Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области (стр. 4 )

- вовлечение в систему гарантий по кредитам предприятий средств бюджетов муниципальных образований, в т. ч. тех территорий, которые не располагают достаточной доходной базой.

Учитывая это, а также происходящие изменения в системе банковских услуг (снижение размеров ставки рефинансирования), в качестве меры совершенствования способов финподдержки предприятий планируется отказаться от прямого дотирования (за исключением законодательно предусмотренных случаев) предприятий, а также их кредитования средствами областного бюджета.

Начиная с 2003 года финансовая поддержка отраслей будет заключаться, прежде всего, в субсидировании процентной ставки в размере 2/3 ставки рефинансирования по кредитам предприятий и организаций в коммерческих банках.

Сохранится в качестве поддержки предоставление государственных гарантий предприятиям, вошедшим в инвестиционную программу области, а также предоставление налоговых льгот в соответствии с Областным законом "Об инвестициях".

Во всех случаях обязательным условием поддержки из областного бюджета является отсутствие у предприятий задолженности по платежам в бюджеты всех уровней, задолженности перед работниками по заработной плате и положительная кредитная история.

IV.10.Управление государственными и муниципальными закупками.

В Ростовской области отмечается значительное развитие системы государственных и муниципальных закупок. В этой сфере область опережает другие регионы Российской Федерации. По информации Областного комитета по статистике, доля конкурсов и других способов закупок, осуществленных в Ростовской области в 2000 году для государственных нужд, составила в общем количестве по России 24,8 процента, превысив при этом показагода на 8,2 процента.

По итогам 2000 года наибольший объем средств государственного заказа в Ростовской области распределялся через открытые и закрытые конкурсы: стоимость лотов, выставленных на конкурсах, составила 39,5 процента от общей суммы средств, предусмотренных на закупку товаров, работ, услуг (остальные закупки были произведены с использованием других способов: метод запроса котировок – 30,6 процента, закупка у единственного источника – 29,9 процента).

Стоимость контрактов, заключенных по итогам конкурсных торгов, составляет 38,7 процента (метод запроса котировок – 30,7 процента, закупка у единственного источника – 30,6 процента) от суммы всех сделок по закупкам.

Стоимость лотов, выставленных на муниципальных конкурсных торгах в 2000 году, составила 19,8 процента от общей стоимости лотов (метод запроса котировок – 23,3 процента, закупка у единственного источника – 56,9 процента). Стоимость контрактов, заключенных по итогам конкурсных торгов в 2000 году, составила 18,9 процента (метод запроса котировок – 23,4 процента, закупка у единственного источника – 57,8 процента).

Однако, остается ряд проблем, которые должны быть решены в ближайшее время. Именно на решении этих проблем и будут сконцентрированы усилия в ходе реформирования системы управления процессом закупок.

Целью реформирования системы государственных и муниципальных закупок в Ростовской области должно быть достижение требований нормативной модели. Другими словами, должен быть ликвидирован разрыв между нормативной моделью и существующем состоянием процесса закупок в регионе.

Основные направления реформирования и развития в этой сфере являются следующие.

1. Совершенствование организационной структуры закупок.

Должна быть усовершенствована организационная инфраструктура государственных и муниципальных закупок, куда должен входить целый ряд участников.

В состав организационной инфраструктуры должны входить:

1. Центральная структура в сфере закупок, координирующая всю деятельность в этой сфере и обеспечивающая ее информационную, нормативно-правовую и методологическую базы.

2. Независимые структуры, занимающиеся организацией торгов, у которых должен отсутствовать корыстный интерес к результатам торгов. Соответственно, должна быть специально организована оплата работы таких структур. Таких структур в регионе должно быть несколько, так как между ними должна существовать конкуренция, способствующая повышению качества их работы.

3. Специальное подразделение, имеющее статус конфиденциального органа, куда участники торгов могут обращаться с претензиями к торгам. Данный орган должен рассматривать жалобы, не предавая их при этом огласке.

4. Подразделение, занимающееся информационным обеспечением конкурсного процесса, включающее в себя ведение базы данных. Существенным требованием к информационному обеспечению является его доступность и заказчикам, и поставщикам. Прогнозируемая трудность – это оплата разработки и поддержания информационной системы. В связи с этим должны быть выделены соответствующие средства в бюджете. В случае если услуги информационной системы будут платными, необходимо предусмотреть, из каких средств эти услуги будут оплачиваться государственными и муниципальными заказчиками.

5. Институт независимого контроля.

Разработка системы оплаты организационных расходов.

В настоящий момент организация торгов на уровне региона и муниципальных образований Ростовской области осуществляется или "бесплатно", или оплачивается следующими способами:

- бартер - неофициальная плата поставщиков за конкурсную документацию в виде расходных материалов;

- оплата конкурсной документации официально;

- оплата торгов осуществляется поставщиком - победителем на основании договора между организатором и поставщиком, который предусматривает, что в случае выигрыша конкурса победитель выплачивает организатору премию в размере от 0,5 процента до 3 процентов (на уровне Ростова-на-Дону) стоимости заключенного контракта.

Каждый из этих способов обладает своими недостатками. При "бесплатной" организации торгов или при бартере бюджет, с одной стороны, не несет финансовых потерь, что является несомненным преимуществом и для муниципальных, и для региональных властей. Хотя на самом деле это мнимая бесплатность, так как издержки в этом случае просто "размазываются" и становятся менее очевидными. Кроме того, эффективность подобных торгов невелика, так как у организаторов конкурса отсутствует заинтересованность в экономии бюджетных средств. В итоге, потери от неэффективно проведенных торгов зачастую могут превышать те расходы, которые бы понес бюджет, оплачивая организацию этих торгов.

