Комментарий к лесному кодексу Российской Федерации (стр. 13 )

а) расчета размера платы, взимаемой за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) за изъятие земель лесного фонда;

б) определения размеров платежей за пользование участками лесного фонда;

в) оценки хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства;

Объектами кадастровой оценки являются участки лесного фонда, которые имеют фиксированные границы и характеризуются определенными местоположением, природными условиями, физическими параметрами, правовым и хозяйственным режимом. При этом самостоятельными объектами оценки выступают:

а) участки земель лесного фонда как таковые без расположенных на них улучшений (насаждений, зданий, сооружений, дорог и т. д.). Объектами оценки выступают лесные земли (покрытые лесом земли и непокрытые лесом земли, включая земли, занятые гарями, прогалинами, рединами, вырубками, погибшими насаждениями) и нелесные земли, входящие в состав земель лесного фонда;

б) древостои, имеющие преимущественно эксплуатационное значение, достигшие возраста спелости; древостои, имеющие преимущественно эксплуатационное значение, но не достигшие возраста спелости, а также насаждения специального назначения (лесосеменные участки, лесосеменные плантации и др.), которые в момент оценки находятся на оцениваемом участке лесного фонда;

в) наличные запасы иных лесных ресурсов (второстепенных лесных ресурсов, ресурсов побочного пользования и ресурсов других видов лесных пользований).

Находящиеся на оцениваемом участке древостои, достигшие возраста спелости и имеющие преимущественно эксплуатационное значение, оцениваются по действующим ставкам лесных податей, установленным органами государственной власти субъектов Федерации.

Ресурсы иных видов лесных пользований оцениваются по действующим ставкам лесных податей, установленным органами государственной власти субъектов Федерации для соответствующих видов лесных пользований.

Оценка зданий, сооружений, дорог и иных аналогичных улучшений, которые находятся на оцениваемом участке, производится в порядке, принятом для оценки подобного рода объектов.

Предметом кадастровой оценки лесов в соответствии с указанной методикой являются:

а) кадастровая стоимость участков земель лесного фонда;

б) кадастровая стоимость наличных древостоев, имеющих преимущественно эксплуатационное значение, но не достигших возраста спелости, а также насаждений специального назначения (лесосеменных участков, лесосеменных плантаций и др.).

Оценка кадастровой стоимости участков земель лесного фонда производится с учетом их функционального назначения, качества лесорастительных условий, размера, местоположения и других характеристик.

Оценка лесных земель производится с учетом многофункциональной роли лесов.

Величина кадастровой стоимости отдельных участков лесных земель равного размера, равного качества, местоположения и целевого назначения будет одинаковой независимо от того, имеются или отсутствуют в момент проведения оценочных работ на земельных участках лесные насаждения, так как последние оцениваются отдельно. При этом оценка лесных земель производится аналогично тому, как производится оценка любой другой земли, - без учета имеющихся на оцениваемом участке улучшений (зданий, сооружений и др.), которые имеют самостоятельную оценку. Такой подход обеспечивает возможность сравнения ценности отдельных участков земли с учетом их природных свойств, местоположения и способа использования.

Кадастровая стоимость участка лесных земель численно равна капитализированной ренте, которая может быть получена при выращивании на нем эталонных лесных насаждений, начиная с момента проведения кадастровой оценки и в продолжение бесконечно длительного периода времени.

Капитализированная рента определяется как разница между суммарным валовым капитализированным доходом от всех видов лесопользования и капитализированными расходами лесного хозяйства по лесовосстановлению 1 га леса.

Стоимость запаса древесины на корню эталонного насаждения оценивается по ставкам лесных податей с учетом расстояния вывозки (разряда такс), установленным органом государственной власти субъекта Федерации, действующим на момент оценки. Товаризация запаса древесины на корню в эталонных насаждениях производится по региональным товарным таблицам.

Стоимость запаса второстепенных лесных ресурсов эталонного насаждения на оцениваемом участке лесных земель определяется по действующим на момент оценки ставкам лесных податей на соответствующие виды второстепенных лесных ресурсов с учетом расстояния вывозки (разряда такс). Виды второстепенных лесных ресурсов и их объем устанавливаются исходя из породного состава и производительности эталонных насаждений.

