Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации (стр. 2 )

В этой связи трудно согласиться с той точкой зрения, что согла­сованность в институциональном развитии на национальном и ме­стном уровнях сделало бы общество политически стабильным, но едва ли демократическим1. Стабильность и демократизация дости­жимы одновременно, если институциональное развитие и Федера­ции, и ее субъектов будет происходить в направлении признания и действительной реализации демократических принципов и норм.

1.2. Статус субъекта Российской Федерации

Вопрос о статусе субъекта Российской Федерации и его инсти­туциональных основах затрагивает но существу все стороны феде­ративных отношений. В силу этого в разных аспектах он рассмат­ривался автором в монографии «Российский федерализм: прин­ципы построения и конституционно-договорная база разграниче­ния предметов ведения и полномочий», изданной в 2000 году. По­этому задача данного параграфа носит достаточно ограниченный характер — исходя из общепризнанного понимания статуса субъекта Федерации, остановиться на некоторых теоретических вопросах, относящихся к этому статусу.

Существует общепризнанное понимание статуса субъекта Фе­дерации. Он представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности субъектов. В институциональных основах рос­сийской модели федеративного устройства государства указанные элементы статуса субъекта Федерации, за некоторым исключением, прописаны достаточно четко. Поэтому в исследовательском и на­учно-прикладном плане задача видится в поисках путей совер­шенствования этого статуса в контексте укрепления стабильности Российской Федерации и дальнейшего развития подлинно демок­ратических начал в ее устройстве.

1 См.:

18

Однако в научной литературе выдвигается и другая точка зре­ния, согласно которой единое понимание статуса субъекта Россий­ской Федерации якобы отсутствует и следует различать понятие такого статуса в узком и широком смысле слова. Так, утверждая об отсутствии общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта Российской Федерации, считает, что «проблема заключается, во-первых, в неясности содержания используемых в Конституции РФ категорий «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа»; во-вторых, в неопределенности их соотношения как меж­ду собой, так и с общепринятой в конституционном праве зару­бежных стран научной категорией «конституционный статус субъек­та Федерации»; в-третьих, в противоречивости конституционных предписаний». Более того, по мнению автора, в Конституции Рос­сийской Федерации, актах Конституционного Суда Российской Федерации, федеральных нормативных правовых актах отсутству­ет определение и толкование конституционных институтов «субъект федерации», «статус субьекта федерации», хотя «логично предполо­жить, что одноименные общепринятые в науке конституционного права большинства зарубежных стран категории институционали-зированы в Основном законе России...»1 .

Во всех приведенных рассуждениях, бесспорно, содержится одна главная истина: утверждение о наличии в Конституции Российс­кой Федерации определенных противоречий, которые относятся к определению статуса субъекта Федерации. На наш взгляд, основ­ным противоречием в конституционных положениях о статусе субъекта Российской Федерации является противоречие между признанием разностатусности субъектов Федерации и утвержде­нием об их равноправии.

Однако трудно и даже невозможно согласиться с тем, что в рос­сийской науке конституционного права не сложилось единого по­нимания статуса субъекта Федерации, или с тем, что неясным явля­ется содержание используемых в Конституции Российской Феде­рации категорий «статус; субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субьекта РФ» и др. Есть общепризнанное понимание и инди­видуальное понимание, и последнее может отставать от первого.

'Лебедев субъекта Российской Федерации. - С.3-4.

19

Предложенное понимание конституционного статуса субъекта Федерации в узком и широком смысле слова представляется неубедительным и, более того, вносящим опреде­ленную путаницу в общепризнанное решение данного вопроса. В толковании автора конституционно-правовой статус субъекта Фе­дерации — это права и обязанности субъекта Федерации исклю­чительно по отношению к Федерации, т. е. в федеративных отноше­ниях. В широком смысле статус субъекта Федерации — это права и обязанности не только по отношению к Федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект Федерации в соответствии с Конституцией может вступать в правоотношения, с другими субъек­тами Федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами, с международными организациями и т..

В этой связи следует отметить прежде всего, что автор такой постановки вопроса неоправданно суживает и обедняет объем по­нятия «федеративные отношения», сводя их к отношениям с Фе­дерацией. Как уже отмечалось, отношения между самими субъек­тами Федерации есть самостоятельный вид собственно федератив­ных отношений.