В третьем случае издержки организации не покрываются в связи с тем, что в конкурсах в Ростовской области в настоящий момент участвуют в среднем два поставщика. Малое количество заявок не дает возможности организатору покрывать свои расходы за счет продажи конкурсной документации. Должна быть определена и законодательно закреплена на федеральном уровне процедура определения суммы оплаты работ по организации и проведению торгов, а также источник их финансирования. Отсутствие такой процедуры приводит к снижению качества закупок. При оплате организации торгов можно было бы требовать от организаторов торгов набора обязательных дополнительных услуг, связанных с пополнением баз данных и т. д.

Для определения схемы оплаты торгов, вначале, необходимо наладить учет всех затрат на организацию закупок и определить, что собственно относиться к этим затратам (информационное обеспечение, публикации, PR, подготовка документации, организация торгов и т. д.).

Итоговая стоимость оплаты организации конкурсов может складываться из двух составляющих:

- фиксированная сумма, выплачиваемая из бюджетных средств, которая должна покрывать затраты на организацию торгов.

- сумма, объем которой должен наводиться в прямой зависимости от объема средств, сэкономленных за счет проведения торгов (процент от сэкономленных средств).

2. Совершенствование системы повышения квалификации участников закупок.

В Ростовской области на обучение отправляются преимущественно специалисты, производящие закупки. Не все специалисты, занимающиеся закупками, прослушали соответствующие курсы. Это связано, в том числе, с тем, что не все специалисты, занимающиеся закупками, являются освобожденными специалистами. Как правило, у таких сотрудников есть основная работа и, соответственно, отсутствует или время или достаточная мотивация повышать свою квалификацию в области закупок. Наиболее эффективны в своей деятельности те сотрудники, которые имели или опыт финансовой работы, или опыт работы в контролирующих органах или в тех сферах, для которых производятся закупки.

Тем не менее, проблему нехватки соответствующих кадров надо решать. Для этого, видимо, можно организовать специальный отбор сотрудников, подходящих для закупочной деятельности. Без сомнения, такой отбор должен быть увязан с изменением структур администраций и организаций заказчиков и выделением в них специальных закупочных подразделений или хотя бы специальной штатной единицы.

3. Совершенствование нормативной правовой базы.

Одним из шагов в этом направлении может служить не получившая пока формального нормативно закрепленного статуса процедура "объединенного регионального заказа", осуществляемая в Ростовской области.

Подобная организация торгов в целом является весьма эффективной, так как минимизируются затраты на проведение конкурса, привлекается большее число поставщиков, увеличивается объем поставки, что одновременно позволяет снизить цену на закупаемую продукцию, конкурсы проводятся обученными специалистами, а также экспертами, разбирающимися в закупаемой продукции. Консолидированный заказ выступает также инструментом, который позволяет внедрять систему закупок вопреки желанию тех заказчиков, которые не заинтересованы в таком институте.

В то же время, процедура объединенного государственного заказа не лишена недостатков.

1. Участвовать в конкурсных торгах по объединенным закупкам по большому счету проще крупным предприятиям, для малого бизнеса этот рынок менее доступен (для того, чтобы разрешить эту проблему министерство экономики проводит разбивку на более мелкие лоты).

2. Укрупнение заказа приводит к некоторой унификации потребления, разнообразие запросов заменяется неким усредненным товаром.

3. При объединенном заказе значительно возрастают объемы финансовых потоков, что, в свою очередь, повышает привлекательность теневых финансовых схем.

Объединенные закупки возможны и полезны при наличии глубоких экономических расчетов, а также только при добровольном объединении заказчиков, как это и происходит в Ростовской области.

Для дальнейшего совершенствования этой работы:

- необходимо внести в нормативную правовую базу закупок нормативное регулирование процесса планирования закупок;

- должно быть более четко регламентировано использование иных, кроме конкурсов, способов закупок и различных вариантов проведения процедур в зависимости от тех или иных меняющихся условий. В частности, должно быть рекомендовано в каких случаях и как разбивать единый заказ на отдельные лоты, в каких консолидировать не сколько мелких заказов в один (то есть должна быть закреплена позитивная практика, сложившаяся в Ростовской области).

4. Оценка эффективности закупок.

Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из основных задач системы закупок. В этой сфере наблюдается несколько проблем:

- отсутствие участников, непосредственно заинтересованных в экономии (заказчики в этом заинтересованы слабо, экономия бюджетных средств служит только косвенным показателем качества их работы для руководства);

- необходимые данные по эффективности отсутствуют в существующих статистических наблюдениях в области закупок;

- отсутствует оперативная отчетность по эффективности проведения конкурсных торгов;

- оценку эффективности проводит министерство экономики области совместно с отраслевыми министерствами согласно методике, предложенной на федеральном уровне.

Однако при оценке эффективности возникает множество проблем, которые связаны с несовершенством предлагаемых методик (например, никак не учитывается качество товара при оценке эффективности закупок, не учитывается качество планирования закупок), недостаточной квалификацией специалистов, занимающихся данными вопросами у областных и муниципальных заказчиков.

Должна быть разработана и внедрена интегральная оценка эффективности бюджетных закупок, которая включала бы в себя целый ряд показателей помимо экономии бюджетных средств.