Валовой капитализированный доход от побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, лесопользования в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях принимается равным стократной величине годового размера лесных податей, взимаемых за соответствующий вид лесопользования на оцениваемом участке лесных земель. Годовой размер платы рассчитывается исходя из действующих на момент оценки ставок платы за право пользования 1 га лесных земель соответствующего качества и местоположения.

Валовой капитализированный доход от полезных природных функций лесов рассчитывается путем умножения валового капитализированного дохода от древесины, отпускаемой на корню, на коэффициент, соответствующий категории защитности переводимых и (или) изымаемых лесных земель. При этом валовой капитализированный доход от древесины, отпускаемой на корню, рассчитывается по ставкам лесных податей, установленным органом государственной власти субъекта Федерации для первого разряда такс.

Капитализированные расходы лесного хозяйства по лесовосстановлению 1 га лесов рассчитываются путем умножения норматива расходов на лесовосстановление эталонных насаждений на вырубках для данного типа лесорастительных условий на соответствующий принятому обороту рубки коэффициент.

Нормативы расходов по лесовосстановлению эталонных лесов разрабатываются органами управления лесным хозяйством в субъектах Федерации по методическим рекомендациям, утверждаемым Рослесхозом. Способы лесовосстановления эталонных лесов учитываются при разработке шкал кадастровой оценки лесных земель.

При оценке конкретных участков лесных земель выбирается наиболее рациональный способ лесовосстановления эталонных лесов. Такими способами могут быть естественное возобновление леса, содействие естественному возобновлению леса или создание лесных культур.

Кадастровая стоимость лесных земель в лесопарковой части зеленых зон поселений и хозяйственных объектов устанавливается по произведенным расчетам, но не ниже самой высокой кадастровой стоимости пашни в данной оценочной зоне.

Кадастровая стоимость лесных земель, занятых лесными питомниками, приравнивается к кадастровой стоимости пашни соответствующего качества, местоположения и оценочной зоны в субъекте Федерации с учетом того, являются оцениваемые лесные земли орошаемыми или нет. Здания, сооружения, в том числе гидротехнические сооружения, расположенные на оцениваемом участке лесных земель, выращиваемый посадочный материал оцениваются отдельно в соответствии с действующим законодательством.

Кадастровая стоимость лесных земель, занятых постоянными лесосеменными участками, лесосеменными плантациями, орехоплодными лесами и другими аналогичными насаждениями, которые выращиваются не с целью заготовки древесины, определяется путем умножения на коэффициент, равный 1,4 кадастровой стоимости лесных земель, рассчитанной для соответствующего типа лесорастительных условий, группы лесов и категории защитности для лесов первой группы, первого разряда такс. Древостои (или деревья), произрастающие на участке таких лесных земель, оцениваются отдельно.

Работа по оценке кадастровой стоимости лесных земель состоит из:

а) разработки оценочной шкалы кадастровой стоимости лесных земель;

б) оценки конкретных участков лесных земель с применением шкалы.

При разработке шкалы кадастровой стоимости лесных земель используются лесоустроительная информация, данные научных и иных специальных обследований, картографические материалы, данные о действующих на момент оценки ставках лесных податей на лесные ресурсы и рыночных ценах на лесную продукцию, являющуюся результатом лесопользования, нормативные и иные данные о расходах по организации лесопользования и другая информация.

Разработка шкалы кадастровой стоимости лесных земель состоит из двух этапов - подготовительного, в процессе которого подготавливается исходная информация, необходимая для оценки лесных земель, и этапа расчетов чистого капитализированного дохода для составления шкалы кадастровой стоимости.

Подготовительный этап оценки лесных земель включает:

а) проведение оценочного зонирования территории лесного фонда в субъекте Федерации;

б) выбор схемы классификации лесных земель, в наилучшей степени отражающей различие отдельных участков лесных земель по уровню чистого капитализированного дохода;

в) определение по типам условий местопроизрастания и оценочным зонам следующих данных об эталонных насаждениях: породного состава, способа лесовосстановления, норматива расходов на лесовосстановление, возраста рубки главного пользования лесом и продолжительности оборота рубки, таксационных характеристик эталонных насаждений в возрасте рубки главного пользования лесом, нормативных запасов второстепенных лесных ресурсов, потенциальной продуктивности лесов по побочному лесопользованию и пользованию лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства (в разрезе типов условий местопроизрастания и оценочных зон), возможностей пользования лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях;

г) сбор информации о действующих ставках лесных податей по отдельным видам лесных ресурсов или разработки проектов таких ставок и утверждение их органом государственной власти субъекта Федерации, в случае отсутствия таких ставок.