Кроме того, отношения субъектов Федерации с иностранными государствами или их отдельными территориальными образова­ниями (штатами, провинциями, землями, кантонами, департамента­ми и т. п.) осуществляются в пределах федеративных отношений, иначе говоря, субъект, например. Российской Федерации выступает участником указанных отношений лишь постольку, поскольку он является субъектом именно федеративных отношений, и лишь в той мере, в какой его полномочия определены природой федера­тивных отношений.

Определение конституционного статуса (правового положения) субъекта Федерации как совокупности установленных нормами Основного закона государства прав, гарантий их реализации, обя­занностей, ответственности субъекта Федерации2 вряд ли вносит что-либо новое в давно сложившееся понимание указанной кате­гории. Необходимо лишь отметить, что гарантии реализации кото­рые упоминаются в приведенном определении относятся не толь­ко к правам субъектов Федерации, но и к их обязанностям.

——————————

1 Лебедев субъекта Российской Федерации. - С.29.

2Там же.

20

Нынешний: состав субъектов Российской Федерации определен Конституцией: Российской Федерации 1993 года, Федеративным договором, и, разумеется, нет никаких оснований полагать, что не может подвергнуться изменениям. В принципе Основной закон Российского государства попускает несколько вариантов измене­ния численного состава субъектов Российской Федерации. Один из них - прием в состав Федерации нового члена с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ Российс­кой Федерации (например, Абхазии).

Другой потенциально возможный вариант — это разделение ныне существующего субъекта Федерации на два и более субъек­тов. В настоящее время практически этот вариант вряд ли осуще­ствим, учитывая и без того слишком большое число субъектов, составляющих Российскую Федерацию. Третий вариант — слия­ние двух или нескольких существующих субъектов Федерации в один субъект — скорее всего будет реализован в недалеком буду­щем, так как огромное множество неравноценных по своим соци­ально-экономическим и научно-культурным потенциалам членов Федерации создает дополнительные препятствия для эффектив­ного управления федеративным государством. Наконец, согласно Конституции Российской Федерации, возможен и четвертый ва­риант, а именно, выход автономного округа из сложносоставного субъекта Федерации.

Все эти варианты так или иначе предусматриваются в Консти­туции Российской Федерации, но в регулировании этих вопросов существуют некоторые неясности и недоговоренности1. Исходя из этого, представляется целесообразным принять единый федераль­ный конституционный закон, в котором получили бы четкое пра­вовое закрепление все указанные случаи образования новых субъек­тов Российской Федерации.

Основной закон Российского государства не предусматривает возможность выхода субъектов из состава Федерации. Можно ска­зать и более категорично: защищая суверенитет и территориаль­ную целостность Российской Федерации, федеральная Конститу­ция запрещает по сути саму постановку вопроса о таком выходе. Достаточно убедительным примером официальной позиции рос­сийских властей на этот счет является осуществляемая федераль-

1 См. об этом: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. - С.300-303.

21

ными войсками контртеррористическая операция (а по существу самая настоящая война) в Чеченской Республике с целью восста­новления конституционного порядка.

Вопрос о праве на выход из состава Федерации является слож­ным не столько в юридическом, сколько в политическом смысле. С одной стороны, аргументация в пользу признания права на от­деление субъекта Федерации, построенного по национально-тер­риториальному принципу, поддерживается правом каждого народа на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоя­тельного государства: тем, что демократическое федеративное го­сударство базируется на доброй воле составляющих его субъектов.

Однако, с другой стороны, признание права субъекта Федерации на выход из состава Федерации противоречило бы тому факту, что члены Федерации подчиняются демократическому большинству, согласие которого придает юридическую силу акту отделения. Реа­лизация права на отделение затронула бы интересы не одного толь­ко субъекта, который предпочел выход из Федерации, но и интере­сы всех других членов Федерации и федеративного государства в целом, не считаться с которыми, по меньшей мере, недемократично. Поскольку на территории субъекта Российской Федерации прожи­вает не одна этническая общность, пусть и титульная, то при реше­нии вопроса об отделении нужно было бы уважать интересы и волю представителей и не титульных национальностей.

