Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации (стр. 3 )

Следует подчеркнуть, что в ч.2 ст. 11 Конституции Российской
Федерации закреплена норма, согласно которой «государственную
власть в субъе:ктах Российской Федерации осуществляют образуе­
мые ими органы государственной власти». Эта норма, относящаяся
к основам конституционного строя, подкрепляется и нормой, за­
фиксированной в ч.1 ст. 77 Конституции. Иначе говоря, именно
субъекты Федерации сами образуют свои органы государственной
власти без участия федеральных органов государственной власти.
В противоречие с указанными конституционными положениями
закон об общих принципах вводит правило, по которому образо­
вание и формирование законодательных и исполнительных орга­
нов государственной власти субъектов Российской Федерации ре­
гулируются Конституцией Российской Федерации и федеральны­
ми законами.

33

В этой связи нельзя не сказать о том, что иногда в литературе выдвигается необоснованное с точки зрения закона и потому оши­бочное утверждение, будто «роль федеративного Центра в органи­зации власти в субъектах Федерации в настоящее время либо от­сутствует, либо чрезвычайно мала и в ближайшей или в более дальней перспективе должна быть усилена»1. Между тем у федераль­ного центра достаточно правовых рычагов для воздействия на орга­низацию системы органов государственной власти субъекта Феде­рации в виде Конституции Российской Федерации и Федерально­го закона «Об общих принципах организации законодательный (представительных) н исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Посягать на выход за эти правовые пределы — значит нарушать основные начала феде­ративного устройства и не уважать Конституцию России.

Хотя Федеральный закон называется «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации», в его первой главе «Общие положения» не называются общие принципы организации органов государственной власти, зато речь идет о принципах деятельности этих органов власти, что, очевидно, не одно и то же. Среди этих принципов называется «верховенство Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов на всей территории Российской Федерации» без уточ­нения того, что федеральные законы действуют только по предме­там ведения федеральною центра и в пределах полномочий феде­рального центра по предметам совместного ведения. В нем пере­числяется немало и таких принципов, которые касаются организа­ции государственной власти в Российской Федерации в целом и не являются принципами организации власти именно на уровне субъектов Федерации (например, государственная и территориаль­ная целостность Российской Федерации, распространение сувере­нитета Российской Федерации на всю ее территорию и т. п.). Меж­ду тем для конкретного анализа состояния государственной влас­ти в субъектах Федерации, выявления единства в многообразии в области государственного строительства Федерации важно выде­лить именно те принципы, которые непосредственно касаются орга­низации органов государственной власти субъектов Федерации.

1 Роль федеративного центра в организации власти в субъектах Федерации. Институт федерального вмешательства //Орга­ны государственной власти субъектов Российской Федерации. - С. 125.

34

Основываясь на Конституции Российской Федерации, выше­указанном Федеральном законе и научных разработках, можно сде­лать вывод о тех принципах, которые непосредственно касаются организации системы органов государственной власти субъектов Федерации. К ним относятся: вхождение органов государственной власти субъектов Федерации в единую федеративную систему го­сударственных органов, разделение государственной власти на зако­нодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых са­мостоятельна при осуществлении своих полномочий; установление системы государственной власти субъектов Федерации самими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституци­онного строя; Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти, установленными Федераль­ным законом; образование своих органов государственной власти самими субъектами Федерации; самостоятельное осуществление орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; распространение юрисдикции ор­ганов государственной власти субъектов Федерации на всю их терри­торию. Федеральный закон об общих принципах закрепляет норму, в соответствии с которой «Конституция (устав), законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находя­щимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и го­сударственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лица­ми и гражданами»; выборность высших законодательных и испол­нительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Эти принципы являются обязательными для всех субъектов Российской Федерации и отправными началами в организации их государственной власти. С одной стороны, они направлены на обес­печение единства государственной власти в федеративном госу­дарстве на основе общепризнанных демократических норм, равно на сохранение политической стабильности. С другой стороны, на­званные выше принципы направлены на то, чтобы гарантировать самостоятельную роль субъектов Федерации как стороны в феде­ративных отношениях в государственном строительстве, а также единство через многообразие, детерминируемое разнообразными особенностями субъектов Российской Федерации.