Одновременно с проведением оценочного зонирования производится выбор схемы классификации лесных земель, в наилучшей степени отражающей дифференциацию лесных земель по лесорастительным условиям на территории оценочной зоны. Производительность эталонных насаждений, выращиваемых на лесных землях, отнесенных к одному типу лесорастительных условий в пределах одной оценочной зоны, должна укладываться в один-два класса бонитета. В качестве классификационной схемы лесных земель может быть принята одна из схем типов леса, схема классификации лесных почв или другой способ классификации лесных земель.

В связи с многофункциональным назначением лесов возможно одновременное использование на одной и той же территории различных схем классификации лесных земель, с тем чтобы лучше отразить в оценочном зонировании и в типологии лесных земель дифференциацию кадастровой стоимости оцениваемых участков лесного фонда с позиций различных видов лесопользования. При одновременном использовании нескольких классификационных схем необходимо, чтобы каждый таксационный выдел был описан во всех принятых классификациях.

Установление характеристик эталонных насаждений начинается после завершения оценочного зонирования и выбора схемы классификации лесных земель с установления породного состава эталонных насаждений для всех выделенных типов лесорастительных условий. В качестве эталонных насаждений во многих случаях могут быть приняты насаждения, образованные коренными породами.

Возраст рубок главного пользования эталонных насаждений и оборот рубки таких насаждений принимаются с учетом установленных в данном регионе возрастов рубок и способов лесовосстановления для тех или иных лесных пород и лесорастительных условий. Запас древесины на корню и другие таксационные характеристики эталонных насаждений определяются на основе региональных таблиц хода роста нормальных насаждений.

Запасы второстепенных лесных ресурсов, объем побочного лесопользования, возможность пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, а также возможные размеры и доходность этих видов лесопользования при выращивании эталонных насаждений определяются в результате специальных исследований, проводимых проектными, научными или иными специализированными организациями.

Показатели кадастровой стоимости лесных земель сводятся в шкалу кадастровой стоимости лесных земель, представляющую собой таблицу, в строках которой для каждого типа лесорастительных условий (типа условий местопроизрастания) указывают валовой капитализированный доход от отпуска древесины на корню, от заготовки живицы, от заготовки второстепенных лесных ресурсов, от побочного лесопользования, от пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, от пользования лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, от полезных природных функций лесов. Кадастровая стоимость лесных земель (чистый капитализированный доход) определяется как разность между суммарным валовым капитализированным доходом и капитализированными расходами по лесовосстановлению.

В шкале кадастровой стоимости лесных земель показываются оценки 1 га лесных земель в субъекте Федерации по оценочным зонам, группам лесов, категориям защитности лесов первой группы, типам лесорастительных условий и разрядам такс, а также способам лесовосстановления.

Разработка шкалы кадастровой стоимости лесных земель начинается с расчета показателей валового капитализированного дохода для первого разряда такс по всем видам лесопользований и суммы капитализированных расходов по лесовосстановлению. Для расчета кадастровой стоимости лесных земель для других разрядов такс вводятся поправочные коэффициенты. Вместе с тем валовой доход от полезных природных функций лесов для всех разрядов такс остается неизменным и принятым для первого разряда такс.

Шкала кадастровой стоимости лесных земель утверждается органом государственной власти субъекта Федерации по представлению органа управления лесным хозяйством в субъекте Федерации.

При оценке нелесных земель кадастровая стоимость земель сельскохозяйственного назначения (пашен, сенокосов, пастбищ, садов, виноградников, тутовников, ягодников и других земель), находящихся в составе земель лесного фонда, приравнивается к кадастровой стоимости, принятой на территории субъекта Федерации для земель сельскохозяйственного назначения соответствующего качества, месторасположения и оценочной зоны.

Кадастровая стоимость нелесных земель лесного фонда, занятых лесохозяйственными дорогами, дорогами противопожарного назначения и просеками, приравнивается к кадастровой стоимости лесных земель преобладающего типа лесорастительных условий, преобладающих группы лесов и категории защитности (для лесов первой группы), среднего разряда такс. Лесохозяйственные дороги, дороги противопожарного назначения и просеки оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент оценки.

