Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации (стр. 4 )

48

При всей общности правовых норм, регулирующих статус ру­ководителя субъекта Федерации, есть два момента, на которые сле­дует обратить особое внимание. Во-первых, в конституциях рес­публик и уставах других субъектов Российской Федерации есть различия, которые во многом обусловлены политическим весом и влиянием действующего регионального руководителя. Во-вторых, и для понимания реальной политики, это, очевидно, важнее всего, есть существенно важные неформальные элементы властеотношений, которые опять-таки обусловливаются политическим автори­тетом и влиянием первого лица в региональной структуре власти. Поэтому всегда есть риск ошибиться в оценке соотношения сил в сфере политической власти, если исходить лишь из формально закрепленных правовых норм. Анализ институциональных основ региональной власти предполагает учет как названных формально определенных норм, так и тех неформальных правил поведения, которые складываются во внутренних коридорах власти и, в пер­вую очередь, в зависимости от политического веса руководителя исполнительной власти субъекта Федерации. По существу невоз­можно понять механизмы власти и исходящие от нее политико-управленческие решения, например, в Москве, Санкт-Петербурге, республиках Татарстан и Башкортостан, Екатеринбургской, Самар­ской или Саратовская обл." href="/text/category/saratovskaya_obl_/" rel="bookmark">Саратовской областях без учета того личного влияния, которое оказывают на политический процесс в этих регионах их руководители.

Федеральный закон «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации» касается лишь органов законодательной и исполнительной власти субъек­тов Федерации, но не упоминает об их судебной системе. Тем са­мым Федеральный закон как бы кастрирует принцип разделения государственной власти натри ветви - законодательную, испол­нительную и судебную — применительно к организации системы государственных органов субъектов Российской Федерации.

1 См. об этом также: Институт губернаторства в России: традиции и
современные реальности. - С.48, Федерализм по-российски. —
С.9, который, в частности, считает одной из проблем российского феде­
рализма чрезмерную роль субъективного фактора, «когда личност­
ные качества главы региона могут во многом определять и отношения
с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нем
гражданина».

49

Между тем хотя суды обшей юрисдикции и система арбитраж­ных судов выведены из подчинения субъектам Федерации, тем не менее согласно Федеральному закону «О статусе судей в Российс­кой Федерации»1 судьи областных судов назначаются с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответству­ющей области. Кроме того, следует учитывать, что в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместной компетен­ции федерального центра и субъектов Федерации. Наконец, в соот­ветствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»2, в котором конкретизирован кон­ституционный принцип разделения власти на региональном уров­не, и в ведении субъекгов Федерации остаются Конституционные (Уставные) Суды субъектов Федерации и мировые судьи. Пусть и в неоправданно урезанном виде в субъектах Российской Федера­ции продолжают существовать все три ветви власти. И об этом, конечно, следовало сказать в Федеральном законе об общих прин­ципах.

Вряд ли России стоит в этом отношении отличаться от стран либеральной демократии с федеративной формой государственно­го устройства. Ведь там субъекты Федерации имеют свою судеб­ную систему, которая строится в соответствии с конституционным принципом разделения властей. «Как правило, каждый субъект имеет свою собственную судебную систему», не говоря уже о том, что в некоторых федерациях (например, в Швейцарии и Канаде) «су­дебная система кантонов Швейцарии и провинций Канады... не одинакова и варьируется от субъекта к субъекту»3.

По мнению зарубежных исследователей федерализма, невоз­можно говорить о федеративном государстве в полном смысле этого слова, если регион не имеет права самостоятельно организо­вывать судебную власть. «В отличие от унитарных систем с лю­бым уровнем децентрализации в федерации судебная система стро­ится на принципах федерализма, т. е. состоит из существующих параллельно на обоих уровнях власти судебных органов. Субъект

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федера­ции и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 30. — Ст. 1792.

2См[.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — №1.-Ст.1

3Юсавелюк федерализм: организация государствен­ной власти в субъектах федерации. — С.38, 40.

50

федерации самостоятельно определяет организацию и функции своей судебной системы. И в Швейцарии, и в США именно субъекты федерации определяют также и судебную процедуру»1.