35

Практика федеративных отношений в России свидетельствует о наличии в разных субъектах Федерации особенностей в постро­ении и организации деятельности законодательных и исполни­тельных органов государственной власти. Так, одни субъекты Фе­дерации имеют однопалатные парламенты, другие - двухпалатные. Кстати, такая же ситуация имеет место и в зарубежных федераци­ях. Например, в США законодательные собрания штатов (за ис­ключением штата Небраска) имеют двухпалатную структуру. За­конодательные собрания канадских провинций и ландтаги земель ФРГ (за исключением Баварии) имеют однопалатную структуру. В Швейцарии число однопалатных и двухпалатных законодатель­ных органов кантонов распределяется почти одинаково и т. д.1

Федеральное законодательство, и в частности, Федеральный за­кон «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации», предусматривает возмож­ность формирования в субъекте Федерации двухпалатного зако­нодательного (представительного) органа. Этой же позиции при­держивается и Конституционный Суд Российской Федерации, ко­торый в Постановлении от 01.01.01 года по делу «О провер­ке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «А» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 01.01.01 года «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»2 указал на право субъекта Российской Федерации «устанавливать собственную систему ор­ганов государственной власти и территориального устройства (статьи 72,73 и 77 Конституции Российской Федерации) с учетом осо­бенностей государственно-территориальной организации публич­ной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований». Конституционный Суд лишь оговаривает, что «полномочия палат должны быть сбалансированы,

1 Осавелюк федерализм: организация государствен­ной власти в субъектах Федерации. - М.: ИНИОН РАН. 1996. - С. 14.

2 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998. - № 5. - С.28-38.

36

с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались па­латой, формируемой без обеспечения равного представительства...»

Наличие в законодательных органах власти субъектов Россий­ской Федерации вторых палат ставит перед ними и федеральной властью проблему: по каким избирательным нормам формиро­вать эти вторые палаты. Суть дела в том, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает прин­ципиально важную норму о примерном равенстве одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым от­клонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более чем на 15 процентов1. Когда происходят выборы в первую палату законодательного органа государствен­ной власти субъекта Федерации, проблем с соблюдением приве­денной выше нормы не возникает.

Иное дело при выборах во вторую палату парламента субъек­та Федерации. В данном случае депутаты избираются не по одно-мандатным, примерно равным по численности избирателей, тер­риториальным округам. Поскольку они представляют соответ­ствующие территории — районы и города субъекта Федерации, то избираются по избирательным округам, границы которых совпа­дают с границами районов и городов. Что в связи с этим может получиться с нормами представительства избирателей в каждом избирательном округе, свидетельствует пример, взятый из прак­тики Республики Татарстан" href="/text/category/tatarstan/" rel="bookmark">Татарстан. При действующей здесь своеобраз­ной избирательной системе часть парламентариев в количестве 67 депутатов избиралась в Государственный Совет республики по территориальным избирательным округам, а другая часть в количестве 63 депутатов избиралась по так называемым админи­стративно-территориальным округам, границы которых как раз совпадают с границами районов и городов. В результате получи­лось, что в Казанском городском административно-территори­альном округе №1 было зарегистрировано свыше 800 тыс. изби-

'См.: Собрание законодательства Российской Федерации№38. - Ст.4339.

37

рателей, а в Елабужском избирательном округе №38 — всего око­ло 8 тыс. избирателей '.

Поскольку вопрос о том, иметь ли одно - или двухпалатный законодательный орган государственной власти решают сами субъекты Федерации и поскольку депутаты второй палаты пред­ставляют территории, на которые разделен субъект Федерации, не­обходимо внести ясность и в федеральною законодательство, пре­дусмотрев возможность избрания депутатов во вторую палату за­конодательного органа субъекта Федерации по другим нормам, не совпадающим с ныне действующими.