5. Унификация основных документов.

В настоящий момент в Ростовской области (как и в других регионах) наблюдается значительное количество нарушений, связанных с организацией и оформлением результатов торгов (ошибки при подготовке документации, процессуальные ошибки и т. д.). Одним из направлений реформирования должна стать унификация всех основных документов, используемых в процессе закупок. Это позволит как сократить количество ошибок, так и значительно удешевить конкурсные процедуры (на всех стадиях - от планирования до оплаты исполненного контракта). Значительный шаг в этом направлении уже сделан министерством экономики Ростовской области, которое подготовило и распространяет комплект раздаточного материала для представителей муниципальных образований.

Необходимо совершенствование следующих процедур.

1. Объявления о конкурсах доступны, как правило, только поставщикам данного района или города, в лучшем случае области, но редко выходят за ее пределы. В результате среднее количество поставщиков, участвующих в закупках, редко превышает 2 (хотя показатель для открытых торгов для государственных нужд достигает 6-7). Для повышения эффективности торгов объявления о проводимых конкурсах должны размещаться в печатных изданиях более высокого уровня с широким территориальным охватом.

2. Необходимо публиковать не только объявление о конкурсах, но и их результаты с указанием победителей, параметров закупки, именами руководителей, проводивших закупки. В этом случае общественность может сравнивать закупочные цены со средними на рынке, что при реальном проведении конкурса будет способствовать возрастанию доверия населения как к институту закупок, так и к властям. Опубликование результатов будет одним из инструментов борьбы с коррупцией.

3. Исследования свидетельствуют о недостаточной информированности поставщиков и заказчиков всех уровней по всему комплексу вопросов, связанных с организацией и проведением торгов. Одним из следствий этого является неспособность поставщиков отслеживать ситуации, когда нарушаются их права.

V. Тарифная и ценовая политика

Тарифная политика Ростовской области предусматривает реализацию мероприятий Правительства Российской Федерации по ценовому регулированию. В целях осуществления единой тарифной политики в Ростовской области ежегодно разрабатываются и утверждаются решением коллегии Администрации области "Основные направления тарифной политики", которые предусматривают на 2002 год решение следующих задач:

- дальнейшее развитие рыночных отношений;

- утверждение экономически обоснованных цен (тарифов), обеспечивающих самоокупаемость регулируемых видов деятельности, создание условий для обновления материальной базы производителей продукции (работ, услуг), позволяющей предоставлять их в необходимом количестве и надлежащего качества;

- защиту интересов потребителей продукции (работ, услуг) от необоснованного завышения цен и тарифов одновременно с мерами по социальной адресной поддержке малообеспеченных и льготируемых категорий населения области;

- дальнейшее сокращение перекрестного субсидирования в ценообразовании в соответствии с политикой Правительства Российской Федерации.

В целях создания четко регламентированной процедуры утверждения тарифов Администрацией Ростовской области определены границы полномочий по уровням управления (региональный, муниципальный), утвержден порядок рассмотрения и утверждения тарифов, объем информации, необходимый для пересмотра, сроки пересмотра и условия, позволяющие инициировать процесс пересмотра тарифов.

При формировании тарифов на регулируемые виды услуг в Ростовской области, как правило, себестоимость складывается исходя из нормативных затрат (с учетом отраслевых методик) и планируемого предприятиями уровня необходимой прибыли, учитывающей планы развития предприятия. В основном осуществлен отход от практики установления тарифов на основе сложившихся затрат за предшествующие периоды. Для своевременного обновления основных фондов и внедрения новых производственных технологий решением Правительства Ростовской области предусмотрено при формировании тарифов на услуги водопроводно-канализационных предприятий включение инвестиций (при расчете величины необходимой прибыли) в соответствии с планом работ на очередной год.

На региональном уровне регулируются цены и тарифы на следующие услуги.

Региональной энергетической комиссией Ростовской области (далее РЭК):

- тарифы на электрическую и тепловую энергию, вырабатываемую всеми энергоснабжающими организациями (за исключением организаций, находящихся в муниципальной собственности);

- розничная цена на газ природный и сжиженный, реализуемый населению.

Региональная тарифная комиссия Ростовской области (далее РТК) рассматривает все остальные цены и тарифы, подлежащие регулированию в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". В целях обеспечения открытости процедуры утверждения тарифов, в состав РТК включены представители Федерации профсоюзов Ростовской области и Ростовского территориального управления министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Тарифы рассматриваются на открытых заседаниях с участием представителей предприятий и прессы.

На муниципальном уровне утверждаются тарифы, нормы потребления и ставки оплаты на следующие жилищно-коммунальные услуги (далее ЖКУ): найм, содержание и ремонт жилищного фонда (в том числе капитальный ремонт), пользование лифтами, вывоз твердых и жидких бытовых отходов, услуги тепло и водоснабжения, водоотведения. Все указанные тарифы рассматриваются местными тарифными комиссиями (МТК), созданными органами местного самоуправления во исполнение постановления Главы Администрации области .

В Ростовской области завершается процесс приближения тарифов на ЖКУ для населения к экономически обоснованным тарифам. Уровень платежей граждан за ЖКУ установлен в размере 90,0 процента от экономически обоснованных тарифов, что соответствует федеральному стандарту. Учитывая, что этот стандарт соблюдается не всеми муниципальными образованиями, фактический уровень платежей граждан на 01.07.2002 в целом по области составил 81,8 процента по полному кругу ЖКУ. При планировании бюджета 2003 года расходы на возмещение выпадающих доходов предприятий жилищно-коммунального хозяйства планируются в размере 10 процентов от стоимости предоставленных услуг.