Относительная самостоятельность ветвей власти отнюдь не яв­ляется препятствием для их взаимодействия. Однако в отношени­ях законодательной и исполнительной властей это взаимодействие шло и идет, как правило, не в русле сотрудничества, а в форме конкуренции и соперничества. В первой половине 90-х годов вза­имоотношения законодательной и исполнительной властей не были в достаточной мере урегулированы и приобрели характер борьбы за большую долю полномочий. В большинстве регионов шло от­крытое и острое соперничество на предмет того, у какой ветви власти должно быть больше полномочий, причем были очевидны попытки законодательной власти подчинить себе власть исполни­тельную, закрепив это в соответствующих законодательных актах региона. «...До половины региональных ассамблей если не сумели добиться автономного статуса, но смогли избежать участи подчи­ненности главам администраций»2.

Не оставалась в долгу и исполнительная власть, которая при этом получила несомненное преимущество в виде поддержки со стороны федерального центра. В этой роли выступил Конституци­онный Суд Российской Федерации, который в ответ на запросы глав исполнительной власти некоторых регионов своими поста­новлениями по делам о проверке конституционности ряда положе­ний уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовская обл." href="/text/category/tambovskaya_obl_/" rel="bookmark">Тамбовской областей, по существу встал на защиту интересов исполнительной власти, поскольку указанные положения действительно противоречили принципу разделения властей и нарушали баланс полномочий3.

Суть дела, разумеется, не в амбициозности руководителей зако­нодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, хотя роль личностного фактора тоже не следует сбрасывать со счетов. Но главное все-таки заключается в объективном противоречии между концепцией сильной исполнительной власти и идеей ши­рокой контролирующей и активной кадровой функции законода-

1 Характеристики федеративного государства // Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. - С.34.

2 Региональная власть в современной России: институты и практики. - С.60.

3См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -19%. -№1.-С.13-21, 34-43; 1998. -№ 1.-С.2-13.

51

тельного (представительного) органа власти. Во многих субъектах Российской Федерации эго противоречие разрешено путем пол­ной капитуляции законодателей перед исполнительной властью, как, например, в Республике Татарстан, где Государственный Совет превратился но существу в исполнительный орган исполнитель­ной власти и, более того, в исполнительный орган воли Президента Татарстана. Там, где этого не произошло, налицо явный или латен­тный конфликт между депутатским корпусом и бюрократичес­ким аппаратом исполнительной власти.

Сильная исполнительная власть в субъекте Федерации, с одной стороны, облегчает федеральному центру задачу организации вза­имодействия с региональными лидерами и в случае нахождения между ними полного взаимопонимания способствует укреплению властной вертикали, что в условиях имевшей место в России в 90-е годы расхлябанности власти и потери управляемости политичес­кими и социально-экономическими процессами представляло боль­шую ценность. Однако, с другой стороны, крепкий и независимый региональный лидер и его окружение могут составить федераль­ному центру в случае несогласия с его политикой достаточно силь­ную оппозицию и затруднить проведение единого общегосудар­ственного курса. Исключительно важным негативным обстоятель­ством является и то, что сильная исполнительная власть может подмять под себя законодательную власть, стимулировать автори­тарные тенденции в политической жизни региона и тем самым затруднить процессы демократизации и федерализации.

В конечном итоге общество заинтересовано в том, чтобы и на федеральном, и на региональном уровне одинаково сильными были все три ветви власти. Только в этом случае они могут выступать в роли самостоятельных и взаимно уравновешивающих друг друга политических факторов. Путь к этому лежит через нахождение ба­ланса полномочий всех ветвей власти и обеспечение независимос­ти в их осуществлении.

1.4. Региональные политические режимы

Юридически закрепленные нормы взаимоотношений субъек­тов власти и политики, несомненно, играют большую роль в ук­реплении политической стабильности, сохранении легитимности власти, обеспечении прозрачности в организации и деятельности органов государственной власти. Однако реальная политическая жизнь многократно сложнее, поскольку до сих пор в ней наряду с указанными выше нормами действуют и иные правила поведения,

52

подчас скрытые от общественности и противоречащие общеизвес­тным правовым нормам.

