Особенная часть экологического права как объект кодификации (стр. 1 )

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

КАК ОБЪЕКТ КОДИФИКАЦИИ <*>, <1>

М. И. ВАСИЛЬЕВА

--------------------------------

<*> Vasil'eva M. I. Special part of environmental law as an object of codification.

<1> Данная статья написана на основе результатов работы автора по проекту 07-П4-01 "Разработка проекта Особенной части Экологического кодекса", выполненному юридическим факультетом МГУ им. в рамках государственного контракта с Министерством природных ресурсов РФ на создание и поставку научно-технической продукции для государственных нужд от 01.01.01 г. N АТ-12-03/77.

, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. , доктор юридических наук.

В 2005 - 2006 гг. рабочей группой при Министерстве природных ресурсов РФ была разработана концепция Экологического кодекса РФ. Впоследствии на ее основе в 2007 - 2008 гг. в рамках научно-исследовательских работ проектировались Общая и Особенная части Экологического кодекса РФ. Настоящая статья посвящена анализу и итогам этих исследований.

Ключевые слова: экологическое законодательство, природно-ресурсовое законодательство, Экологический кодекс, кодификация.

In 2005 - 2006 a working group attached to the Ministry of Natural Resources of the RF worked out the Conception of Environmental Code of RF. Afterwards on the basis thereof in 2007 - 2008 within the frames of scientific-research works the general and special parts of the Environmental Code of the RF were drafted. The present article is devoted to analysis and results of these studies.

Key words: environmental legislation, natural resources legislation, Environmental Code, Codification.

1. Кодификация как практическая задача

В 2005 - 2006 гг. рабочей группой при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации была разработана концепция Экологического кодекса РФ <2>. Впоследствии на ее основе в 2007 - 2008 гг. в рамках научно-исследовательских работ, организованных тем же Министерством, проектировались Общая и Особенная части Экологического кодекса Российской Федерации <3>. Итоги этих исследований представляют собой первый реальный опыт практической кодификации.

--------------------------------

<2> URL: http:// www. / files/ part/ 3684_konzepzia. doc.

<3> См.: Техническое задание на разработку проекта Экологического кодекса РФ: размещено на официальном сайте МПР РФ. URL: http:// www. / files/ part/ 9002_tz. doc.

Как теоретическая задача кодификация экологического законодательства затрагивалась еще в 1980 - 1990 гг. в работах , . В настоящее время этому вопросу уделяют внимание многие исследователи. На концептуальном уровне проблема была поставлена представителями университетской (МГУ им. ) научной школы <4>. Рядом других ведущих ученых обсуждаются практическая возможность создания Экологического кодекса в контексте современных законотворческих процессов и его возможные параметры, зарубежный опыт кодификации экологического законодательства <5>. В ноябре 2007 г. на юридическом факультете МГУ им. состоялась научная дискуссия по теоретической проблеме "Экологический кодекс Российской Федерации", в которой приняли участие специалисты в сфере экологического права, в том числе разработчики проекта Кодекса.

--------------------------------

<4> См.: Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. . М., 2001. С. 224 - 232; Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. N 10 и др.; Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: Изд-во МГУ, 2007; Кодификация экологического законодательства: современные проблемы и условия применения // Экологическое право. 2008. N 1 и др.

<5> См., напр.: Некоторые проблемы Экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. N 5; Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2005. N 6; Экологический кодекс ФРГ: Рец. на кн.: Экологический кодекс ФРГ с комментариями // Право и политика. 2000. N 10; Кодификация экологического права в Германии: о проекте Экологического кодекса // Современное экологическое право в России и за рубежом. М.: ИГП; ИНИОН РАН, 2001.

Обсуждая тот или иной вариант, очевидно, всегда надо иметь в виду не только объективные условия кодификации (как высшей формы систематизации законодательства), которые формируются приоритетами государственной экологической политики <6>, целями правовой политики, объемом и техническим состоянием действующего отраслевого законодательства и рядом других факторов, но также и субъективные условия, диктуемые текущими задачами совершенствования экологического законодательства и возможностями (организационными и прочими) проведения кодификационных работ в том или ином масштабе. Так, имеющая место в теории гипотеза о проведении полной кодификации, включающей нормы как природоохранительной, так и природно-ресурсовой направленности, в настоящее время и, вероятно, в ближайшем будущем тоже не имеет перспектив реализации по причинам как субъективного, так и объективного характера. Поэтому в ходе НИР проведение кодификации по этой версии не ставилось в качестве практической задачи, а круг возможных действий изначально был очерчен условием о невторжении в отношения пользования природными ресурсами.

--------------------------------

<6> Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 8 - 18.

Следующий этап определения объекта кодификации был связан с выбором критерия кодификации природоохранных норм <7>, для чего надлежало ответить на последовательные вопросы. Во-первых, оставлять ли природоохранные нормы в актах природно-ресурсового законодательства. При положительном ответе на этот вопрос Экологический кодекс содержательно означал бы издание расширенной версии Закона об охране окружающей среды, а терминологически - не более чем образное усиление его значимости <8>. Понимание формальности такого подхода побудило выбрать второй путь, основанный на вовлечении природоохранных норм природно-ресурсового законодательства в сферу Экологического кодекса. И тогда возникал второй вопрос: каким образом это возможно сделать, создавая содержательно наполненный текст и не разрушая при этом целостность правового регулирования отношений по использованию и охране природных объектов? Насколько вообще реалистично или целесообразно разделение органически взаимосвязанных по своей сути аспектов эколого-правового регулирования, о двуедином характере которого давно и хорошо известно? Ответом и стали конкретные нормы Кодекса, кратко представленные далее.

--------------------------------

<7> Здесь и далее речь идет о критериях кодификации не всей Особенной части, а применительно к конкретным подотраслям и институтам экологического законодательства - охране и использованию лесов, животного и растительного мира, правовому режиму особо охраняемых природных территорий, экологически неблагополучных территорий.

<8> В таком контексте, например, называл экологическим кодексом Закон РСФСР от 01.01.01 г. "Об охране окружающей природной среды". См.: Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13.

Опыт практической работы показал, что критерии кодификации Особенной части вряд ли могут быть равно эффективными и равно применимыми к нормам законодательства об охране земель и почв, недр, вод, лесов, животного и растительного мира, атмосферного воздуха, климата и озонового слоя, особо охраняемых природных территорий <9>. В различных разделах Кодекса, соответствующих названным группам правоотношений, были применены несколько различающиеся подходы, обусловленные, как представляется, главным образом особенностями норм и отношений, ими регулируемых, но отчасти также и собственным взглядом исполнителей. И в этом смысле отчетливо просматривается еще один аспект дискуссии о кодификации, который доныне пока еще не привлекал к себе внимания исследователей, а именно о технологии процесса, о мере вмешательства в природно-ресурсовое законодательство, особо актуальный для ситуации неполной (сохраняющей акты природно-ресурсового законодательства) кодификации.

--------------------------------

<9> Особенная часть включает два структурированных раздела: "Охрана природных объектов и комплексов" и "Территории с особым эколого-правовым режимом". Отдельно выделен раздел "Заключительные положения".

Путь кодификации законодательства об особо охраняемых природных территориях не вызывал сомнений, поскольку подавляющее большинство норм одноименного Федерального закона имеет очевидно природоохранный характер. При этом соображения практического свойства, связанные с целесообразностью оставления этого Закона в действии для сохранения стабильности действующего правового регулирования (или, иначе, во избежание ситуации случайной или преднамеренной утраты каких-либо важных норм в ходе законопроектных работ), могли приниматься во внимание, но только на предшествующих стадиях - разработки концепции Кодекса да и принятия самого решения о его проектировании. С точки же зрения чистоты кодификации в том смысле, как это понятие можно трактовать теоретически, высказывавшееся мнение об оставлении в силе соответствующего федерального закона не имеет достаточного обоснования. В этом случае серьезно пострадала бы сама идея кодификации, произошел бы опять-таки "откат" к расширенной версии Закона об охране окружающей среды, о чем говорилось выше, поскольку правовое регулирование режима особо охраняемых природных территорий составляет, равно как и, например, правовое регулирование охраны атмосферного воздуха, системообразующий (отраслеобразующий) блок экологического законодательства.

Здесь существует другая проблема, действительно заслуживающая обсуждения и связанная с тем, что ряд положений Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <10> касается не самих природоохранных отношений, а организационного механизма охраны, - это прежде всего нормы о статусе природоохранных учреждений и некоторые другие. Действительно, их отраслевая принадлежность к экологическому законодательству на первый взгляд вызывает сомнение ввиду тяготения к гражданско-правовой или финансовой сфере. Аналогично не все нормы Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <11> регулируют исключительно экологические отношения, часть из них направлена, к примеру, на упорядочение вопросов собственности, вовлечение отходов в повторное использование, обращение с ломом и отходами цветных металлов и преследует природоохранные цели весьма опосредованно. Тем не менее эколого-правовая отраслевая принадлежность данного Закона принята, и произошло это ввиду явного доминирования в нем природоохранной составляющей. Однако подобные детали обретают куда большее значение в ходе практических кодификационных работ, когда отраслевая разноска норм должна быть выполнена тщательно. В пользу консолидации и этих норм в рамках Экологического кодекса можно привести аргументы, происходящие из общих признаков экологического права как отрасли в системе права, призванной регулировать не только отношения по охране окружающей среды, но также и, по нашему мнению, особенности охраны окружающей среды как деятельности по организации охраны окружающей среды. В теории не оспаривается отнесение к сфере экологического законодательства норм об экологическом управлении, о компетенции уполномоченных органов, осуществлении экологического контроля, и, более того, эти нормы традиционно составляют важнейшие его институты. Равным образом положения об особенностях правового статуса природоохранных учреждений (дирекций) особо охраняемых природных территорий должны регулироваться экологическим же законодательством. И это утверждение основывается на том, что одной из важнейших собственно отраслевых задач экологического права является полномерное отражение публично-правовых особенностей всех тех общественных отношений, которые возникают в связи с охраной окружающей среды.