Услуги по теплоснабжению, уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов оплачиваются населением по тарифам, установленным с учетом стандарта уровня платежей граждан, а остальными потребителями - по экономически обоснованным тарифам.

При этом расходы коммунальных предприятий не покрываемые платежами населения, финансируются за счет соответствующего бюджета (бюджетное субсидирование) в рамках принятого стандарта. Следует отметить, что по состоянию на 01.07.2002 в 30 территориях из 55 тарифы за вывоз ТБО для населения доведены до уровня экономически обоснованного тарифа.

Практика перекрестного субсидирования одних потребителей за счет других в настоящее время имеет место при установлении тарифов на электрическую энергию и услуги водоснабжающих предприятий.

Для Ростовской области, как для энергодефицитного региона, средняя стоимость электроэнергии зависит от величины стоимости покупной электрической энергии, стоимости ее производства на электростанциях ОАО "Ростовэнерго" и величины затрат на передачу и сбыт энергии по сетям энергоснабжающих организаций, абонентной платы РАО ЕЭС России. Отсутствие до октября 2002 года методической базы по установлению дифференцируемых по уровню напряжения тарифов на электрическую энергию, приводит к возникновению перекрестного субсидирования между потребителями электрической энергии на низком напряжении и потребителями, получающими энергию от сетей среднего и высокого напряжения. При этом наибольшие субсидии через тарифы на электроэнергию получает население и сельскохозяйственные потребители. Этот финансовый поток перераспределяется в тарифах энергосистемы на промышленных потребителей. В последние годы идет процесс сближения тарифов для промышленных потребителей и населения.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации Администрацией области принято постановление от 01.01.2001 №1 "О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а так же уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов". Согласно которому с 1 января 2004 года планируется полностью исключить практику установления в области различных по величине тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения в зависимости от групп потребителей.

Разница в ценах на газ природный, реализуемый промышленным потребителям и населению, обусловлена в основном разницей оптовых цен, устанавливаемых для этих групп потребителей Федеральной энергетической комиссией России. Транспортная составляющая (с учетом НДС) на 01.07.2002 составляет: для населения - 103,6 рублей/1000 куб. м., для промпотребителей – 75,48 рублей/1000 куб. м.

Для оптимизации тарифной политики предусматривается решить следующие задачи.

1. Ликвидация практики перекрестного субсидирования в ценообразовании.

1.1. Осуществление очередного этапа по сокращению перекрестного субсидирования при установлении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения.

В целях реализации этого направления предусматривается:

- осуществлять ежеквартальный контроль соблюдения главами муниципальных образований планов-графиков поэтапного сокращения перекрестного субсидирования в тарифах на услуги водоснабжения и водоотведения;

- внести изменения в "Методику по формированию и применению тарифов на услуги систем водоснабжения и водоотведения (канализации) в Ростовской области", утвержденную постановлением Главы Администрации области , в части порядка расчета тарифов.

1.2. Продолжение практики сокращения перекрестного субсидирования тарифов на электрическую энергию путем их регулирования в соответствии с новыми "Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке", утвержденными постановлением ФЭК Российской Федерации от 01.01.2001 /8.

1.3. Ликвидация перекрестного субсидирования снизит финансовую нагрузку на промышленных и приравненных к ним потребителей, позволит предприятиям направить высвободившиеся финансовые ресурсы либо на повышение заработной платы, либо на развитие производства, повлияет на повышение конкурентной способности выпускаемой продукции. Повысит заинтересованность (мотивацию) всех групп потребителей к эффективному использованию энергоносителей и услуг водоснабжения.

1.4. Ликвидация перекрестного субсидирования приведет к увеличению доли оплаты энергоносителей и услуг ЖКХ в потребительской корзине населения.

В связи с чем, поэтапное устранение перекрестного субсидирования должно сопровождаться мероприятиями, обеспечивающими минимизацию негативных последствий:

- дальнейшее совершенствование механизма социальной адресной защиты населения. В частности, путем внедрения нового механизма предоставления гражданам адресной социальной помощи с использованием персонифицированных социальных счетов. Это приведет к повышению эффективности использования финансовых ресурсов, направляемых на предоставление указанной помощи гражданам, развитию конкуренции в ЖКХ и экономическому стимулированию повышения качества обслуживания населения. На начальном этапе предполагается проведение эксперимента в трех городах области;

- установка приборов учета, как у производителей услуг (на всех этапах технологического процесса), так и у потребителей на всех этапах технологических циклов производства и реализации услуг;

- внедрение энергоресурсосберегающих технологий, направленных на сокращение затрат в ЖКХ и рациональное расходование топливно-энергетических ресурсов, что позволит оптимизировать затраты предприятий.