Этим, кстати, была обусловлена законодательная инициатива Государственного Совета Республики Татарстан по внесению в Федеральное Собрание Российской Федерации проекта Федераль­ного закона «О внесении дополнения в статью 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2. Посколь­ку Федеральный закон ограничивает образование одномандатных избирательных округов с числом избирателей не более чем на 10 процентов от средней нормы, а административно-территориальные единицы различаются, иногда существенно, по количеству населе­ния, а следовательно, и избирателей, Государственный Совет Рес­публики Татарстан предложил устранить эту правовую коллизию и узаконить формирование одной из палат двухпалатного парла­мента по принципу: один депутат от каждой административно-территориальной единицы, независимо от числа избирателей в них.

Кроме различий в структуре имеются и другие особенности в организации законодательных органов субъектов Российской Фе­дерации, которые свидетельствуют, помимо прочего, о довольно широких правах субъектов Федерации в этой сфере. Так, в отличие от субъектов некоторых зарубежных федераций (например, в Ин­дии) в России субъекты Федерации сами устанавливают числен­ный состав законодательных органов, который бывает совершенно разный. Так, если в Московской Городской Думе заседают 35 де­путатов, а в Свердловской Областной Думе — 49, то в Республике Татарстан численный состав Государственного Совета определен в

1 См. об этом: Избирательное законодательство и вы­боры в Татарстане: опыт регионального правового сепаратизма //Осо­бая зона: выборы в Татарстане. - Ульяновск, 2000. - С. 14.

2См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана, 2001, №4-5. - Ст.593.

38

130 депутатов. Объективно существуют трудности в определении оптимального количественного состава законодательного органа субъекта Федерации, поскольку, с одной стороны, более многочис­ленный орган является и более представительным, с другой — слиш­ком большое число депутатов затрудняет законодательную работу, порой превращая заседания парламента в обсуждения в дискусси­онных клубах.

При формировании законодательных органов субъектов Рос­сийской Федерации действует общее правило, характерное почти для всех парламентов субъектов зарубежных федераций: избрание взрослым населением по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права с тай­ной подачей голосов. Однако в настоящее время в трех субъектах Российской Федерации применяется частично и пропорциональ­ная избирательная система, то есть избрание части депутатов по так называемым «партийным спискам». По этой системе избира­ются 20 из 42 депутатов Законодательного Собрания Красноярс­кого края, верхняя палата законодательного собрания Свердловс­кой области, 5 из 32 депутатов Калининградской областной думы. Ранее пропорциональная система действовала в Саратовской об­ласти, Туве, Марий Эл" href="/text/category/marij_yel/" rel="bookmark">Марий Эл, а также в Корякском и Усть-Ордынском автономных округах. Сейчас на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится законопроект, по которому не менее 15 процентов депутатских мест в региональных парламен­тах будет закреплено за депутатами, избираемыми по спискам фе­деральных политических партий.

Кроме того, например, при выборах в парламент Республики Дагестан" href="/text/category/dagestan/" rel="bookmark">Дагестан используется квотный принцип, в соответствии с кото­рым каждая этническая общность, компактно проживающая в рес­публике, имеет право выбрать в парламент своего представителя, что вытекает из содержания нормы Конституции республики, га­рантирующей «в Народном Собрании представительство всех на­родов Дагестана, а порядок избрания депутатов и механизм обес­печения такого представительства устанавливается законом1.

Названия своих законодательных органов субъекты Российс­кой Федерации тоже определяют самостоятельно: областная, крае­вая Дума, Государственный Совет, Государственное собрание, Зако-

1 См.: Конституция Республики Дагестан //Конституции республик в составе Российской Федерации, Выпуск 1. — М.: Издание Государствен­ной Думы, 1995. - С.47.

39

нодательное Собрание, Верховный Хурал, Народный Хурал, Народ­ное Собрание. Федеральное законодательство не ограничивает субъекты Федерации и в определении внутренней структуры за­конодательных органов — формировании постоянных комитетов или комиссий и установлении их количества, избрании или назна­чении председателей этих комитетов или комиссий, определении количества помощников у депутатов и т. д.

В интересах обеспечения качественной, эффективной законо­творческой работы следовало бы установить на федеральном уровне правило о том, что депутаты региональных парламентов работают в течение всего срока легислатуры только и исключительно на профессиональной основе. Один из недостатков Федерального за­кона "Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации» состоит, на наш взгляд, в том, что он допускает наличие в региональных парламентах депу­татов, работающих не на профессиональной основе. Это вытекает из пункта 5 статьи 4, в соответствии с которым число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавли­вается самим законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Вызывает также возражение по­ложение закона о том, что депутат законодательного органа субъекта Федерации может осуществлять депутатскую деятельность на про­фессиональной основе без отрыва от основной деятельности. Если депутат не оставляет на весь срок легислатуры свою основную работу, то как он может в подавляющем большинстве случаев осу­ществлять депутатскую деятельность на профессиональной осно­ве?! На наш взгляд, опыт Республики Татарстан свидетельствует о нерациональности иметь в составе депутатского корпуса таких депутатов, которые не занимаются систематически разработкой за­конодательных норм и собираются на сессии лишь для голосова­ния. Это не депутатская, а скорее всего делегатская деятельность.

Достаточно сказать, что в ныне действующем Государственном Совете Республики Татарстан, избранном в декабре 1999 г., из 130 депутатов на постоянной основе работают всего лишь 28 человек. И дело не только в том, что нарушается Конституция самой рес­публики, согласно которой депутаты, избранные по территориаль­ным округам (а их 67 человек) работают в парламенте, как прави­ло, на постоянной основе. Главная проблема заключается в том, что Республика имеет непрофессиональный парламент. «Депутаты, из-

40

бранные как по административно-территориальным, так и по тер­риториальным округам, как правило, совмещающие депутатскую должность с основной работой, могут работать в парламенте лишь наездами. У подавляющего большинства из них нет профессио­нальных знаний, необходимых для серьезной депутатской деятель­ности. По большому счету никого из них даже не интересует сложная, требующая кропотливого, профессионального труда работа депу­тата. Они идут в депутаты за благами, с которыми так или иначе связан статус депутата парламента республики. В этой связи не приходится удивляться снижению авторитета представительного органа власти республики и распространению мнения о неэффек­тивности выборов как формы политического участия и выраже­ния воли народа»1.

Одновременно следует отметить, что некоторые вопросы, кото­рые субъекты Российской Федерации могли бы решать самостоя­тельно, как это делают субъекты зарубежных федераций, регули­руются единообразно на федеральном уровне. Это относится к условиям избрания депутатов законодательных органов власти, реализации права отзыва депутатов, не оправдавших доверия из­бирателей, и ряд других.

Субъекты Российской Федерации, и это характерно для под­
линно федеративных отношений, осуществляют большой объем
законодательной работы. Им принадлежат достаточно широкие
полномочия в области законодательства: они принимают законы
по всем вопросам, относящимся к предметам исключительного ве­
дения субъектов Федерации и имеют определенные полномочия в
этой сфере по предметам совместного ведения (опережающее за­
конодательство, детализирующее законодательство в пределах фе­
деральных рамочных законов).

Тот или иной объем полномочий субъектов Федерации в сфере законодательной деятельности является показателем развитости федеративных отношений в данном обществе Трудно не согла­ситься с мнением известных швейцарских специалистов в области федерализма о том, что «передача регионам законодательных фун­кций является первым и важным шагом к подлинно федератив­ному государству. Самостоятельность в области законодательной

1 Фарукшин законодательство и выборы в Та­тарстане: опыт регионального правового сепаратизма //Особая зона: выборы в Татарстане. — С. 13.

41

деятельности может рассматриваться, но крайней мере примени­тельно к континентальной Европе, как краеугольный камень го­сударственности, и если регион или субъект федерации обладает подобными полномочиями, то он действительно владеет суверен­ной властью»1.

Кроме того, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в законодательном процессе на федеральном уровне в виде субъектов права законо­дательной инициативы, а также - Совете Федерации. По мнению упоминавшихся выше швейцарских ученых, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на националь­ном уровне является «другим элементом, имманентно присущим федерализму»2.

Именно через свои законодательные органы власти субъекты Федерации имеют право обращаться в Конституционный Суд Рос­сийской Федерации с запросами о проверке конституционности того или иного федерального закона или другого федерального нормативного акта, а также с запросом о толковании тех или иных конституционных положений. И это одно из проявлений их учас­тия в процессе законотворчества.

Разумеется, законодательные органы субъектов Российской Федерации выступают и в качестве представительных органов вла­сти, обязанных выражать интересы и волю избирателей и в соот­ветствии с этим предназначением строить всю свою работу. Они участвуют самым активным образом в определении каркаса госу­дарственного механизма в субъекте Федерации, выполняют кадро­вую и контрольную функции.

Сильную ветвь власти в субъектах Российской Федерации пред­ставляют исполнительные органы государственной власти во гла­ве с руководителем региона. Федеральное законодательство уста­навливает общие правила, которые устраняют практически все цензы на пути избрания главы исполнительной власти региона (Прези­дента республики, Губернатора края, области, федерального города, Главы областной администрации и т. д.). Кандидат на этот пост

' Характеристики федерального государства // Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. — С. ЗЗ.

2 Там же. - С.34.

42

должен быть гражданином Российской Федерации в возрасте не моложе 30 лет и обладать пассивным избирательным правом. Ука­занные требования прямо закреплены Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации»1. Никаких других ограничений, согласно дей­ствующему федеральному законодательству, быть не должно. В ча­стности, в первом из названных выше законов содержится прямое указание на то, что «ограничения пассивного избирательного пра­ва, связанные с постоянным или преимущественным проживани­ем на определенной территории Российской Федерации, могут ус­танавливаться только Конституцией Российской Федерации».

Имевшиеся в конституционном и ином законодательстве рес­публик и других субъектов Российской Федерации ограничения (более высокий возраст для кандидата на выборную должность, закрепление верхнего возрастного предела для кандидата, ценз осед­лости, требование знать государственные языки республик) к на­стоящему времени практически сняты. Правда, сделано это не вез­де. Например, в Конституции Республики Татарстан и республи­канском законе «О выборах Президента Республики Татарстан» все еще содержится так называемый лингвистический ценз, в со­ответствии с которым кандидат в Президенты Республики Татар­стан должен владеть двумя государственными языками республи­ки — татарским и русским. В период приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституци­ей и другим федеральным законодательством в связи с принесе­нием протеста прокурора Республики Татарстан Верховный Суд республики признал этот ценз незаконным.

Президентские выборы 2001 года проводились в Республике Татарстан в условиях правовой коллизии в этом вопросе. Дело в том, что, несмотря на судебное решение, в принятый в декабре 2000 года и пока не отмененный закон Республики Татарстан «О вне­сении изменения в статью 108 Конституции Республики Татар­стан» включена следующая формулировка первой части указан­ной статьи: «Президентом Республики Татарстан может быть из-

————————
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации
№38. - Ст.4339.; 1999. - №42. - Ст.5005.

43

бран гражданин Республики Татарстан не моложе тридцати лет, обладающий избирательным правом и владеющий государствен­ными языками Республики Татарстан»1. Последняя часть форму­лировки статьи дает основание полагать, что кандидату в Прези­денты Республики Татарстан достаточно знать один из государ­ственных языков республики —татарский или русский. Но в при­нятом одновременно Законе Республики Татарстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Татарстан «О вы­борах Президента Республики Татарстан» содержится иная фор­мулировка: «владеющий обоими государственными языками Рес­публики Татарстан»2, и она не признает никакой альтернативнос­ти в вопросе о знании государственных языков республики. Фак­тически на президентских выборах в марте 2001 года обе форму­лировки были проигнорированы, что спасло власть от судебных исков. Попутно заметим: требование о том, чтобы претендующий на должность Президента республики был гражданином Респуб­лики Татарстан является довольно несуразным, поскольку нет За­кона о гражданстве Республики Татарстан и поэтому неизвестно, кого же можно считать гражданином Республики Татарстан.

В отличие от начала 90-х годов в настоящее время главы ис­полнительной власти почти всех субъектов Российской Федера­ции избираются населением. Этот факт нельзя недооценивать, так как, с одной стороны, он усиливает легитимность власти руково­дителя региона, поскольку он выступает как непосредственно из­бранное населением должностное лицо и, следовательно, пользую­щееся доверием народа, с другой - указанная легитимность в свою очередь повышает степень его относительной независимости от федеральных органов власти. Нельзя не согласиться и с тем, что легитимность лидеров исполнительной власти субъектов Федера­ции является, «пожалуй, основным политическим ресурсом глав администраций в их непростых взаимоотношениях с федераль­ным центром»3.

Попытки в некоторых субъектах Федерации установить, что руководители исполнительной власти должны избираться на сес­сиях законодательных органов субъектов Федерации были пресе-

'См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана№ 12.-Ч.1.-СТ.321.

2 Там же.-Ст. 322.

3 Институт губернаторства в России: традиции и современные ре­альности. - М.:: Изд-во РАГС, 1997. - С.65.

44

чтены Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в своем Постановлении «О проверке конституционности рада положений Устава (Основного закона) Алтайский край" href="/text/category/altajskij_kraj/" rel="bookmark">Алтайского края»1 Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Фе­дерации положение Устава Алтайского края о том, что глава адми­нистрации края избирается Законодательным Собранием края. Суд указал, в частности, на то, что такие положения нарушают баланс властей в пользу законодательной власти. «Тем самым, — говорит­ся в Постановлении Суда, — Законодательное Собрание превраще­но в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым пред­ставителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».

По своему статусу, согласно Федеральному закону об общих принципах, высшее должностное лицо субъекта Российской Феде­рации «возглавляет исполнительный орган государственной влас­ти субъекта Российской Федерации». Однако, как это часто бывает в России, требование закона в ряде субъектов Федерации не вы­полняется. Например, в Татарстане, как и в ряде других субъектов Федерации, высшее должностное лицо — Президент — непосред­ственно не возглавляет исполнительный орган государственной власти — правительство Республики Татарстан. Во главе последне­го стоит Премьер-министр, а Президент провозглашается главой государства, и фактически он дистанцирован от всех трех ветвей власти и стоит над ними. Такая ситуация не столь безобидна, как может показаться на первый взгляд. Как высшее должностное лицо республики Президент может подвергнуть критике любую ветвь власти, в том числе исполнительную власть, которую он, казалось бы, должен возглавлять и нести ответственность за ее деятель­ность. Вместо этого он стоит в стороне и играет роль ментора.

С учетом статуса и объема полномочий высшего должностного лица (правда, применительно к иным, кроме республик, субъектам Федерации) в отечественной литературе было предложено выде-

'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -
1996.-№1.-С.13-21.

45

лять три группы регионов: это регионы, в которых глава админи­страции (губернатор), будучи высшим должностным лицом, одно­временно возглавляет высший орган исполнительной власти субъек­та Федерации; регионы, в которых, помимо должности главы ад­министрации, являющегося высшим должностным лицом, установ­лена должность председателя правительства субъекта Российской Федерации, назначаемого решением главы администрации; нако­нец регионы, в которых система взаимоотношений ветвей власти наиболее близка к парламентской форме правления, и глава адми­нистрации (губернатор) имеет лишь статус главы исполнитель­ной власти и не наделен в полном объеме полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации1.

В целом же главы субъектов Российской Федерации наделены значительным кругом полномочий. Они распространяются прак­тически на все сферы жизни региона. Прежде всего они во многом определяют стратегию и основные направления развития региона, осуществляют оперативное государственное управление многими сторонами жизни субъекта Федерации — от экономической до культурной. Главы субъектов Федерации либо самостоятельно на­значают и освобождают от должности руководителей и иных дол­жностных лиц исполнительной власти, либо согласуют назначение некоторых высших представителей исполнительной власти с за­конодательными органами. В ряде субъектов Федерации главы ис­полнительной власти наделены правом инициировать досрочный роспуск законодательного органа власти. Спорным в практике го­сударственного строительства в субъектах Российской Федерации является право руководителя региона единолично назначать ре­ферендум на территории субъекта Федерации. В ряде регионов это право действительно принадлежит руководителю исполнительной власти субъекта Федерации, в других — оно закреплено за законо­дательным органом.

Руководитель исполнительной власти субъекта Российской Федерации является участником законодательного процесса. Он имеет право законодательной инициативы, право участвовать в обсуждении законопроектов, подписывать и обнародовать приня­тые законы. Как правило, ему принадлежит также право отлага­тельного вето на принятые региональным парламентом законы,

1 См.: Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности. — С.52-53.

46

которое (вето I тот же парламент может преодолеть квалифициро­ванным (в две трети) большинством голосов.

Значительную роль в установлении правил, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации в создании системы соб­ственных государственных органов и взаимоотношений между ними, сыграл Конституционный суд Российской Федерации. Прежде всего Суд подтвердил и в определенной степени развил некоторые прин­ципы организации государственной власти в субъектах Российс­кой Федерации. Во-первых, Конституционный Суд высказался в том смысле, что конституционный принцип единства государствен­ной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в ос­новном исходили из федеральной схемы взаимоотношений ис­полнительной: и законодательной власти. Это «в основном» допус­кает особенности в регулировании взаимоотношений двух ветвей власти на региональном уровне, но при соблюдении общих прин­ципов. Так, в Постановлении по делу «О проверке конституцион­ности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»1 Суд определил свою позицию по этому вопросу следую­щим образом: «Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3 Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации фор­мируются на тех же принципах, что и федеральные».

Во-вторых, Конституционный суд Российской Федерации нео­днократно подтверждал незыблемость принципа разделения влас­тей, самостоятельность и независимость законодательной и испол­нительной ветвей власти одна от другой. В том же Постановлении по поводу ряда положений Устава Алтайского края он указал, что государственная власть в субъектах Российской Федерации долж­на опираться, в частности, на принцип осуществления государ­ственной власти на основе разделения законодательной, исполни­тельной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятель­ности их органов. А это предполагает в свою очередь установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, кото­рая исключает концентрацию власти у одной из ветвей власти, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей вла­сти и одновременно — их взаимодействие.

'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -
1996. -№1.-С.13-21.

47

В-третьих Конституционный Суд высказался в пользу сбалан­сированности полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Так, каса­ясь вопроса о возможности досрочного прекращения органом од­ной ветви власти полномочий органа другой ветви власти, Кон­ституционный Суд в том же самом Постановлении выразил свою правовую позицию по данному вопросу следующим образом: «...Полномочия одной власти по прекращению деятельности дру­гой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений». И далее: «Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полно­мочия одного органа уравновешиваются адекватными полномо­чиями другого. Возможные злоупотребления правом отправлять администрацию в отставку сдерживаются, когда глава админист­рации обладает правом роспуска представительного органа. Зако­нодатель должен решать эти вопросы в их взаимосвязи, обеспечи­вая сотрудничество и взаимное доверие двух властей».

Исходя из указанных принципов, Конституционный Суд Рос­сийской Федерации признавал не соответствующими Российской Конституции положений уставов краев и областей, устанавливав­ших избрание глав региональных администраций законодательны­ми органами соответствующих регионов; содержавших требования согласовывать с законодательным органом субъекта освобождение руководителей исполнительной власти субъектов Федерации (хотя в законе об общих принципах вновь подтверждено право законо­дательного органа субъекта Федерации принимать участие в фор­мировании высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласова­нии назначения на должность отдельных должностных лиц высше­го исполнительного органа субъекта Федерации); предусматривав­ших одностороннюю возможность досрочного прекращения госу­дарственным органом одной ветви власти полномочий государствен­ного органа, принадлежащего к другой ветви власти; исключающих необходимость подписания принятых региональным парламентом законов главой региональной администрации1.

'См.: Вестник Конституционного Суда российской! Федерации. — 1996.-№1.-С. 13-21.