Кадастровая стоимость нелесных земель лесного фонда, занятых водами, болотами, ледниками, определяется путем умножения на коэффициент 0,5 кадастровой стоимости лесных земель преобладающего типа лесорастительных условий, преобладающих группы лесов и категории защитности (для лесов первой группы), среднего разряда такс.

Кадастровая стоимость клюквенных болот принимается равной максимуму из оценки, полученной при оценке земель сельхозназначения соответствующего качества и капитализированного валового дохода от побочного пользования, рассчитанного в соответствии с п. 25 Методики.

Кадастровая стоимость нелесных земель, отнесенных к крутым склонам, скальным обнажениям, каменистым россыпям, галечникам, солонцам и солодям, осыпям, оползням и карстовым образованиям, пескам, определяется путем умножения на коэффициент 0,3 кадастровой оценки лесных земель преобладающего типа лесорастительных условий, преобладающих группы лесов и категории защитности (для лесов первой группы), среднего разряда такс.

Кадастровая стоимость нелесных земель лесного фонда, занятых линейными и иными сооружениями нелесохозяйственного назначения (нефтепроводами и газопроводами, линиями электропередачи, дорогами общего пользования и др.), приравнивается к кадастровой стоимости земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения в соответствующей оценочной зоне субъекта Федерации.

Древесина на корню для средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных насаждений оценивается по действующим в момент оценки ставкам лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, утверждаемым органом государственной власти субъекта Федерации. Таким же образом производится оценка древесины на корню на гарях, прогалинах, рединах, погибших насаждениях и т. д. с учетом реальной потребительской стоимости этой древесины.

Несомкнувшиеся лесные культуры, подрост на участках лесного фонда, образовавшийся в результате проведения содействия естественному возобновлению, молодняки лесных насаждений первого и второго классов возраста искусственного и естественного происхождения оцениваются путем умножения норматива расходов на выращивание 1 га молодняков до перевода в покрытые лесной растительностью земли на соответствующий коэффициент, учитывающий возраст молодняков. Нормативы расходов на выращивание 1 га молодняков до перевода в покрытые лесной растительностью земли рассчитываются на основе нормативно-технологических карт в соответствии с принятыми способами лесовосстановления.

Плодоносящие плодово-ягодные насаждения, древостои лесосеменных плантаций, орехоплодные насаждения оцениваются по стоимости саженцев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоношения в ценах на момент оценки.

Неплодоносящие плодово-ягодные насаждения, насаждения лесосеменных плантаций, орехоплодные насаждения оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент оценки.

Товарные сеянцы и саженцы в лесных питомниках оцениваются по рыночным ценам на лесной посадочный материал, действующим на момент оценки.

Незаконченные производством сеянцы и саженцы в лесных питомниках оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент оценки.

Для кадастровой оценки ресурсов живицы устанавливается средняя ставка лесных податей за живицу.

При необходимости производится дифференциация средней ставки лесных податей за живицу по классам бонитетов лесных насаждений, в которых производится подсочка. Определение ставки лесных податей в зависимости от бонитета производится с использованием поправочных коэффициентов.

Глава 12. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

Статья 96. Государственный лесной контроль и надзор

Комментарий к статье 96

В рамках проведенной административной реформы контроль и надзор рассматриваются взаимосвязанно, как единая функция государственного управления. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> содержится понятие контроля и надзора, которое не разграничивает эти составляющие деятельности государственных органов. Лесной кодекс также не разграничивает контроль и надзор. Традиционно в сфере лесных отношений осуществлялся государственный лесной контроль, а с точки зрения обеспечения преемственности правового регулирования в настоящее время следует все ранее принятые нормы о контроле рассматривать и в аспекте надзора.

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Задачей государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесами и лесными участками, правил отпуска древесины на корню и правил рубок, правил осуществления иных видов использования лесов, норм по охране, защите и воспроизводству лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации.

Установление порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов входит в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Осуществление же государственного лесного контроля и надзора является федеральным полномочием, переданным органам государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 83 ЛК РФ).

