридическому смыслу свободным, открытым и доступным, не требующим получения разрешения или какого-либо иного юридического оформления, бесплатным для пользователя может считаться только природопользование потребительского характера, направленное на удовлетворение личных потребностей и нужд, исключающее коммерческие цели пользования природными ресурсами. Извлечение выгоды из личного природопользования, осуществляемое, например, путем продажи собранных в лесу ягод, грибов, орехов, трав, цветов, равно как и выловленной в общедоступных водоемах рыбы, должно расцениваться как обстоятельство, исключающее личный характер такого природопользования.

В практическом смысле подобные действия граждан имеют признаки незаконной предпринимательской деятельности и незаконной торговли. Незаконность выражается в отсутствии разрешительных документов на (промысловое по сути) добывание, сбор природных ресурсов, невнесении платы за изъятие природных ресурсов, а если продается запрещенный для сбора объект, например, редкие или исчезающие цветы (краснокнижные виды), то налицо еще и нарушение специального экологического запрета, влекущее ответственность даже без факта продажи. Кроме того, продажа производится при отсутствии сертификатов качества продуктов (а дары леса часто собираются в местах, где растения аккумулируют вредные воздействия окружающей среды) и часто в не установленных местах, что может квалифицироваться как нарушение правил торговли. Не будет большим преувеличением предположение о том, что сбор лесных ресурсов с целью реализации производится с локальным превышением экологически допустимого количества (а нормативы не установлены) и разрушительными способами, нередко значительно раньше установленных для сбора сроков, что причиняет экологический вред. Однако в реальности таких лиц возможно привлечь разве что к административной ответственности за торговлю в неустановленных местах. Хотя и налицо несколько составов административных правонарушений, часть из которых имеет экологический характер, а также экологический деликт – причинение вреда природным объектам и комплексам.

Кроме своей эколого-правовой необоснованности, коммерциализация личного природопользования нарушает принцип формально-юридического равенства граждан. Согласно ч.1 ст. 9 Конституции РФ, природные ресурсы должны использоваться как равнодоступная основа жизни и деятельности всех проживающих на соответствующей территории, следовательно, продажа одними гражданами этих (общих) ресурсов другим гражданам  вступает в противоречие со смыслом данной конституционной нормы.