Природопользование для личных нужд: дифференциация интересов и актуальные проблемы (стр. 5 )

Таким образом, есть основание для постановки вопроса о введении определенных условий для осуществления тех видов потребительского природопользования, которые преследуют исключительно цель последующей реализации собранных лесных ресурсов (приравнивание их к промысловой заготовке здесь не единственно возможный и, наверное, не самый лучший вариант). При этом сбор даров леса и вылов рыбы  действительно для собственных нужд должен оставаться, несомненно, свободным и бесплатным. Предлагаемый аспект обсуждения очевидно непопулярен с позиции социальной защиты малоимущих слоев населения, для которых лесные и иные природные ресурсы порой представляют существенный источник жизнеобеспечения  в результате получения доходов от продажи, хотя и незначительных. Однако приведенная аргументация не связана с соображениями целесообразности и озвучивается для обозначения ситуации такого способа пользования субъективным правом.

Частный вопрос – о нормировании потребительского сбора и заготовки даров леса. Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов, правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд устанавливается региональным законодательством (ч. 4 ст. 33, ч. 4 ст. 35 Лесного кодекса РФ). Могут ли эти нормативные акты субъектов РФ содержать положения о нормировании?  Такое полномочие прямо не закреплено за региональными органами власти, нормирование потребительского лесопользования не предусматривается Лесным кодексом как средство правового регулирования, значит, установление нормативов на региональном уровне, а тем более введение платы за его осуществление вступило бы в противоречие со смыслом ст. 11 ЛК РФ и трактовалось бы как необоснованное ограничение права граждан, нарушающее требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Очевидно, что региональный закон не может умалять возможности граждан по сравнению с соответствующей нормой федерального законодательства.

Так, Верховный Суд РФ отменил решение краевого суда и признал противоречащей закону и недействующей норму закона субъекта РФ, устанавливающую предельные размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд16. По мнению прокурора, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании этой нормы закона, действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, и, установив такие предельные объемы, краевой закон ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 ЛК РФ; использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами.

Между тем, из текста решения краевого суда17 просматриваются аргументы, имеющие отношение к предлагаемой нами постановке вопроса.

По мнению краевого органа законодательной власти, федеральное законодательство не определило признаки и особенности использования лесов гражданами для собственных нужд – и это так. Определение в оспариваемой норме понятия «собственные нужды» гражданина (посредством установления  объемов сбора. – М. В.) при сборе или заготовке лесных ресурсов не ограничивает право свободного и бесплатного пребывания граждан в лесах – и с этим также можно согласиться. Как и с тем, что «данное понятие определено в целях рационального использования лесов и лесных ресурсов, соблюдения требований Конституции РФ и законов об охране земли и природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов, прав граждан на благоприятную окружающую среду».

Лимитирование сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд в объеме на 1 человека представляло собой такие параметры: сбор ягод - 30 кг каждого вида; плодов - 10 кг каждого вида; грибов - 20 кг каждого вида; орехов кедровых - 40 кг очищенных и т. д. С точки зрения общепринятых представлений о личных потребностях, вероятно, такие объемы вполне достаточны для личного потребления.

Краевой суд, отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании нормы краевого закона недействующей, отметил, что определение понятия «собственные нужды» при заготовке и сборе гражданами лесных ресурсов произведено с соблюдением принципов лесного и природоохранного законодательства, с целью обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, предотвращения негативного воздействия на окружающую среду гражданами-природопользователями, сохранения объектов природной среды и охраны окружающей среды. С такой оценкой суда можно согласиться.

Приведенный пример из судебной практики касается не только прав граждан, но и сферы соотношения федерального и регионального экологического законодательства, разграничения нормотворческих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В данном случае федеральным законодательством не произведено определение и разграничение понятий «заготовка и сбор лесных ресурсов для собственных нужд» и «заготовка и сбор в предпринимательских целях». Как видно из названного определения Верховного Суда РФ, оно было принято большей частью по причине того, что «оспариваемая норма не исключает ее неоднозначного толкования, позволяющего, в частности, рассматривать ее в качестве устанавливающей нормативы сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, что находится за пределами полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области лесных отношений». Поскольку обсуждение проблемы должно происходить на основе ряда норм федерального экологического законодательства и Федерального закона от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти  субъектов Российской Федерации» и потребовало бы для этого отдельный формат, ограничимся здесь суждением, что преобладающий в органах прокуратуры и в судебной практике подход к оценке оспариваемых нормативных актов субъектов РФ как принимаемых с превышением полномочий региональных органов государственной власти по причине их вторжения в федеральную сферу правового регулирования возможно и целесообразен с точки зрения укрепления федеративных отношений и обоснован стремлением к обеспечению формального соответствия норм регионального законодательства нормам федерального законодательства. Однако по нашему мнению18 такая практика имеет издержки в части фактического блокирования нормотворческих инициатив субъектов РФ в регулировании важных видов экологических отношений, не урегулированных на федеральном уровне, что обусловлено иногда спорным толкованием норм Федерального закона от 6 октября 1999г. о пределах и возможностях правового регулирования отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Постановка вопроса о целесообразности правового отделения потребительского природопользования от промыслового19, ведущегося на условиях потребительского, включает также рассмотрение условий различных видов потребительского природопользования в их сравнении. Например, право граждан на охоту в этой части урегулировано  иным образом. Лица, обладающие правом на добычу охотничьих ресурсов, приобретают право собственности на продукцию охоты. Продукция охоты в случае, если она не используется для личного потребления физическими лицами, осуществляющими любительскую и спортивную охоту, реализуется  ими организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты. При этом, заметим, охотник получает платное разрешение на добычу определенного количества животных, и в этом смысле его право впоследствии распорядиться по своему усмотрению добытым юридически логично. Вероятно, отсутствие подобных схем  применительно к  пищевым и недревесным лесным ресурсам объясняется главным образом количественной стороной:  пользование растительным миром, в отличие от пользования животным миром, в настоящее  время не лимитируется поскольку в этом пока нет необходимости, а кроме того, здесь очевидно весома социальная составляющая.