Проведение государственного лесного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подчиняется общим требованиям Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <1>. Особенности и содержание контрольной деятельности в сфере лесных отношений определены Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 394 <2>. Отдельные полномочия органов Росприроднадзора закреплены в Положении о государственном земельном контроле <3>, которое претерпело некоторые изменения в связи с принятием указанного выше Положения. В ходе осуществления контрольных мероприятий должностные лица органов государственного лесного контроля руководствуются также Порядком оформления результатов проверок при осуществлении государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, включающим описание форм акта проведения проверки соблюдения требований лесного законодательства и предписания по устранению выявленных нарушений <4>.

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.

<2> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3282.

<3> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

<4> См.: Приказ МПР России от 2 октября 2006 г. N 228 "Об утверждении Порядка оформления результатов проверок при осуществлении государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, а также формы предписаний по устранению выявленных нарушений и актов проведения проверок" // БНА ФОИВ. 2006. N 47.

Государственный лесной контроль осуществляется за соблюдением:

- порядка ведения государственного учета лесного фонда, государственного кадастрового учета лесных участков, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики порядка использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- требований по сохранению лесов от уничтожения, повреждения, загрязнения и иных негативных воздействий;

- требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению;

- выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения лесозаготовительных работ;

- выполнения требований законодательства о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек, распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

- режима использования лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

- санитарных правил в лесах, требований по предупреждению возникновения и распространения очагов вредителей и болезней леса, их учету;

- требований законодательства РФ по предоставлению участков лесного фонда в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование;

- правил отпуска древесины на корню в лесах, рубок главного и промежуточного пользования, заготовки живицы и второстепенных лесных ресурсов, побочного лесопользования;

- правил лесопользования и пребывания граждан в лесах, требований к порядку проведения на землях лесного фонда строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ;

- правил пожарной безопасности в лесах, требований по своевременному принятию мер для ликвидации лесных пожаров и их последствий, по учету площадей земель лесного фонда, пострадавших от пожаров, и определению причиненного ими ущерба лесному фонду;

- требований по обеспечению соответствия лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства принципам устойчивого развития, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда, сохранности и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств леса;

- правил пользования объектами животного мира и охраны среды обитания животных на землях лесного фонда в пределах компетенции органов государственного лесного контроля;

- порядка отвода лесных участков и предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов на землях лесного фонда;

- иных требований лесного законодательства РФ.

Осуществление государственного лесного контроля возложено на государственную лесную охрану Росприроднадзора. Государственная лесная охрана обязана предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В соответствии с Положением о государственной лесной охране Российской Федерации <1> государственной лесной охране для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставлено право:

<1> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 150 "Об утверждении Положения о государственной лесной охране Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1402.

- проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда;

- составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях меры;

- задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в правоохранительные органы;

- производить в соответствии с законодательством РФ досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости - личный досмотр задержанных лиц;

- изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности;

- осуществлять иные права, предусмотренные законодательством РФ.

Должностные лица государственной лесной охраны <1> при исполнении служебных обязанностей имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

<1> Перечень должностных лиц государственной лесной охраны утвержден Приказом МПР России от 01.01.01 г. N 288, зарегистрированным в Минюсте России 23 октября 2005 г. N 7185 "Об утверждении Перечня должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации" // БНА ФОИВ. 2005. N 48.

Обратим внимание на то, что перечень полномочий должностных лиц в комментируемой статье закрывается указанием на осуществление "иных предусмотренных федеральными законами прав". Это означает, что права лесной охраны, предоставленные ей Постановлением Правительства РФ, действительны только в части совпадения с перечнем прав, названных в комментируемой статье, а также в части прав, предусмотренных КоАП РФ. Анализ показал, что в КоАП РФ нашли подтверждение те права государственной лесной охраны, которые закреплены в Положении о ней, но не отражены в комментируемой статье.

Согласно статье 23.24 КоАП РФ, органы, уполномоченные в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 (в части лесных участков), ч. 2 ст. 7.2 (в части уничтожения или повреждения знаков особо охраняемых природных территорий, лесоустроительных и лесохозяйственных знаков, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий, строений, сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), ст. 7.8 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. 7.9, ст. 7.10 (в части самовольной переуступки права пользования лесными участками), ст. 7.11 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. 8.5 (в части сокрытия или искажения информации о состоянии лесов, земель лесного фонда, а также о состоянии находящихся на них водных объектов, объектов животного мира и среды их обитания), ст. ст. 8.7, 8.8, 8.12, 8.13 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах), ст. ст. 8, ч. 1 ст. 8.28, ст. ст. 8, ст. ст. 8об административных правонарушениях, совершенных в лесах) КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных органов вправе: главный государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители; главные государственные лесные инспектора в субъектах Федерации, их заместители; старшие государственные лесные инспектора Российской Федерации, их заместители; старшие государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках, их заместители; государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках.