Такие правила имеют место и в политической жизни субъек­тов Российской Федерации, и они тоже являются отражением сло­жившихся в российских регионах политических режимов. Одна из особенностей трансформационного периода в развитии российс­кого общества заключается в возможности формирования разно-направленных политических режимов на региональном и обще­федеральном уровнях, а главное — в движении в противополож­ных направлениях объективированного в конституционных и дру­гих правовых нормах формального политического процесса и ре­ально складывающегося политического режима.

С момента провозглашения Декларации о государственном су­веренитете Российской Федерации в политической жизни страны произошли серьезные качественные изменения. Главным из них является то, что было положено начало движению от авторитарно­го режима к демократическому. Удалось ликвидировать монопо­лию одной партии, а фактически партийной номенклатуры, на власть. Впервые были введены действительные выборы на альтернатив­ной основе. Реальной, хотя и не главной, силой стал законодатель­ный орган — Федеральное Собрание. Положено начало формиро­ванию многопартийной системы, хотя российские партии — это пока в основном протопартии. Был конституционно закреплен принцип разделения властей, хотя нерешенных проблем с его реа­лизацией больше, чем решенных. Впервые на конституционном уровне были признаны естественные, неотчуждаемые права чело­века и юридически закреплен широкий круг основных прав и свобод человека и гражданина. В российском обществе после мно­гих лет тоталитарного господства впервые начали реализовывать­ся принципы политического и идеологического многообразия. Отменена цензура и признана свобода слова и информации. По­явились ростки федерализма. Создается экономическая основа де­мократии и свободы в виде перехода от командно-администра­тивной экономики к рыночной.

Конечно, на каждом из этих и других подобных направлений приходится сталкиваться с массой нерешенных проблем и пред­стоит преодолеть много противоречий. С точки зрения формиро­вания прочных институциональных основ российской модели фе­деративного устройства! насущным представляется решение непро­стой задачи: создать все необходимые демократические институты

53

и направить развитие общества и его политической системы в соответствии с этими институтами. При этом сказанное относится как к федеративному государству в целом, так и к субъектам Рос­сийской Федерации.

Практика российского федерализма столкнулась с тем, что даже созданные институты демократии не работают, особенно в россий­ских регионах. Российское политическое пространство представ­ляет собой в настоящее время крайне мозаичную картину, услож­няющую процесс федерализации. Наряду с немногими регионами, в которых сложилась относительно конкурентная политическая среда и нет явного политического лидера, что ведет к ротации первых лиц в регионе, во многих субъектах Федерации стали за­метными вновь тенденции авторитаризма. Как отмечают отече­ственные и зарубежные исследователи, на базе этих тенденций формируются сходные региональные политические режимы, иногда объединяемые одним понятием региональный авторитаризм.

В политической науке предприняты попытки объяснить эти режимы с различных концептуальных позиций, выявить их наи­более значимые признаки. Так, С. Борисов выделяет в качестве основных характеристик регионального авторитаризма доминиро­вание исполнительной власти над представительной; контракт о взаимной лояльности между федеральным центром и главой ис­полнительной власти региона; наличие косвенного контроля ис­полнительной власти над средствами массовой информации; ней­трализацию либо подавление реальных или потенциальных цент­ров оппозиции в регионе; патронаж над общественными объеди­нениями со стороны региональной исполнительной власти в об­мен на публичную поддержку ими последней1.

Несколько иную, но сходную в основных чертах трактовку при­знаков регионального авторитарного режима предложила О. Сена-това. Она полагает, что региональный авторитарный режим харак­теризуется следующими чертами: (а) эволюция модели управле­ния в сторону режима личной власти руководителя исполнитель­ной власти; (б) нивелировка и ограничение функций органов представительной власти всех уровней; (в) явное покровитель­ство региональной власти «придворным» экономическим струк-

1 См.: Постоянные и переменные величины региональ­ного политического процесса до и после выборов //Нижегородские выборы-95: новые тенденции и старые уроки. - Нижний Новгород: Нижегородский исследовательский фонд. 1996. — С.34-40.

54

турам и одновременное вытеснение из экономического простран­ства региона независимых и принадлежащих политическим про­тивникам администрации и ее главы коммерческих структур, то­тальный контроль над экономической жизнью региона; (г) со­здание на базе средств массовой информации пропагандистской машины, ликвидация тем или иным способом независимых средств массовой информации1.

А. Цыганков на основе изучения трех сильно различающихся между собой регионов — Орловской области, Республики Башкор­тостан и Красноярский край" href="/text/category/krasnoyarskij_kraj/" rel="bookmark">Красноярского края — пришел к выводу, что общим для них является то, что будучи избранным руководитель исполни­тельной власти становится неподотчетным по горизонтали, т. е. не­зависимым по отношению к другим политическим силам - поли­тическим партиям, средствам массовой информации, законодатель­ному органу власти. Такую ситуацию он расценивает как угрожа­ющую перспективам демократии2.

Английский политолог Мэри МакОли предприняла в годах изучение политической ситуации в шести российских регионах — республиках Саха-Якутия и Татарстан, Краснодарском крае, Пермской и Томская обл." href="/text/category/tomskaya_obl_/" rel="bookmark">Томской областях и Санкт-11етербурге. При этом особое внимание обращалось на различные стратегии политичес­кого развития, осуществлявшиеся элитами в этих регионах, а так­же на этнические, экономические, культурные и идеологические различия между ними, которые представляли собой ту социальную среду, в которой разворачивались институциональные реформы. Автор исследования пришла к выводу, что с некоторыми вариаци­ями во всех названных регионах было нечто общее: утверждение сильной исполнительной власти, упадок законодательных органов власти и неудача политических партий с объединением и толко­вым представительством избирателей. Общий вывод гласил, что несмотря на различные стартовые условия к 1994 году все указан­ные регионы развивались в одном и том же направлении3. (,,

1 См.: Региональный авторитаризм на стадии его ста­новления //Куда идет Россия? Социальная трансформация постсовет­ского пространства. - М.: Аспект Пресс, 1996. - С.146-151.

2 См.: - Р. 329-344.

3См.: Р. 11.

55

В концептуальном плане определенный интерес представляет подход к описанию сложившегося к настоящему времени в Рос­сии и ее регионах политического режима в русле идеи авторитар­ной ситуации, развиваемой в отечественной политологии В. Гельма­ном. Суть идеи в том, что в процессе политической трансформации, охватившем российское общество, произошел первоначальный сдвиг от авторитаризма в сторону демократизации. В силу ряда причин объективного и субъективного порядка произошло торможение процесса перехода, и в настоящее время Россия находится в состо­янии авторитарной ситуации. Это не классический авторитаризм, но политический режим, сохраняющий еще многие черты автори­тарного режима в условиях начавшегося было сдвига в сторону демократизации и движения в направлении демократии.

Характерными чертами режима «авторитарной ситуации» явля­ются: наличие доминирующего фактора (например, в лице руково­дителя исполнительной власти); преобладание неформальных ин­ститутов (например, при кадровых назначениях); невозможность утраты власти ее реальными носителями (президентами, губерна­торами и т. д.) путем выборов; доминирование органов исполни­тельной власти над всеми иными органами власти и институтами; сведение роли парламента к юридическом/ оформлению уже при­нятых решений; суды формально независимы, но не свободны при вынесении вердиктов; избирательные комиссии подконтрольны исполнительной власти; средства массовой информации формаль­но свободны, но ключевые радиокомпании, наиболее влиятельные газеты обычно имеют среди своих учредителей государственные органы и/ или находятся в собственности либо государства, либо акционерных обществ, которые контролируются группировками, связанными с исполнительными органами власти; роль полити­ческих партий невысока, поскольку в рамках режима нет места для собственно партийной политики1.