Главным при решении вопроса о признании или непризнании права на отделение является столкновение двух равно признан­ных принципов международного права — права народов на само­определение и право государства на территориального целостность и неприкосновенность. Совершенно очевидно, что Конституция Российской Федерации отдает приоритет второму из названных принципов, закрепляя в основах конституционного строя положе­ние о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. З ст. 4 Конституции) и не признавая одновременно реализацию права на самоопределение в форме выхода из состава федеративного государства.

Такая позиция находится в соответствии с международной прак­тикой. Согласно декларации Генеральной Ассамблеи ООН от 01.01.01 года, «самоопределение народов не должно толко­ваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению терри­ториальной целостности или политического единства суверенных

22

и независимых государств...»1. Кроме того, стоит отметить, что По­давляющее большинство зарубежных федераций не признают за своими субъектами конституционного права на отделение и вы­ход из состава федеративного государства.

Проблема статуса субъекта Российской Федерации тесно пере­плетена с другой, наиболее принципиальной, проблемой: о юриди­ческой природе самой этой Федерации. Хотя вопрос о том, является ли Российская: Федерация конституционной или конституционно-договорной Федерацией оказался дискуссионным, он тем не менее решен в самой Конституции Российской Федерации. Думается, что споры о правовой природе нашей Федерации вызваны разным по­ниманием того, что означает договорный характер Федерации.

Те, кто отрицает договорную природу Российской Федерации, понимают под этой природой образование Федерации на основе первоначального договора об образовании Федерации между от­носительно независимыми государствами или государственными образованиями, наподобие того, как создавались, например, Соеди­ненные Штаты Америки. При таком подходе к пониманию дого­ворного характера Федерации, Россия не является договорной Фе­дерацией, поскольку как федеративное государство она создава­лась сверху, путем деления целого на части.

Те же, кто называет Россию конституционно-договорной Фе­дерацией, имеют в виду другое — признаваемое Конституцией Рос­сийской Федерации (часть 3 статьи 11) положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти ее субъектов может осуществляться не только федеральной Конституцией и Федеративным договором2, но и ины-

——————————————

1 Международное право в документах, т.2. - М., 1995. - С.11.

2 По меньшей мере, странной представляется позиция юриста, кото­рый вдруг, вопреки Конституции Российской Федерации, заявляет, буд­то «юридическая сила Федеративного Договора, всех его положений полностью исчерпана», в связи с чем рассматривать Договор как доку­мент, устанавливающий правовое положение субъектов РФ, по его мне­нию, не имеет ни научного, ни практического смысла (Лебедев субъекта Российской Федерации. - С 42) Приходится напом­нить, что Конституция Российской Федерации в ст. 11 упоминает Феде­ративный договор как один из документов, которым осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в Российском феде­ративном государстве, а во втором разделе закрепляет норму о том, что

23

ми договорами о разграничении, которые заключаются между фе­
деральными и региональными органами государственной власти.
Для определения статуса субъектов Российской Федерации важно
определение последней именно как конституционно-договорной
Федерации, поскольку некоторые полномочия, обязанности и от­
ветственность субъектов Федерации могут устанавливаться и ука­
занными договорами.

Субъекты Российской Федерации являются либо государства­ми (республики), либо государственными образованиями (все ос­тальные субъекты Федерации). Этим подчеркивается государствен­ный характер членов Федерации и их отличие от административ­но-территориальных единиц унитарного государства. Одним из признаков такого статуса субъектов Федерации является то, что они имеют свою территорию с четко очерченными границами.

В Российской Федерации территория субъектов Федерации не может изменена без его согласия. Этот принцип закреплен в части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, а также в Феде­ративном договоре, который предусматривает неприкосновенность территории субъекта Федерации и невозможность ее изменения без его согласия. В литературе предпринимались попытки дока­зать обратное: право федеральной власти изменять территорию субъекта Федерации без его согласия. Такие попытки основыва­лись на том, что в части 3 ст. 67 говорится о границах сопредель­ных субъектов Российской Федерации. Императивная же норма, устанавливающая, что территория субъекта Федерации не может быть изменена без его согласия в Конституции Российской Феде­рации отсутствует1. Абсурдность данной логики состоит в том, что изменить территорию субъекта Федерации без изменения ее гра­ниц практически невозможно.