2. Дальнейшее совершенствование нормативно методической базы по расчету, формированию и пересмотру тарифов, регулируемых в области, предполагает:

- совершенствование процедуры утверждения тарифов путем пересмотра условий, при наличии которых регулирующим органом осуществляется пересмотр тарифов. Это позволит максимально учесть объективное изменение затрат предприятий;

- учитывая, что в настоящее время экономика приобрела более стабильный характер, определение оптимального периода действия тарифов, позволяющего предприятиям осуществлять свою деятельность в более предсказуемых условиях;

- продолжение практики формирования экономически обоснованных тарифов исходя из обоснованных затрат на текущую деятельность и потребности предприятий в инвестициях, с учетом планов развития предприятий, согласованных в установленном порядке и накопленных амортизационных отчислений на полное восстановление основных средств. Следует отметить, что эффективная реализация этого направления во многом зависит от нормативно-законодательной базы, издаваемой на уровне федеральных органов законодательной и исполнительной власти;

- проработку и изучение Ростовским НИИ академии коммунального хозяйства им. Панфилова вопроса о возможности применения двухставочных тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на примере двух предприятий ВКХ;

- совершенствование системы индикативных показателей для оценки финансово-экономической деятельности предприятий ВКХ, которые позволяют оценить эффективность работы предприятий.

3. Осуществление мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий - субъектов регулирования, что позволит при необходимости своевременно проводить финансово-технологический аудит для выявления основных факторов, оказывающих значительное влияние на высокий уровень затрат, и путей их устранения.

4. Решение вопросов технологического характера, оказывающих большое влияние на высокий уровень тарифов ЖКУ, требует значительных финансовых средств. Однако, на переходном этапе реформирования отрасли невозможно эту проблему решить только за счет тарифов. В связи с чем, начиная с 2003 года планируется рассмотрение вопроса о модернизации объектов коммунальной теплоэнергетики, занимающей наибольшую долю затрат населения в оплате ЖКУ, за счет средств, предусматриваемых в областном бюджете на капитальное строительство. Результатом этой работы в перспективе должно стать снижение затрат муниципальных бюджетов.

VI. Развитие налоговой и доходной базы

Российская Федерация находится на пути формирования эффективной социально-экономической политики. Одним из ключевых направлений всех преобразований является проведение налоговой реформы. Гарантированные Конституцией нормы по вопросам налогообложения и сборов получили свое дальнейшее развитие.

С 1 января 1999 года введена в действие часть первая Налогового Кодекса Российской Федерации, четко определяющая основные начала налоговой политики государства и усиливающая акцент на недопущение установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство страны.

Одновременно расширены полномочия регионов в выработке налоговой политики и осуществлению ее с целью обеспечения доходной базы бюджетов всех уровней.

Администрация области уже не один год работает именно в этом направлении. Целенаправленное формирование региональной налоговой политики Ростовской области составной частью входит в Концепцию экономической политики, утвержденной областным Законодательным Собранием в сентябре 1999 года.

Концепция экономического развития области ориентирована на обеспечение конкурентоспособности экономики области, а также формирование и включение механизмов эффективного использования имеющегося финансово-ресурсного потенциала, повышения деловой активности предпринимательских структур и повышение благосостояния населения.

Ежегодно в целях реализации данной Концепции в Законодательное Собрание области направляется план мероприятий, определяющий основные направления бюджетной и налоговой политики Ростовской области на текущий год. Этот документ уточняет направления налоговой политики и конкретизирует их.

Основные задачи налоговой политики Администрации области:

- обеспечение стабильности налоговой системы (возможность планирования налоговых платежей в условиях определенности на длительный период, ясных и понятных, законодательно закрепленных налоговых процедур);

- наращивание налогового потенциала и общее снижение налогового бремени;

- осуществление высокоэффективных для экономики налоговых изменений;

- поддержка производителей, особенно работающих на потребительский рынок;

- существенное усиление налогового стимулирования для инвестиционной активности и инновационной деятельности;

- обеспечение в полной мере доходной части бюджетов всех уровней;

- расширение использования инвестиционного налогового кредитования;

- введение в действие механизмов, обеспечивающих невозможность и невыгодность уклонения от налоговых платежей.

Повышение эффективности управления налоговой базой региона – главное, перспективное направление экономического развития области. Предусматривается сохранить и усилить положительные тенденции в этом направлении через разработку и принятие Концепции налоговой политики.

Региональная налоговая политика не ограничивается только правовым регулированием. Важной задачей является обеспечение полной и своевременной уплаты налогов в бюджет, расширение налогооблагаемой базы, увеличение налогового потенциала. С этой целью в реализации налоговой политики значительную роль играет взаимодействие всех министерств и ведомств Администрации области с Управлением министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ростовской области.

Кроме того, Администрацией области, наряду с традиционными механизмами реализации налоговой политики, внедрены и будут практиковаться в дальнейшем нетрадиционные методы работы.

1. Постановлением Главы Администрации области в марте 1997 года при Правительстве области создан и действует Координационный Совет по вопросам собираемости налогов и других обязательных платежей с участием представителей Администрации области, контролирующих, правоохранительных, финансовых, банковских и других структур. На ежемесячные заседания Координационного Совета приглашаются главы муниципальных образований, допускающие невыполнение доходной части бюджета или рост недоимки в целом по территории, руководители предприятий, имеющих значительную задолженность бюджетной системе, и, при необходимости, руководители налоговых органов. Также рассматриваются вопросы, касающиеся формирования региональной налоговой политики, доходной части бюджета области, выполнения плановых показателей и другие.

Аналогичные Советы с участием правоохранительных, налоговых и контролирующих органов созданы и работают при всех муниципальных образованиях области. В I полугодии 2002 года проведено 275 таких заседаний, где рассмотрены проблемы более одной тысячи предприятий. Результатом проведенных мероприятий стало снижение налоговой задолженности по этим предприятиям на 25 процентов.