Протоколы об административных правонарушениях составляются, согласно ст. 28.3 КоАП РФ, должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и названных в ст. 23.24 КоАП РФ, и, кроме того, должностными лицами органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесов, - об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 8.28 (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния), ч. 1 ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей), ч. 1 ст. 19.5 (невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства), ст. 19.6 (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), ст. 19.7 (непредставление сведений (информации)) КоАП РФ.

При выявлении административных правонарушений в соответствующей сфере должностные лица органов, на которые возложен контроль за соблюдением лесного законодательства, могут осуществлять доставление, т. е. принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, в служебное помещение органа внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения или в иное служебное помещение (ст. 27.2 КоАП РФ). В соответствии со ст. 27.7 КоАП РФ лесные инспектора обладают также правом личного досмотра и досмотра вещей, находящихся при физическом лице. Право этих должностных лиц на изъятие вещей, явившихся орудиями совершения (в том числе транспортных средств. - Прим. авт.) или предметами (лесных ресурсов. - Примеч. авт.) административного правонарушения, следует из ст. 27.10 КоАП РФ.

Осуществление государственного лесного контроля и надзора, а также установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, относится к числу федеральных полномочий, переданных ЛК РФ органам государственной власти Российской Федерации. Соответственно предоставленные названными выше нормативными актами полномочия должностных лиц государственной лесной охраны Росприроднадзора переходят должностным лицам органов государственного лесного контроля, образуемых субъектами Федерации. Министерство природных ресурсов РФ вправе издавать нормативные правовые акты, а также методические и инструктивные материалы по вопросам осуществления государственного лесного контроля и надзора органами государственной власти субъектов Федерации.

Правовой режим лесов, входящих и не входящих в лесной фонд, различен, что объясняется главным образом особенностями правового режима соответствующих категорий земель, и, следовательно, надо обратить внимание на то, что названные выше Положение и Порядок регулируют контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. Однако помимо лесного фонда существуют и другие леса, расположенные на землях иных категорий (землях населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, специального назначения, особо охраняемых территорий), и государственный контроль за их состоянием, использованием, охраной, защитой должен, как это следует из ч. 6 ст. 96 ЛК РФ, осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В настоящее время особый порядок установлен только для государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны <1>, который осуществляется государственной лесной охраной и Министерством обороны РФ. Главная особенность такого контроля - разрешительный характер доступа лесных инспекторов на соответствующие территории.

<1> См. Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 77 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов" (с изм.) // СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 617.

Возникает вопрос о применимости подзаконных актов, изданных до принятия Лесного кодекса РФ и регулирующих государственный контроль лесного фонда, к проведению контроля в лесах, не входящих в лесной фонд. По смыслу Кодекса, государственный лесной контроль осуществляется во всех лесах - входящих и не входящих в лесной фонд, состоящих в государственной, муниципальной или частной собственности (частная собственность, хотя прямо и не декларированная Лесным кодексом РФ, возможна как в отношении лесов, на которые не установлены публичные формы собственности, так и в отношении лесных участков, выведенных из состава земель лесного фонда. - Примеч. авт.). Следовательно, речь могла бы идти о применении названных актов только по аналогии, однако аналогия закона не принята в сфере регулирования публичных правоотношений (к которым принадлежат и отношения контрольные).

Отдельного внимания в обсуждаемом контексте заслуживает вопрос, связанный с отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесного фонда. Имеется лишь указание на то, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Согласно ч. 1 ст. 101 ЗК РФ, к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Вышеприведенные суждения основаны на том, что лесной фонд составляют леса, расположенные на землях лесного фонда, т. е. на землях, учтенных по данным государственного земельного кадастра в качестве земель лесного фонда. Хотя логичнее было бы определять категорию земель в зависимости от юридической характеристики находящихся на них лесов в качестве лесного фонда, а не наоборот.