Значительное распространение и признание в политологичес­ких кругах получила также концепция «делегативной демокра­тии», разработанная аргентинским политологом Гилермо О'Доннеллом. Ядром названной концепции является тезис о том, что избрание главы исполнительной власти населением отвечает де­мократическому требованию о вертикальной подотчетности, иначе

' См.: Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. - М.: 1999. - С.123-129.

56

ких и зарубежных политологов эта концепция была применена
для характеристики региональных политических режимов в Рос­
сийской Федерации.

Так, Дж. Хан на основе анализа политических процессов в че­
тырех российских регионах — Ярославской и Сахалинской облас­
тях, Приморском и Хабаровский край" href="/text/category/habarovskij_kraj/" rel="bookmark">Хабаровском краях — пришел к выводу, что
концепция «делегативной демократии» применима к характерис­
тике положения и роли глав исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. В частности, он выделил наличие в иссле­
дованных российских регионах таких черт «делегативной демок­
ратии», как: выборы главы исполнительной власти, характер отно­
шений между исполнительной и законодательной ветвями власти
региона, выражающийся в доминировании первой над второй; от­
сутствие ограничений на власть главы региональной исполнитель­
ной власти со стороны общенационального правительства и реги­
ональных политических элит; следование губернатора правилу:
вознаграждать своих друзей и наказывать своих врагов как поли­
тически, так и экономически.

Действительно, определенное сходство между признаками «де­легативной демократии» и реальной политической ситуацией в некоторых российских регионах существует. В субъектах Федера­ции периодически избираются непосредственно главы исполни­тельной власти — руководители соответствующих регионов, сосре­дотачивающие в своих руках огромную власть. Чаще всего они выступают как независимые кандидаты, стоящие над партиями и узко групповыми интересами. В своих регионах эти руководители являются доминирующими политическими фигурами, не ограни­ченными в своих решениях и действиях другими участниками регионального политического процесса: законодательными орга­нами, экономической или научно-культурной элитой, местной, в том числе высшей, бюрократией, политическими партиями, мест­ными средствами массовой информации. Без их согласия не реша­ется ни один сколько-нибудь значимый вопрос. Практически та­кова, например, ситуация в Республике Татарстан или Республике Башкортостан.

Однако, политическая ситуация в российских регионах не столь однозначна, чтобы считать концепцию «делегативной демократии» применимой к характеристике всего регионального политическо­го пространства России. Во-первых, во многих субъектах Российс­кой Федерации региональные лидеры не столь полновластны, как

58

это вытекает из названной концепции. Многие из них бывают вынуждены уступить свою власть конкурирующим кандидатам или, как это произошло в Республике Мордовия" href="/text/category/mordoviya/" rel="bookmark">Мордовии, досрочно сло­жить свои полномочия.

Во-вторых, рассматриваемая концепция, как уже говорилось, появилась как инструмент для описания совершенно другой ситу­ации — положения глав государств в некоторых странах Латинс­кой Америки, вставших на путь демократизации. Естественно, над ними никакой вышестоящей власти не было. В случае же с рос­сийскими регионами положение несколько иное: власть регио­нального лидера ограничивается по вертикали федеральным цент­ром как при помощи законодательных норм, так и норм нефор­мальных отношений. В последние два года это ограничение стало особенно сильным.

В-третьих, во многих российских регионах исполнительная власть и региональный лидер не столь могущественны и по гори­зонтали. Им нередко противостоят в качестве сдерживающего на­чала законодательные органы субъектов Федерации, о чем свиде­тельствуют, в частности, обращения глав регионов в Конституци­онный Суд Российской Федерации с просьбой проверить консти­туционность некоторых положений областных или краевых уста­вов, которые, по их мнению, сужают или нарушают права исполни­тельных органов власти субъектов Федерации1. В ряде регионов руководитель исполнительной власти и его окружение вынужде­ны считаться с интересами экономической элиты, выступающей в качестве самостоятельной политической силы региона.

В-четвертых, отметим, что в тех субъектах Российской Федера­ции (Татарстане или Башкортостане), где политическая ситуация, казалось бы, отвечает характеристикам, заданным концепцией «де-легативной демократии», как раз недостает содержащегося в ней демократического зерна: в таких регионах невозможно сменить лидера путем проведения выборов, ибо всякий раз включаемый на полную мощь административный ресурс вкупе с нарушениями избирательного законодательства не позволяет провести честные и справедливые выборы.

Из этого следует вывод о некорректности попыток распрост­ранить применение концепции «делегативной демократии» на все

'См.: Весткик Конституционного Суда Российской Федерации. -1996. - № 1. - С.13-21, 34-43; 1998. - № 1. - С.2-13.

59

российские регионы, тем самым нивелируя сложившееся в них политическое многообразие. В связи с этим выделение каких-то общих черт, характеризующих региональные политические режи­мы, требует осторожного подхода. Очевидно, для большинства рос­сийских субъектов Федерации типичны следующие черты: нали­чие в противовес принципу разделения властей доминирующего на политическом поле фактора ; зависимое от главы региона положение за­конодательного органа государственной власти субъекта Федера­ции; недостаточная институционализация, но сильная персонализация власти; доминирование исполнительной власти на всем ре­гиональном информационном пространстве; слабая и незаметная роль политических партий.

Одна из обсуждаемых в политологической литературе причин слабости региональных законодательных органов — это отсутствие либо недостаточная организованность региональных отделений общефедеральных политических партий. Их влияние на состав ре­гиональных парламентов, даже в тех субъектах Федерации, где были введены элементы пропорциональной системы, исключительно невелико. Там же, где эти элементы вообще отсутствуют, партии никак не представлены. Места в законодательных органах занима­ют чиновники и директора предприятий, как это имеет место в Республике Татарстан. Здесь из 130 депутатов Государственного Совета республики 52 являются главами городских и районных администраций. 45 — генеральными директорами и просто дирек­торами различных хозяйственных организаций, предприятий и фирм, 3 — руководителями банков. Депутатами являются также Пре­мьер-министр и руководитель аппарата Президента Республики Татарстан. Если учесть, что главы районных и городских админис­траций не избираются, а назначаются Президентом Татарстана, не говоря уже о Премьер-министре и руководителе президентского аппарата, то несложно понять, чью песню будет затягивать этот объединенный хор.

Региональные отделения федеральных политических партий являются, как правило, малочисленными, не имеют достаточных финансовых ресурсов, необходимых для осуществления партий­ной работы; у них нет своих влиятельных газет, выходов на реги­ональные радио - и телеканалы. Эти отделения не имеют ярких, самостоятельных лидеров, которые были бы известны в своем ре­гионе. Отделения ограничены в своих возможностях и действиях

60

вследствие противодействия им со стороны местных властей. Как. показывает опыт, региональное отделение федеральной полити­ческой партии приобретает второе дыхание и влияние на полити­ческий процесс только при условии, если с этой партией иденти­фицирует себя лидер региона.

По-видимому, интересами усиления институционализации по­литических партий в России и повышением их роли в регионах вызвана инициатива Государственной Думы Российской Федера­ции, где обсуждается законопроект, предусматривающий переда­вать не менее 15 процентов мест в региональном парламенте на распределение по партийным спискам. Осуществление этой меры, очевидно, несколько повысит роль политических партий, но вряд ли решит проблему институционализации политических партий на региональном уровне.

Существенным представляется вопрос о том, каков выход из тех оков авторитарного характера, которые никак не могут ски­нуть с себя российские регионы? В зарубежной литературе выска­зывалась мысль о том, что совпадение институционального разви­тия на локальном и национальном уровнях могло бы способство­вать созданию политически стабильного общества, но едва ли де­мократического1 .

На наш взгляд, совпадение институционального развития на обоих уровнях могло бы привести не только к политической ста­бильности, но и к движению в направлении возрастающей демок­ратизации. В федеративном государстве главная роль в определе­нии вектора политического развития принадлежит федеральному центру. Если на общенациональном уровне происходит институ-нионализания демократического режима, то в субъектах Федера­ции рано или поздно начинаются параллельные процессы.

Другое дело, если сама федеральная власть разворачивается в сторону авторитарного режима, как это происходит в настоящее время в России. Ожидание в этом случае демократизации в регио­нах представляется иллюзорным занятием. Региональная динами­ка политического режима будет полностью соответствовать обще­национальному вектору движения

Формирование авторитарных или частично авторитарных ре­гиональных политических режимов в условиях раскрепощения и

1 См.:

61

децентрализации политической жизни в центре было не вполне закономерным явлением. Скорее всего причиной этого явления послужило резкое ослабление федеральной власти, утрата ею мно­гих рычагов управления и, соответственно, усиление; могущества и бесконтрольности региональных лидеров и региональных поли­тических элит, которые, разумеется, не были заинтересованы в ка­кой бы то ни было демократизации.

Таким образом, для полноты исследования федеративных отно­шений и места в них субъектов Российской Федерации чрезвы­чайно важно сочетать анализ институционных основ статуса субъек­тов Федерации, выраженного в формально определенных консти­туционных и других законодательных нормах с исследованием реального положения в российских регионах. Это позволяет го­раздо полнее и адекватнее представить действительную картину федеративных отношений, места и роли в них субъектов Федера­ции, взаимоотношения последних с федеральным центром.

62

ГЛАВА ВТОРАЯ

Взаимодействие федеральной и региональной властей.

Взаимные права и гарантии

В последнее время, особенно в прошедшие два года, в офици­альной печати и, что особенно удивительно, в отечественных науч­ных публикациях, посвященных федеративным отношениям, до­минировала тема усиления централизации, поисков путей и спосо­бов применена федерального принуждения (интервенции), нака­зания субъектов Федерации, ограничения их полномочий. Вольно или невольно авторы таких сочинений — наукообразные полити­ки или политически ангажированные ученые — подталкивали по­литических руководителей и реальную политику к: ограничению действия принципов федерализма на российской почве, к разру­шению его ростков и сползанию государства вновь на стезю уни­таризма, который в условиях России органично сочетается и пере­плетается с авторитарным политическим режимом. Отечественно­го исторического опыта на этот счет более чем достаточно.

Конечно, немалую пищу для этой консервативной реакции на проблемы федерации и федеративных отношений дали объектив­ные процессы, проявившиеся в 90-е годы на российской полити­ческой сцене: бессилие и шатания федерального центра, фактичес­ки не выполнявшего жизненно важные для общества функции; ослабление вертикали власти, выразившееся, в частности, в факти­ческой бесконтрольности региональных лидеров и политических элит, в массовых нарушениях с их стороны Конституции Россий­ской Федерации и федерального законодательства. Эти извраще­ния, бесспорно, нужно устранять, вертикаль власти — восстанавли­вать, однако указанные обстоятельства не могут служить основа­нием для отказа от федеративных принципов построения Россий­ского государства. Научная общественность и все сторонники фе­дерализма снова должны выступить против так свойственных рос­сийской политической культуре резких колебаний из одной край­ности в другую.

В этом хоре объективных противников федерализма в России часто заглушались голоса тех, кто предупреждал и предупреждает, что возврат к унитарному государству, каковыми фактически все­гда были Российская империя и Советский Союз, приведет к свер­тыванию начавшейся впервые в российской истории демократи­зации, вызовет перманентную политическую нестабильность, по-

63

дорвет эффективность государственного управления. «Говоря о перспективах развития России, — пишут авторы капитального труда, в котором обосновывается концепция долгосрочной социально-экономической стратегии, рассчитанной на период до 2015 года, — нельзя обойти вниманием такой ключевой для нее вопрос, как судьба и перспективы развития федеративных отношений. Масш­табы страны, ее географическое положение, многонациональный состав населения делают неизбежными обновление и эффектив­ное функционирование новых федеративных отношений. Можно сказать и еще более категорично: будущее России — это будущее федеративного государства»1.

В исследовательской работе и в практике строительства феде­ративного государства представляется исключительно важным при­держиваться, на наш взгляд, основополагающей идеи: федерализм — это не перетягивание каната в пользу той или другой стороны федеративных отношений, не борьба за главенство, а, в первую очередь, конструктивное, основанное на законе и справедливости сотрудничество федерального центра и субъектов Федерации. Та­кое сотрудничество достигается на основе обеспечения баланса интересов, а проявляется в совместных действиях, направленных на реализацию прав и свобод человека, создание для него достой­ных условий жизнедеятельности.

2.1. Сотрудничество федерального центра и субъектов Федерации

Сотрудничество между властями различного уровня в федера­
тивном государстве способствует выполнению трех важных фун­
кций: совместному решению насущных задач, стоящих перед вла­
стными структурами; одновременной адаптации власти и ее поли­
тики к изменяющимся обстоятельствам; цивилизованному разре­
шению возникающих конфликтов. Очевидно, и сотрудничество, и
противоречия являются одинаково имманентными для отноше­
ний двух уровней власти, поскольку каждая из них непосред­
ственно отвечает перед населением либо Федерации в целом, либо
перед населением конкретного субъекта Федерации. И чем теснее
сотрудничество федерального центра и субъектов Федерации, тем
более благоприятные условия создаются для успешного выполне­
ния указанных функций.

1 Россия - 2015: оптимистический сценарий. - М.: Институт эконо­мики РАН, 1999. - С. 6.

64

В конкретном выражении сотрудничество федерального цент­ра и субъектов Федерации имеет содержательную и относительно формальную стороны. В содержательном плане это сотрудниче­ство является политическим по своей природе и выражается во взаимоотношениях федеральной и региональных политических элит. Однако указанные взаимоотношения принимают определенные институциональные формы в виде взаимодействия государствен­ных органов и должностных лиц обоих уровней власти, закрепля­емого в соответствующих правовых формах.

Исходя из этого, представляется целесообразным начинать ха­рактеристику взаимоотношений федерального центра и субъектов именно с взаимодействия федеральной и региональных полити­ческих элит. В России постсоветского периода их взаимоотноше­ния выстраивмись непросто. Объясняется это тем, что в условиях разрушения старых структур власти, провозглашения курса на де­мократизацию, образовавшейся неопределенности в распределении полномочий и политической нестабильности формирование но­вой системы власти предполагало и новое перераспределение пред­метов ведения и властных полномочий. При этом каждая из сто­рон стремилась добиться максимальных полномочий.

С самого начала новейшей российской истории в стране был нарушен один из основополагающих принципов федеративного устройства государства — наличие сильной властной вертикали с возможно самой широкой автономией субъектов Федерации. На­званная вертикаль оказалась в России слабой уже с момента про­возглашения ее суверенитета. Одна из причин этого заключается, на наш взгляд, в том, что власть в постсоветский период утвержда­лась на обоих этажах — федеральном и региональном — не синх­ронно, а разновременно.

К тому времени, когда Б. Ельцин стал Президентом Российской Федерации, во многих регионах те, кто возглавлял местные обко­мы и крайкомы КПСС, переметнулись на руководящие государ­ственные (не партийные) должности и укрепились во власти. Ти­пичным является пример Президента Республики Шаймиева. Будучи первым секретарем Татарского обкома партии, он достаточно быстро сориентировался в обстановке начавшегося развала Советского Союза и добился в 1990 году избрания Пред­седателем Верховного Совета республики, а в следующем 1991 г. — Президентом Татарстана.

65

Хотя у Б. Ельцина, несомненно, были ресурсы, прежде всего административные и силовые, для укрепления вертикали власти авторитарными методами, использовать их в полной мере он не мог. И дело не только в том, что, придя к власти под демократичес­кими лозунгами, этот деятель был еще не в состоянии сразу сбро­сить с себя покрывало демократии и прибегнуть к силовым мето­дам. Главная причина заключалась в том, что Б. Ельцин, ввязав­шись в борьбу сначала против союзного центра власти во главе с М. Горбачевым, а затем — против Верховного Совета РСФСР во главе с Р. Хасбулатовым, оказывался каждый раз в тисках проти­воречий и вынужденным искать значительную часть опоры в ре­гионах, а точнее, в региональных лидерах, соответственно обхажи­вая их и заигрывая с ними.