Ход и итоги поступлений налогов и сборов в консолидированный и областной бюджеты области, задачи по наращиванию темпов налоговых поступлений рассматриваются на заседаниях Коллегии Администрации области.

С целью повышения ответственности налогоплательщиков Управление Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Ростовской области по согласованию с Администрацией области вручает "Сертификат доверия" налогоплательщикам за весомый вклад в социально-экономическое развитие региона и отсутствие налоговой задолженности в бюджеты всех уровней.

2. В целях реализации бюджетных полномочий, усиления организационной и контрольной работы между заместителями Главы Администрации (Губернатора) области распределены обязанности по контролю за исполнением доходной части бюджета области и источников финансирования в разрезе налогов. Данное положение нормативно закреплено постановлением Главы Администрации области .

3. При первом заместителе Главы Администрации (Губернатора) - Вице-губернаторе области создан отдел финансовых ресурсов, на который возложены функции разработки нормативно-правовой базы в сфере регионального налогообложения и вопросы, связанные с координацией деятельности министерств и ведомств по мобилизации налоговых доходов. В рамках отдела готовятся аналитические материалы, проводятся отраслевой и территориальный анализ недоимки, анализ в разрезе крупнейших предприятий-должников.

4. Региональная инвестиционная политика области направлена на обеспечение благоприятного инвестиционного климата в Ростовской области за счет усиления роли государственного регулирования процесса финансового оздоровления предприятий на основе их реформирования. Эта работа будет проводиться и в дальнейшем.

Объем инвестиций за период с 1999 по 2001 годы вырос более чем в два раза. К концу 2002 года (по оценке) объем инвестиций составит 34,4 млрд. рублей, что на 1,5 процента выше аналогичного периода 2001 года. По оценке министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Ростовская область в 2003 году будет входить в группу регионов страны, имеющих высокую долю инвестиций в общем объеме инвестиций России (1,88 процента объема по России) и темпами роста 110-130 процентов (по области в 2003 году - 120,8 процента к уровню 2001 года).

Положительная динамика роста инвестиций обеспечивала устойчивое развитие экономики региона. Валовой региональный продукт за этот период вырос на 33,5 процента, объем промышленной продукции - на 57 процентов, продукции сельского хозяйства – на 38 процентов. При этом, доля инвестиций в валовом региональном продукте области увеличилась с 15 процентов до 22 процентов.

Наибольший рост инвестиций достигнут в отраслях экономики, имеющих высокую рентабельность и бюджетную эффективность инвестирования (по итогам 2001 года и оценке 2002 года соответственно):

в машиностроении и металлообработке - 163,2 процента и 125,0 процентов;

в строительстве – 192,8 процента и 103,0 процентов;

в связи – 146, 6 процента и 110,0 процентов;

в торговле и общественном питании – 155,2 процента и 120,0 процентов. Основные объемы инвестиций освоены в промышленном комплексе (доля в общем объеме – 31 процент) и транспорте (32 процента).

Развитие производственной базы обеспечило областной бюджет устойчивыми доходами и дало возможность увеличить прямые бюджетные инвестиции в развитие социальной сферы области: строительство и реконструкцию школ, больниц, автомобильных дорог, систем водоснабжения и канализации.

Начиная с 2000 года, бюджет области стал исполняться с общим профицитом и, соответственно, рост финансирования объектов социально-коммунальной сферы в годы вырос в полтора раза. Объем капитальных вложений за счет средств областного бюджета в 2001 году составил – 654,1 млн. рублей, в 2002 году планируется освоить 1042,7 млн. рублей. В 2003 году данный показатель составит по прогнозу 1500,0 млн. рублей.

В 1997 году область вошла в число 2-х регионов России, на территории которых реализуется проект поддержки региональной социальной инфраструктуры, финансируемый за счет средств займа МБРР. Общий объем финансирования области составляет порядка 70,9 млн. долларов США.

Ростовская область в числе первых регионов России начала работу над разработкой регионального законодательства и улучшения предпринимательского поля. В 1998 году принят Областной закон "О поддержке инвестиционной деятельности на территории Ростовской области". В 2000 году приняты областные законы "О бюджете развития Ростовской области", "Об инвестиционном налоговом кредите в Ростовской области".

Основными формами поддержки предприятий из областного бюджета, способствующими созданию правового поля, повышению инвестиционной привлекательности региона является предоставление:

- бюджетных кредитов;

- налоговых льгот по налогу на прибыль, имущество и земельному налогу в рамках реализации инвестиционных договоров, заключенных между организацией и Администрацией области либо между организацией, Администрацией области и администрацией муниципального образования;

- инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль и региональным налогам;

- государственных гарантий Ростовской области по кредитным заимствованиям;

- субсидирования процентной ставки по привлеченным кредитам коммерческих банков и лизинговых платежей.

Предоставление бюджетных кредитов в основном было направлено на развитие быстроокупаемых и высокоэффективных отраслей экономики – агропромышленного комплекса, легкой промышленности, позволяющих за короткий срок получить высокий бюджетный эффект (на 1 рубль вложенных бюджетных средств прирост налоговых поступлений в среднем составил 25 копеек), что обусловило высокие темпы роста объемов производимой продукции в данных отраслях.

Налоговые льготы и кредиты преимущественно предоставлялись крупным, бюджетообразующим предприятиям, создающим новые производства и, соответственно, расширяющим налогооблагаемую базу региона. Среди них ЗАО "Фамадар Картона ЛТД" (создание производства гофрокартона и тары), ООО "Праймери Дон" (организация производства резаного табака и табачных смесей), "Актис" (строительство стекольного завода), ОАО "ИнфоТЕКС Таганрог Телеком" (развитие цифровой наложенной сети в г. Таганроге), ОАО "Балтика-Дон" (расширение пивоваренного производства), ЗАО "Донтелеком" (развитие сотовой связи стандарта GSM-900 в северных и восточных районах области).

За счет предоставленных налоговых льгот за годы (47,6 млн. рублей) в область привлечены инвестиции в сумме 1730,3 млн. рублей, что составляет 4-4,5 процента от общего объема инвестиций, при этом, на 1 рубль предоставленных льгот было привлечено около 35 рублей инвестиций.

С 2003 основной формой государственной поддержки должно стать субсидирование процентной ставки по привлеченным кредитам. Предоставление субсидий позволяет привлечь на 1 рубль бюджетных средств около 6 рублей средств финансово-кредитных учреждений. Таким образом, за 2002 год в экономику региона будет дополнительно вовлечено более 550 млн. рублей и дополнительно получено налоговых поступлений 138 млн. рублей (на 1 рубль субсидии приходится порядка 1,5 рублей поступлений в бюджет).

В целях поддержания деловой активности предприятий и организаций отраслей народного хозяйства, субъектов малого предпринимательства, в области работает Комиссия по оказанию финансовой поддержки предприятиям и организациям из областного бюджета, созданная в соответствии с постановлением Администрации области .

5. Основным фактором, влияющим на снижение задолженности по уплате налогов и сборов, является предоставление предприятиям отсрочки в виде реструктуризации задолженности.

В соответствии с федеральным законодательством Администрацией области был принят ряд региональных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения реструктуризации задолженности налогоплательщиков перед областным бюджетом. В целях успешной реализации механизма реструктуризации на региональном уровне приняты ряд нормативных актов, регламентирующих порядок ее проведения.

Сегодня по области право на реструктуризацию получили около 2 тысяч организаций, сумма отсроченной задолженности по которым составляет 7,5 млрд. рублей. Только за 1 полугодие 2002 года предприятиями, реструктуризовавшими свою задолженность внесено в бюджеты всех уровней 3,8 млрд. рублей. Из общей суммы поступлений в консолидированный бюджет области, запланированных на 2002 год, доля поступлений от данных предприятий составит около 3 процентов.

6. В целях обеспечения своевременной и эффективной работы по мобилизации в бюджет области денежных средств, полученных от реализации арестованного имущества, в Ростовской области, в одной из первых, создана постановлением Главы Администрации области и работает Комиссия по обеспечению взаимодействия органов и организаций, осуществляющих обращение взыскания на имущество предприятий, имеющих задолженность бюджету области, и его продажу.

Члены областной Комиссии принимают участие в выездных заседаниях районных комиссий. Результатом ее работы является то что, в годах за счет данного источника в бюджет области дополнительно направлено 50,5 млн. рублей.

Учитывая, что к предприятиям, не осуществившим реструктуризацию своей задолженности, будут применяться все меры, предусмотренные действующим законодательством, работа по реализации арестованного имущества будет активизирована.

7. На территории области действует постановление Главы Администрации области , которым утвержден порядок списания безнадежной задолженности по региональным налогам и сборам. Своевременное списание безнадежных долгов по ликвидированным предприятиям и банкротам позволяет избавиться от "мертвой" задолженности по налогам и сборам в бюджет области.

На 1 октября 2002 года Губернатором области принято 8 постановлений о списании безнадежных долгов по налогам и сборам перед консолидированным бюджетом области на сумму 430,1 млн. рублей.

8. Составной частью работы по снижению задолженности является реформирование и финансовое оздоровление экономики. По состоянию на 01.07.2002 в производстве по делу о несостоятельности (банкротстве) находится 2220 предприятий с общей суммой задолженности по платежам в бюджет по налогам и сборам 2,3 млрд. рублей. Инициаторами банкротства в 90 процентов случаев выступают налоговые органы и Территориальный орган Федеральной службы финансового оздоровления России в Ростовской области.

Результаты последних лет показывают, что к восстановлению платежеспособности предприятий введение процедуры банкротства приводит только в отдельных случаях. В основном процедура банкротства завершается признанием предприятия банкротом, введением конкурсного производства и продажей его имущества.

В 2002 году в результате продажи имущества двух предприятий, признанных банкротами (ОАО "Мариинский спиртзавод" и "Цимлянские вина"), в погашение задолженности в бюджет области поступило 36,4 млн. рублей.

В связи с ликвидацией Территориального органа Федеральной службы финансового оздоровления России в Ростовской области и в целях повышения эффективности реализации мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоровлению предприятий в составе министерства экономики области создано управление по финансовому оздоровлению предприятий и организаций области.

Основные функции управления заключаются в обеспечении взаимосвязи и взаимодействия со структурными подразделениями и отраслевыми министерствами Администрации области по вопросам финансового оздоровления неплатежеспособных предприятий и организаций.

9. В целях расширения налогооблагаемой базы путем отказа от практики работы крупных промышленных предприятий на давальческом сырье, Администрацией области принимаются комплексные меры для изменения схемы работы предприятий по переработке давальческого сырья. Создана рабочая группа, контролирующая данные вопросы, в состав которой входят представители налоговой службы, ряда ведущих министерств области, муниципальных образований.

Положительным результатом работы является то, что в 2002 году ряд крупнейших предприятий, работающих по такой схеме, значительно снизили объемы работ на давальческом сырье или полностью перешли на производство работ из собственного сырья (ОАО "ЭМК-Атоммаш", ЗАО "Рабочий", ФГУП "Каменский химкомбинат", ЗАО "Эмпилс", ОАО "БКМПО").

10. На заседаниях Коллегии Администрации области регулярно рассматриваются вопросы наполняемости бюджета, погашения недоимки и определяются конкретные действия областных министерств и ведомств по своевременному и полному формированию доходной части бюджета. Эту работу предстоит проводить и в дальнейшем.

Так, в январе 2002 года Коллегией Администрации области были утверждены следующие Основные мероприятия по выполнению доходной части бюджета области в 2002 году в разрезе доходных источников с указанием конкретных сроков исполнения и ответственных исполнителей из числа заместителей Главы Администрации (Губернатора) области:

- проведение мониторинга деятельности предприятий, оказывающих значительное влияние на экономику области;

- снижение ставки энергетического тарифа до уровня тарифа ФОРЭМ при условии выполнения предприятиями обязательств по увеличению объемов производства, заработной платы и прибыли;

- работа с проблемными предприятиями по выводу их из финансово-экономического кризиса с целью увеличения налоговых поступлений в бюджет;

- контроль за полной и своевременной уплатой платежей в бюджет филиалами, чьи головные предприятия находятся за пределами области;

- контроль за снижением кредиторской задолженности предприятий по заработной плате;

- осуществление контроля за своевременной выплатой предприятиями заработной платы работникам не ниже прожиточного минимума;

- контроль за предприятиями, практикующими выплату заработной платы в "натуральном" выражении с целью увеличения поступлений налога на доходы физических лиц в бюджет;

- разработка программы развития виноградарства и виноделия на территории области с целью увеличения поступлений в бюджет по данному доходному источнику;

- оказание помощи крупнейшим производителям алкогольной продукции в реализации инвестиционных проектов области;

- разработка первоочередных мер по упорядочению рынка алкогольной продукции в области;

- проведение в области сплошной инвентаризации жилых домов, гаражей, дач, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Обеспечение ведения регистра строящихся жилых домов и регистрации прав собственности на объекты жилищного строительства;

- проведение анализа налогооблагаемой базы по налогу на имущество с целью ее расширения за счет незавершенного строительства;

- с вступлением в силу Федерального закона о разграничении госсобственности на землю организация работы по составлению перечня земельных участков о принадлежности участков по формам собственности (федеральная, областная, местная);

- создание специального органа по управлению земельными ресурсами на уровне области и на уровне муниципальных образований;

- разработка методики определения базовых размеров ставок арендной платы за землю.

С целью определения полноты использования муниципальными образованиями доходных источников бюджета, а также эффективности мер, направленных на их развитие, решением Коллегии Администрации области утвержден состав рабочей группы для проведения проверок муниципальных образований по вопросам организации обеспечения исполнения бюджета по доходам и развития налоговой и доходной базы. По результатам проверок главы муниципальных образований совместно с руководителями налоговых органов заслушиваются на очередном заседании Координационного Совета по вопросам собираемости налогов и других обязательных платежей.

11. Предстоящие изменения в федеральном налоговом законодательстве связаны с широким применением показателей кадастровой оценки земли. В соответствии с постановлением Главы Администрации области Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по Ростовской области в настоящее время завершены работы по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственных угодий и земель поселений.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации в Ростовской области разработана областная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости ( год)", целью которой является создание автоматизированных баз данных по государственному кадастровому учету земельных участков всех форм собственности и прочно связанных с ними объектов недвижимости, обеспечивающих эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости.

Прямой экономический эффект от реализации программных мероприятий состоит в увеличении доходов бюджетов всех уровней за счет роста поступлений земельных платежей и в результате повышения управления недвижимостью на областном и муниципальном уровне.

Существенное увеличение доходной части бюджетов всех уровней будет достигнуто уже на первом этапе реализации программы за счет расширения охватываемых платежами площадей и переходу к установлению налогооблагаемой базы на основе кадастровой стоимости оценки земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель садоводческих и огороднических объединений, земель лесного фонда.

12. Малый бизнес в Ростовской области развивается с положительной динамикой. Ежегодно увеличиваются темпы роста производства продукции (работ, услуг), растет инвестиционная активность малых предприятий, решаются вопросы занятости населения.

Во многом такое положение дел зависит от проведения Администрацией области государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства.

В области разрабатываются и реализуются областная и муниципальные программы поддержки малого предпринимательства на среднесрочный период. В текущем году разработаны проекты таких программ на годы.

С учетом наработанного опыта при их формировании применяются новые подходы:

- учитывалась адресность поддержки. Большинство мероприятий нацелены на оказание помощи начинающим и развивающимся предпринимателям и малым предприятиям;

- введены разделы по развитию малого бизнеса в шахтерских территориях и сельских районах области;

- уделено серьезное внимание проведению социологических и маркетинговых исследований, особенно в части возможностей развития малых предприятий в сфере ЖКХ, здравоохранения, защиты экологии, альтернативного бизнеса на селе;

- сделан особый акцент на подготовку и повышение квалификации кадров в сфере малого бизнеса, предусматривается разработка и внедрение Губернаторской программы подготовки управленческих кадров из числа успешно развивающихся бизнесменов;