Территория субъекта Федерации, естественно, включает в себя не только поверхность суши, но и ее недра. Некоторые субъекты Российской Федерации объявили эти недра своей собственностью. В ст. 9 Конституции Республики Татарстан" href="/text/category/tatarstan/" rel="bookmark">Татарстан земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир объявлены общенародным достоянием. Из такой формули-

не действуют только те положения Федеративного договора, которые противоречат Конституции Российской Федерации. Если каждый во­лен по-своему, в меру своего понимания, толковать положения Кон­ституции, то Россия никогда не станет правовым государством.

1 См.: Лебедев субъекта Российской Федерации. - С. 116.

24

ровки не ясно, принадлежат ли эти природные богатства всем на­родам России или только народам Татарстана, поскольку и в этом последнем случае применим термин «общенародное достояние».

В то же время на вопрос: входят ли недра, расположенные под территорией субъектов Федерации, в состав их территории, иногда без всяких на то оснований дается отрицательный ответ1. При этом в доказательство приводятся два аргумента. Первый — меж­дународное право, включая недра в состав территории государства, имеет в виду только независимые, суверенные государства, а не отдельные части их территории. Однако международное право не регулирует правовое положение территорий субъектов федератив­ных государств и не должно этого делать, поскольку этот вопрос решается во внутригосударственном праве. Аргумент второй, не более серьезный, чем первый, поскольку в ч. 1 ст. 67 Конституции Рос­сийской Федерации недра прямо не отнесены к территории субъекта Федерации, нет и оснований для их включения в состав террито­рии субъекта Федерации. Но, следуя этой более чем странной логи­ке, с такой же степенью «обоснованности» можно утверждать', по­скольку в ч. 1 ст. 67 Конституции недра прямо не отнесены к территории Федерации, нет и оснований для их включения в со­став территории Российской Федерации.

Как следует из смысла ч. 1 ст. 67 федеральной Конституции Российская Федерация не имеет иной территории, кроме как тер­ритории ее субъектов. Поэтому, естественно, в данном случае под территорией понимается как сухопутная территория, так и находя­щиеся здесь недра. Другой вопрос — кто является собственником этих недр?

Статья 9 Конституции Российской Федерации содержит поло­жение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и дея­тельности народов, проживающих на соответствующей территории. Однако, указывая на то, в чьих интересах должны использоваться земля и другие природные ресурсы (а недра — это тоже природ­ный ресурс), данное конституционное положение не уточняет, кто является их собственником. Ответ на этот вопрос содержится в ст. 72 Конституции Российской Федерации, в которой вопросы вла­дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами отнесены к совместному ведению, и. следова-

—————————

1 См.: Лебедев субъекта Российской Федерации. -- С. 111.

25

тельно, могут находиться в собственности как субъектов Федера­ции, так и Российской Федерации в целом.

Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться, кроме государственной, в частной, муниципальной и иных формах собственности.

На всей своей территории субъекты Федерации осуществляют в пределах своих полномочий всю полноту государственной власти. Конституции или Уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Федерации, принятые их государственными органами в рамках своей компетенции, действуют на всей территории соот­ветствующего субъекта Федерации. Следует также выделить еще одну конституционную норму, касающуюся действия правовых актов субъектов Федерации. В соответствии с частями 4 и 6 ст. 77 Российской Конституции в случае противоречия между федераль­ным законом и нормативным правовым актом субъекта Российс­кой Федерации, принятым по предметам ведения субъекта Феде­рации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации,

Наряду с этим на территорию любого субъекта Федерации рас­пространяется суверенитет Российской Федерации, а следователь­но, действие федеральных законов и подзаконных актов, приня­тых по вопросам исключительного ведения Российской Федера­ции, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 73 Российской Конституции, субъектам Федера­ции по предметам их ведения принадлежит «вся полнота государ­ственной власти». Но что такое «вся полнота государственной вла­сти», как не суверенитет, хотя и ограниченный предметами веде­ния и полномочиями субъектов Федерации?! Конечно, в отличие от Федеративного договора действующая Конституция Российс­кой Федерации не говорит, например, о суверенитете республик прямо, но она и не отрицает его.