В настоящее время в законодательстве не регулируются такие виды природопользования граждан, которые связаны с потребительском использованием некоторых природных энергоресурсов. Природные энергетические ресурсы – это вид природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды в их естественном состоянии, которые непосредственно используются или могут быть использованы в качестве источника получения (носителя) энергии. Это минеральные, углеводородные, торфяные и иные ресурсы недр, а также возобновляемые источники энергии – энергия солнца, ветра, движения водных потоков, тепла земли. Так, сооружение или установка гражданами например солнечных батарей на принадлежащих им строениях является видом природопользования, осуществляемым в общедоступном порядке, и вполне очевидно, что оно и должно оставаться таковым впредь ввиду отсутствия необходимости в правовом регулирования такого способа потребления природных энергоресурсов.

В целом, регулируемые условия осуществления гражданами видов прав природопользования для личных нужд зависят от представлений законодателя об исчерпаемости природных ресурсов, о значимости рационального природопользования, от восприимчивости права к тем оценкам экосистемных услуг, которые развиваются в экономике природопользования, соотнесения индивидуальных прав граждан и конституционного положения о природных ресурсах как общем достоянии, а также от учета культурной, социальной, материальной составляющей прав личного природопользования.

Разумеется, введение каких-либо дополнительных условий личного природопользования, исходящее из общих интересов в сохранении окружающей среды, само по себе не предрешает успех в этом направлении. Поскольку, как отмечалось, личное природопользование в силу его особенностей реализуется фактически за сферой юрисдикции – по причине практической невозможности расширить экологически надзор до требуемых при этом границ. Невысокий же уровень эколого-правовой культуры большинства населения не позволяет надеяться на то, что ограничения будут соблюдаться, даже  если и будут введены.  Тем не менее, учитывая сказанное, приходится констатировать тот факт, что наиболее эффективным путем к обеспечению соблюдения конституционной обязанности граждан по сохранению природы  и бережному отношению к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ), тесно сопряженной с правами личного природопользования, является развитие экологического воспитания и просвещения.

Список литературы

,   Экосистемные услуги и экономика. – М.: Институт устойчивого развития/Центр экологической политики России, 2009. – 72c.

Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 5 - 14.

Охотник ступил на тропу рыбака //Российская газета - Столичный выпуск № 000 (83) от 01.01.01г.

Российская газета - Федеральный выпуск № 000 (252) от 01.01.2001г.

1 Статья написана при информационной поддержке Компании «КонсультантПлюс».

2 Это положение утратило силу согласно Федеральному закону  от 01.01.2001г. .

3 См. об этом: Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 5–14.

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001г. ; Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.2001г. .

5 Например: «Культурные услуги – нематериальные выгоды, которые люди получают от экосистем посредством духовного обогащения, развития познавательной деятельности, рекреации, эстетического опыта, рефлексии. […] Реализация культурных функций связана, прежде всего, с экосистемными услугами в области рекреации и туризма. – См.: ,   Экосистемные услуги и экономика. – М.: Институт устойчивого развития/Центр экологической политики России, 2009. С. 11,  С. 43.

6 Решение Верховного Суда  РФ от 01.01.01г.  .

7 Постановление Правительства РФ от 01.01.01г. № 000 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства и заключении такого договора» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 259.

8 Российская газета от  21 мая 2011г.

9 Первая версия законопроекта, разработанная на основе концепции Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, была размещена по адресу: http://www. komitet2-21.km. /site. xp/052057124053054052.html. Вторая версия, существенно измененная после общественного обсуждения, организованного Фондом «Общественное мнение» по инициативе Правительства РФ, размещена по адресу: http:///lawbase/DocLib/2.aspx.

10 http:///presscentre/news/Pages/017133.aspx

11 Любительская и спортивная охота осуществляется и на особо охраняемых природных территориях, которые  формально не отнесены к какому-либо виду охотничьих угодий.

12 Охотник ступил на тропу рыбака //Российская газета - Столичный выпуск № 000 (83) от 01.01.01г.

13 Примерная  форма охотхозяйственного соглашения (п. 8.2.7).  –  Утверждена приказом Минприроды России от 01.01.2001г.  № 93.

14 См.: Российская газета - Федеральный выпуск № 000 (252) от 01.01.2001г.

15 http://www. /regulatory/detail. php? ID=129089  опубликовано на сайте Минприроды РФ 22 августа 2012г.

16  Определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 г. N 56-Г08-14.

17 Решения Приморского краевого суда от 01.01.2001 N 3-67/08.

18 Подробно  анализ федеративных аспектов экологического нормотворчества был проанализирован: Региональная экологическая политика: правовые аспекты. – М.: Центр экологической политики России, 2001. – 117 с.; Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2006. № 1;  и др.

19 Исторически традиционный для отраслей природноресурсового права термин; здесь допустим, поскольку речь не идет о природопользовании в целях легальной предпринимательской деятельности.