Значительные особенности государственного лесного контроля связаны с тем, что отныне он будет осуществляться в отсутствие у лесопользователей традиционных разрешительных документов - лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые сохраняют свое действие до истечения срока, на который были ранее выданы. Разрешительные документы содержали указание на вид лесопользования, его установленный объем (размер) и на конкретный участок лесного фонда, что в известной степени облегчало задачу органам государственной лесной охраны. По смыслу новых (преимущественно договорных) отношений между государством и лесопользователями впредь основными документами, по которым можно судить о правомерности лесопользования, будут лесная декларация (подаваемое лесопользователем ежегодно в орган государственной власти заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов), лесохозяйственный регламент, проект освоения лесов.

Еще один аспект связан с возможным дублированием государственного и муниципального лесного контроля. Органы местного самоуправления наделены правом осуществления муниципального лесного контроля за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории муниципального образования (ст. 98 ЛК РФ) и муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ст. 84 ЛК РФ), а каких-либо изъятий из сферы государственного лесного контроля по объектному признаку не сделано, следовательно, Лесной кодекс РФ допускает проведение в отношении муниципальных лесов (городские леса и леса особо охраняемых природных территорий местного значения) двойного контроля. Целесообразно было бы в отношении муниципальных лесов осуществлять муниципальный же контроль, однако законодатель избрал смешанный вариант. По ряду причин муниципальный лесной контроль в настоящее время на практике малоэффективен (см. также комментарий к ст. 98 ЛК РФ).

В связи с передачей осуществления государственного лесного контроля и надзора на уровень регионов в настоящее время в субъектах Федерации формируется собственная система государственной лесной охраны. Эту функцию будут выполнять лесничества, которые станут основными субъектами управления, государственного лесного контроля и надзора.

Пока не вполне четкими представляются перспективы федеральной лесной охраны Росприроднадзора. С одной стороны, контрольно-надзорная деятельность децентрализуется и переходит в регионы, а с другой - осуществление пожарного надзора остается в сфере федерального ведения. Кроме того, например, из ст. 23.24 КоАП РФ, в редакции Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", следует, что сохраняются административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц этой федеральной структуры - главного государственного лесного инспектора Российской Федерации, его заместителей.

Очередное перераспределение контрольно-надзорных полномочий, весьма вероятно, скажется на состоянии законности в сфере лесных отношений негативным образом. Тем более что ситуация еще не стабилизировалась в связи с передачей в 2004 г. функций лесной охраны от лесхозов (федеральных государственных учреждений) федеральному органу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору), когда в течение последующих двух лет, вплоть до принятия нового Лесного кодекса, государственная лесная охрана переживала стадию реформирования со всеми издержками этого процесса в практике управления и правоприменения.

Статья 97. Государственный пожарный надзор в лесах

Комментарий к статье 97

Лесной кодекс РФ прямо не регулирует порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах. Известно лишь, что установление правил пожарной безопасности в лесах и осуществление государственного пожарного надзора в лесах отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 81 ЛК РФ).

Государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 17 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"). Согласно Положению о государственной лесной охране Российской Федерации государственный пожарный надзор в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, осуществляет государственная лесная охрана Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Целью такого надзора является контроль за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований и правил пожарной безопасности <1>, а также пресечение их нарушений. Права и обязанности государственных лесных инспекторов при осуществлении пожарного надзора в лесах следуют из Федерального закона от 01.01.01 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <2> (с изм.) и Положения о государственной лесной охране РФ.

<1> Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. N 886 // САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3612.

<2> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

За нарушение правил пожарной безопасности в лесах наступает административная ответственность (ст. 8.32 КоАП РФ). Государственные лесные инспекторы вправе рассматривать дела о таких административных правонарушениях (ст. 23.24 КоАП РФ). Протоколы о нарушении правил пожарной безопасности в лесах имеют право составлять, помимо должностных лиц государственной лесной охраны, должностные лица органов внутренних дел (подп. 1 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

При наличии состава преступления наступает уголовная ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем, за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений путем поджога (ст. 261 УК РФ).