Принципиальным вопросом статуса субъектов Российской Фе­дерации, как и статуса субъектов любой другой федерации, являет­ся разграничение предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов Федерации — с дру­гой. Рассмотрение этой проблемы в силу ее сложности, объемности и большой значимости было выделено и рассмотрено автором в монографии «Российский федерализм: принципы построения и

26

конституционно-договорная база разграничения предметов веде­ния и полномочий».

Особенностью положения субъекта Федерации является, далее, наличие у него собственной налоговой системы и налогового за­конодательства. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются или отменяются их собственными законами. Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о нало­гах и сборах субъектов Федерации, принятых в соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации.

К региональным налогам и сборам, согласно федеральному за­конодательству, относятся: налоги на имущество организаций и недвижимость, дорожный и транспортный налоги, налоги с продаж и на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы.

Субъекты Российской Федерации имеют и собственные бюд­жетные системы. Ряд расходов финансируется исключительно из бюджетов субъектов Федерации. За счет таких расходов обеспечи­ваются, например, функционирование законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов власти субъектов Федера­ции, осуществление ими международных и внешнеэкономических связей и др.

Важной составной частью комплексной характеристики стату­са субъектов Российской Федерации являются их полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей. Этой про­блеме придавалось немалое значение с первых шагов формирова­ния федеративных отношений в России. Упоминавшиеся в Феде­ративном договоре международные и внешнеэкономические свя­зи не были отнесены ни к ведению федеральных органов государ­ственной власти, ни к совместному ведению, а субъекты Федера­ции признавались самостоятельными участниками названных свя­зей. В то же время положения Федеративного договора прямо пре­дусматривали, что международные и внешнеэкономические связи должны осуществляться в соответствии с Конституцией Российс­кой Федерации, а координация этих связей — федеральными орга­нами государственной власти.

Позже в Конституции Российской Федерации внешне эконо­мические отношения были отнесены к ведению Российской Фе­дерации (статья 71), а координация международных и внешнеэко­номических связей субъектов Федерации, выполнение междуна­родных договоров Российской Федерации — к совместному веде-

27

нию (статья 72). Однако конкретный механизм участия субъектов Федерации в международных и внешнеэкономических отношени­ях тогда еще не был прописан.

Впервые попытка более конкретного разграничения полномо­
чий в этой сфере между федеральными и региональными органа­
ми власти была предпринята в Договоре между Российской Феде­
рацией и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ве­
дения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами госу­
дарственной власти Республики Татарстан» от 01.01.01
года1 и особенно в подписанном тогда же Соглашении между
Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан
«О разграничении полномочий в области внешнеэкономических
связей»2, где, в частности, к исключительному ведению Республи­
ки Татарстан были отнесены: заключение внешнеэкономических
соглашений с субъектами иностранных федераций, администра­
тивно-территориальными образованиями других стран; заключе­
ние торгово-экономических соглашений с иностранными госу­
дарствами; привлечение государственных, банковских и коммер­
ческих кредитов, ссуд под гарантии Правительства Республики
Татарстан, контроль за их использованием; формирование и конт­
роль за использованием валютного фонда Республики Татарстан;
разработка и проведение политики привлечения иностранных ин­
вестиций на территории Республики Татарстан; предоставление
государственных гарантий участникам внешнеэкономической де­
ятельности Республики Татарстан; участие в работе международ­
ных экономических и финансовых организаций и органов; полу­
чение помощи от зарубежных партнеров и ее использование; пре­
доставление кредитов, ссуд и помощи зарубежным партнерам; со­
здание свободных экономических зон на территории Республики
Татарстан. Аналогичные соглашения были заключены целым ря­
дом других республик, краев и областей.

Как нетрудно заметить, объем полномочий субъектов Российс­кой Федерации в сфере внешнеэкономических отношений, очер­ченный в договорах и соглашениях Российской Федерации со своими субъектами, оказался первоначально чрезвычайно боль­шим. Федеральный закон «О координации международных и внеш-

1 См.: Республика Татарстан, 1994, 19 февраля.
2 Официально не было опубликовано.

28

неэкономических связей субъектов Российской Федерации», уста­навливающий общий порядок координации этих связей, был при­нят лишь в начале 1999 года1.

Закон вкупе с рядом других федеральных законов находится в русле политики ограничения полномочий субъектов Федерации, который начал проводиться в России приблизительно с конца 90-х годов. Закон ограничил круг иностранных партнеров, с которы­ми субъекты Российской Федерации обладают правом на непос­редственное осуществление международных и внешнеэкономичес­ких связей. Предоставляя субъектам Федерации право на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении между­народных и внешнеэкономических связей, Закон устанавливает строго регламентированную процедуру согласования практически любых действий субъекта Федерации в этой области с федераль­ными властями.

По существу новое федеральное законодательство дезавуиро­вано прежнюю договорную форму разграничения полномочий в сфере внешнеэкономических связей и понизило статус субъектов Федерации в данной области.

Совокупность прав и: обязанностей, характеризующих статус субъекта любой федерации, является мерой федерализации. Чем больше у субъектов федерации прав и обязанностей, распределен­ных с соблюдением принципа субсидиарности, тем выше уровень федерализации и зрелости федеративного государства, и, напротив: чем более ограниченными в своих правах и обязанностях являют­ся субъекты федерации, тем ниже уровень федерализации в дан­ной стране.

В Российской Федерации совокупность прав и обязанностей субъектов Федерации нельзя признать оптимальной, особенно вслед­ствие начавшегося в годах курса федерального центра на ограничение полномочий субъектов Федерации и, в первую очередь, республик. В связи с этим представляет большой исследо­вательский интерес сравнительный анализ статуса субъектов Рос­сийской Федерации и статусов субъектов зарубежных федераций.

Права и обязанности субъектов Российской Федерации можно разделить на две группы: абсолютные и относительные. Особен­ностью абсолютных прав и обязанностей является то, что для их

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации - 1999. -№2.-Ст.231.

29

реализации субъекту Федерации не нужно вступать в конкретные правовые отношения. Эти права и обязанности, поскольку они признаны официально или неофициально, реализуются независи­мо от совершения субъектом Федерации каких-либо действий. Например, право на целостность и неприкосновенность террито­рии субъекта Федерации является его абсолютным нравом. Таким же абсолютным правом субъекта Федерации можно назвать право на неизменность его конституционно-правового статуса. К абсо­лютным обязанностям относятся, например: обязанность соблю­дать Конституцию Российской Федерации и федеральное законо­дательство или обязанность соблюдать и защищать права и свобо­ды человека и гражданина.

Характерной чертой другой группы прав и обязанностей — от­носительных — является то, что они могут реализовываться лишь в правоотношениях, в которые может вступать субъект Федерации. В качестве примера можно сослаться на право законодательной инициативы, которое принадлежит субъектам Федерации . Для реализации этого права законо­дательный орган субъекта должен вступить в соответствующее правоотношение с Государственной Думой Российской Федера­ции. Другой пример — право законодательного (представительно­го) органа субъекта Федерации вносить предложения о поправ­ках и пересмотре Конституции Российской Федерации, реализа­ция которого также возможна только в правоотношении.

Относительными являются и некоторые обязанности субъек­тов Российской Федерации. К ним относятся, например: обязанность не устанавливать таможенные границы или воздвигать дру­гие препятствия на пути свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств или обязанность не издавать законы, отме­няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Характеристика статуса субъектов Федерации включает и не­которые другие элементы, в частности, их права и обязанности во взаимодействии с федеральными органами власти, гарантии прав Федерации и ее субъектов, институт федерального вмешательства. Их специальное рассмотрение является предметом следующей главы.

1.3. Организация государственной власти субъектов Российской Федерации: общие принципы и региональные

особенности

Анализ институциональных основ государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что дейст-

30

вующие здесь общие принципы организации власти проявляются через определенные региональные особенности, обусловленные целым рядом факторов объективного и субъективного порядка.

Прежде всего следует отметить, что примерно к середине 90-х годов получила завершение институционализация государствен­ной власти субъектов Федерации. Она выразилась, во-первых, в том, что утвердились как законным образом избранные самим на­селением законодательные и представительные органы субъектов Федерации. В конституционных и уставных актах были закрепле­ны их структура, функции и компетенция, порядок избрания этих органов и прекращения их полномочий. В правовых нормах были предусмотрены правила их взаимодействия с исполнительными органами власти.

Во-вторых, законодательные органы субъектов Федерации были признаны на общефедеральном уровне. Об этом говорит наделе­ние указанных органов правом законодательной инициативы, ко­торое включило право внесения как федеральных, так и федераль­ных конституционных законопроектов. Более того, законодатель­ные (представительные) органы субъектов Российской Федера­ции названы в числе того ограниченного круга субъектов, которые наделены правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российского государства.

Показателем институционализации законодательных органов субъектов Федерации является и то, что избранные ими предста­вители являются членами Совета Федерации, второй палаты Феде­рального Собрания. До 2000 года это были руководители законо­дательных органов, а начиная с 1 января 2002 года — другие лица, избранные этими органами.

В тот же период завершилась институционализация исполни­тельных органов государственной власти субъектов Федерации. В этом плане тоже установились как формальные, так и неформаль­ные правила, определяющие статус и роль руководителей испол­нительной ветви власти субъектов, а также системы их исполни­тельных органов государственной власти в целом. Они также были признаны на федеральном уровне как участники общефедераль­ного и регионального политического процесса.

Последним аккордом явились прямые выборы населением субъектов Федерации глав исполнительной власти в годах. Как отмечалось в отечественной литературе, «завершение цикла выборов глав регионов означало завершение институцио-

31

нализации системы органов власти регионов и региональных по­литических режимов, в рамках которых они функционировали»1.

Чуть позже произошла окончательная институционализация судебной власти субъектов Федерации. Большая часть судебной системы была выведена из компетенции и соответственно из-под контроля субъектов Российской Федерации и приобрела общефе­деральный характер. В ведении субъектов; Федерации остались их Конституционные или Уставные Суды, а также мировые судьи.

В плане институционализации системы органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации особое значение при­обрело, наконец, принятие Федерального закона «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации»2. Хотя принятие такого закона предусматрива­лось Конституцией Российской Федерации 1993 года, в силу он вступил только 19 октября 1999 г. В этом законе были закреплены единые начала организации власти, обязательные для всех субъек­тов Федерации и определяющие общность принципиальных черт в организации власти в российских регионах.

Несмотря на то, что указанный Федеральный закон по своему замыслу должен был в окончательном виде сформировать инсти­туциональную базу регулирования основ организации и деятель­ности государственных органов субъектов Российской Федерации, он сам страдает существенными недостатками. Среди них отметим прежде всего неполное соответствие закона федеральной Консти­туции и его противоречие с некоторыми: аспектами сложившейся на основе законодательства практики федеративных отношений.

Как известно, Конституция Российской Федерации исходит из того, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов устанавливается субъектами Федерации само­стоятельно. В ст. 77 Основного закона государства устанавливают­ся лишь два ограничителя: эта система должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и об-

1 Региональная власть в современной России: институты и практики //Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. - М.: ИГПИ, 1998. - С.67.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. - Ст.5005.

32

щим принципам организации представительных и исполнитель­ных органов государственной власти, установленным Федеральным законом.

В отличие от этого, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации» расширяет пределы федерального вмешательства в постро­ение власти в субъектах Федерации. Если в Конституции Россий­ской Федерации речь идет о двух источниках регулирования уст­ройства государственной власти в субъектах Федерации — самой Конституции и одном Федеральном законе, то вышеуказанный Федеральный закон неправомерно, вопреки Конституции Российс­кой Федерации, расширяет круг источников, которые могут быть использованы для вмешательства федерального центра в организа­цию государственной власти в субъектах Федерации. В нем, в част­ности, содержится указание на то, что «образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации регулируются Конституцией Российской Федерации, феде­ральными законами...», или «полномочия органов государственной власти субъекга Российской Федерации устанавливаются Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами...». Это оз­начает, что федеральная власть помимо двух источников, указанных в Конституции, может в любое время принять федеральный закон дня вмешательства в обустройство государственной части в субъек­тах Федерации, что является неконституционным.