В свете того, что Федеральное агентство лесного хозяйства не наделено надзорными полномочиями, а также в связи с передачей лесхозов субъектам Федерации, право органов Рослесхоза в случае необходимости запрещать на период высокой пожарной опасности посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда, а также ограничивать в интересах пожарной безопасности лесов пребывание граждан в лесах, сбор пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья (п. п. 6.7, 6.8 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства) переходит к создаваемым в регионах лесничествам.

Статья 98. Муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов

Комментарий к статье 98

Осуществление муниципального лесного контроля и надзора относится к вопросам местного значения не всех видов муниципальных образований, а только поселений (ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Осуществление муниципального лесного контроля и надзора является новым полномочием органов местного самоуправления, которое не было предоставлено им ранее действовавшим лесным законодательством. Однако применение комментируемой нормы осложняется рядом обстоятельств.

Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип - согласно ст. 98 ЛК РФ, такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, следовательно, в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности - согласно ст. 84 ЛК РФ муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Территориальный принцип определения объекта муниципального контроля потенциально ведет к возможности двойного контроля (см. также комментарий к ст. 96 ЛК РФ). Это предположение подтверждается также тем, что Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не распространяется на муниципальный контроль. Подобная ситуация в недавнем прошлом имела место в сфере регулирования государственного и муниципального экологического контроля и послужила поводом к судебному разбирательству, в ходе которого было установлено, что муниципальный контроль может осуществляться параллельно государственному: наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля <1>.

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. // БВС РФ. 2004. N 5.

Во-вторых, не установлен порядок осуществления муниципального лесного контроля. Отсылка к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не технична, поскольку названный Закон не содержит каких-либо специальных норм. Лесной кодекс не определил полномочия должностных лиц органов муниципального лесного контроля. Статья 96 ЛК РФ устанавливает полномочия только государственных лесных инспекторов и не может применяться по аналогии к компетенции муниципальных лесных инспекторов. Ссылка на Закон о местном самоуправлении не разрешает и эту ситуацию, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы о полномочиях муниципальных лесных инспекторов. В таких условиях осуществление реального муниципального лесного контроля невозможно. В целях предотвращения бесконтрольного использования городских лесов необходимо внесение поправок в ЛК РФ (в части перечня полномочий муниципальных инспекторов), КоАП РФ (в части их права на составление протоколов и на рассмотрение дел об административных правонарушениях).

Органы местного самоуправления наделены правом приостановления использования лесов за пределами судебного приостановления, урегулированного КоАП РФ. По своему смыслу приостановление - элемент муниципального лесного контроля. Однако формулировка "в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами" (ч. 2 ст. 28 ЛК РФ) отсылает к несуществующим нормам, следовательно, такое полномочие по названным выше причинам также не может быть практически реализовано.

Наконец, из комментируемой статьи, равно как из Кодекса в целом, неясно, каково содержание муниципального лесного надзора и в чем заключается его отличие от муниципального лесного контроля.

Глава 13. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Статья 99. Административная, уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства

Комментарий к статье 99

Административная ответственность за нарушение лесного и связанного с ним законодательства предусматривается в нескольких главах и статьях КоАП РФ.

В главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" КоАП РФ предусматриваются санкции за следующие правонарушения:

- самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

- уничтожение специальных знаков (наложение административного штрафа за уничтожение или повреждение лесоустроительных или лесохозяйственных знаков) (ст. 7.2);

- самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и т. д. (ст. 7.9);

- самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта (ст. 7.10);

- пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (ст. 7.11).

В главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ предусматриваются санкции за следующие правонарушения:

- нарушение правил обращения с пестицидами и ядохимикатами (ст. 8.3);

- нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4);

- сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);

- порчу земель (ст. 8.6);

- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах водных объектов) (ст. 8.12);

- нарушение правил охраны водных объектов (осуществление молевого сплава древесины) (ст. 8.13);

- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования (ст. 8.24);

- нарушение правил использования лесов (ст. 8.25);

- самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26);

- нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27);

- незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28);

- уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);

- уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ (ст. 8.30);

- нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31);

- нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32);

- нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных (ст. 8.33);

- уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений (ст. 8.35);

- нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38);

- нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и др. (ст. 8.39).

В главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" КоАП РФ предусматриваются санкции за:

- нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 10.1);

- нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6);

- проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9);

- нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения; повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения) (ст. 10.10).

В главе 11 "Административные правонарушения на транспорте" КоАП РФ предусматриваются наказания за: