Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации (стр. 6 )

Государственный Совет может быть использован Президентом России также в качестве; механизма разделения ответственности федерального центра и региональных лидеров, особенно за приня­тие непопулярных решений и проведение непопулярной полити­ки. Очевидно, не случайно за небольшой срок существования Го­сударственного Совета на его обсуждение выносились принципи­альной важности для жизни страны вопросы, которые одновре­менно являются исключительно дискуссионными и вызывают неоднозначные реакции со стороны различных слоев российского общества: реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа

83

образования, частная собственность на землю, стратегия экономи­ческого развития на предстоящие годы. Готовится для обсуждения и рад других, очень не простых вопросов и среди них Концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Федера­цией и ее субъектами. Согласованное мнение Президента и регио­нальных руководителей, конечно, имеет больше шансов на после­дующую реализацию в виде федеральных законов и политики в регионах.

Для президентов республик и губернаторов Государственный Совет стал органом, через который они получили возможность лично доносить непосредственно до главы государства свое мне­ние, иногда сформулированное коллективно, по принципиальным вопросам жизни страны, а также лоббировать интересы своих ре­гионов.

Другой признанной институциональной формой взаимоотно­шений Федерации и ее субъектов являются заключаемые между ними договоры и соглашения, к числу которых следует отнести и федеральные, и региональные программы, в которых участвуют совместно органы государственной власти федерального и регио­нального уровней. По существу реализация таких программ от­крывает широкое поле для конкретного сотрудничества федераль­ного центра и субъектов Федерации.

Соглашения, добровольно заключенные между сторонами, как правило, взаимовыгодны, так как следует исходить из предполо­жения, что сторона, участвующая в соглашении, действует в соот­ветствии с собственными интересами. Этот основополагающий принцип заложен в логику коллективного действия властей в рам­ках Федерации. Власти, действующие сообща, могут легче найти решения тем проблемам, которые не могут быть разрешены в слу­чае действия властей в одиночку.

Особым видом соглашений в России являются договоры меж­ду федеральным центром и субъектами Федерации о разграниче­нии предметов ведения и полномочий, а также соглашения между исполнительными органами государственной власти Федерации и ее субъектов о разграничении полномочий в отдельных сферах управления. Оценка этих договоров и соглашений политиками и учеными, как уже отмечалось автором в ранее изданной моногра­фии «Российский федерализм: принципы построения и конститу­ционно-договорная база разграничения предметов ведения и пол­номочий», не является однозначной. Тем не менее следует еще раз

84

подчеркнуть, что возможность заключения таких договоров до­пускается Конституцией Российской Федерации.

Признанной во всех известных федерациях формой институ­ционального сотрудничества федеральной и региональной властей является участие субъектов федерации в законодательном процес­се на общенациональном уровне. В данном случае субъекты феде­рации выступают не только исполнителями принятых законов, но сами активно участвуют в их подготовке и принятии, а тем самым и в формировании правовых основ политики федеративного го­сударства. Естественно, что при этом их представители стремятся добиться признания на общегосударственном уровне и региональ­ных интересов.

Обратной стороной того же процесса является ответственность субъектов федерации за неуклонное исполнение принятых феде­ральных законов на своей территории и за то, чтобы принимаемые ими законы регионального действия соответствовали общенацио­нальному законодательству.

Участие субъектов федерации в законодательном процессе на общенациональном уровне происходит в форме их представитель­ства во второй палате федерального парламента, поскольку почти все федерации имеют двухпалатную систему законодательного органа и в верхней палате как раз представлены субъекты федера­ции. Устройство этих палат, организация представительства в них субъектов федерации, как и их реальная роль, неодинаковы в раз­ных федерациях. Некоторые субъекты федерации представлены в верхней палате парламента одинаковым числом членов (США, Канада, Российская Федерация). Делается это для того, чтобы чис­ленно большие регионы не доминировали за счет интересов субъек­тов федерации с небольшим числом населения, хотя данная ситуа­ция имеет и обратную сторону - наличие опасности, что малона­селенные члены федерации, сблокировавшись, могут начать дикто­вать свою волю и интересы крупным субъектам федерации.

В других федерациях используются иные нормы представи­тельства. Так, в ФРГ каждая земля имеет во второй палате парла­мента — Бундесрате — не менее чем три голоса, земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, с населени­ем свыше шести миллионов — пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть голосов. В Швейцарии 20 кантонов име­ют в верхней палате парламента по 2 представителя, 6 полуканто­нов имеют по одному представителю.

85

В разных федерациях применяются также неодинаковые про­
цедуры формирования состава вторых палат парламентов. В Кана­
де их члены назначаются федеральным премьер-министром и со­
храняют свою должность до выхода на пенсию в 75 лет. В Герма­
нии члены верхней палаты назначаются правительствами земель,
причем они являются должностными лицами исполнительных
органов власти земли, голосуют в Бундесрате солидарно согласно
инструкциям правительств земель. В Малайзии 60 процентов мест
в Сенате заполняется в результате непрямого голосования законо­
дательными органами субъектов федерации, а 40 процентов назна­
чаются центром. В США члены верхней палаты Конгресса — Се­
ната — избираются непосредственно населением.

Различны и полномочия вторых палат парламентов. В США и Швейцарии верхние палаты парламента обладают правом абсо­лютного вето на законы, принимаемые нижними палатами, но при этом сохраняется возможность использования посреднических комиссий. В Германии верхняя палата имеет право наложить абсо­лютное вето на законы, принятые по предметам конкурирующих полномочий и относительное вето на законы, принимаемые в рам­ках исключительных полномочий федерации. «Отличается также природа верхних палат. В Канаде, США, Швей­царии, Австралии, Австрии и некоторых других федеративных го­сударствах верхние палаты парламента являются лишь законода­тельными органами, а в Германии Бундесрат является одновре­менно законодательным органом и органом межправительствен­ных (между федерацией и землями) отношений.

Существенная специфика имеется в организации второй пала­ты российского парламента. Согласно части 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, в Совет Федерации входят по два пред­ставителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государствен­ной власти. Следовательно, в самой Конституции не обусловлено, кто именно должен представлять оба органа государственной вла­сти субъекта Федерации. Поскольку порядок формирования Сове­та Федерации устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральным законом, такой закон был принят в 1995 г.1 Закон определил, что представителями субъекта Федерации в Совете Федерации являются по должности глава

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации№ 50. - Ст. 4869.

86

законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти.

Законодательно закрепленный порядок формирования Совета Федерации имел ряд существенных недостатков. Первый из них — это введение должностного ценза, который, совершенно очевидно, делал процесс формирования палаты менее демократическим, чем способ формирования этого органа путем всеобщих выборов. Во-вторых, включение руководителей исполнительных органов влас­ти субъектов Федерации в состав палаты законодательного органа было явным нарушением принципа разделения властей, закреп­ленного в качестве одного из ведущих принципов государствен­ного устройства в Основах конституционного строя Российской Федерации. В-третьих, формирование Совета Федерации за счет должностных лиц — руководителей регионов, которые в силу за­нятости по основной работе могли участвовать на заседаниях па­латы только наездами, приводило к тому, что Совет Федерации не был постоянно действующим, а следовательно, профессиональным законодательным органом. Региональные руководители, приезжая в Москву, часто занимались не столько собственно законодатель­ной работой, сколько лоббированием интересов региона в различ­ных федеральных учреждениях. В-четвертых, образовался законо­дательный пробел в связи с тем, что не был отрегулирован вопрос о том, кто должен представлять субъект Федерации от имени ис­полнительной власти в тех случаях, когда главы региона (Прези­дент, Губернатор) формально по законодательству субъекта Феде­рации не включены в систему исполнительной власти, хотя на практике именно они стали членами Совета Федерации.

Определенные новации в решение этих проблем внес Феде­ральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации» от 8 августа 2000 года1, в соответствии с которым руководители региональных орга­нов законодательной и исполнительной власти уже не могут быть членами Совета Федерации. Ими являются представители, избира­емые (назначаемые) законодательным (представительным) орга­нов власти субъекта Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта). ,ж>к г

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации№ 32. - Ст.3336.

87

Принятый порядок, несомненно, способствует превращению Совета Федерации в постоянно действующий законодательный орган, что очень важно для профессионализации законодателей и ускорения законодательного процесса. Новый порядок формиро­вания Совета Федерации призван освободить руководителей ре­гионов от несвойственной им функции федеральных законодате­лей с тем, чтобы позволить им сосредоточиться на выполнении своих обязанностей в регионах. Очевидно, в этом шаге, предприня­том Президентом России, заключен и определенный политичес­кий смысл — лишить региональных лидеров возможности груп­пироваться в рамках Совета Федерации и занимать там оппози­ционные по отношению к федеральной власти позиции. Не слу­чайно, что верхняя палата российского парламента «может слу­жить в качестве конституционного сдерживания любой законода­тельной попытки российского президента или правительства из­менить баланс власти между регионами и центром»1.

Однако вышеуказанный Федеральный закон не решил всех проблем, которые породил аналогичный Федеральный закон 1995 года. Вряд ли можно признать, что новый Федеральный закон пол­ностью восстановил действие принципа разделения властей. Ведь представители руководителей исполнительной власти целиком за­висимы от последних и должны будут слепо следовать их указа­ниям. В противном случае они моментально могут быть отозваны из Совета Федерации. Представляется, что гораздо демократичнее было бы избирать членов Совета Федерации на всеобщих выборах, возможно, в те же сроки, что и депутатов Государственной Думы.

С точки зрения обеспечения демократических процедур вызы­вает сомнение и закрепленный в законе принцип утверждения законодательным органом указа (постановления) высшего долж­ностного лица о назначении представителя в Совете: Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации. Для этого не нужно даже большинства голосов

Депутатов регионального законодательного органа. Достаточно того, чтобы против назначения данного представителя не проголосова­ли две трети от общего числа депутатов.

Еще одна форма взаимосвязи и сотрудничества федерального и регионального уровней государственной власти связана с положе­нием и ролью территориальных структур федеральных органов

1 Slder *****ssia’s Market-Distrorting Federalism, P.459

88

власти в субъектах Федерации. С одной стороны, их главное пред­назначение состоит в том, чтобы независимо от местной власти проводить общефедеральную политику на местах. Несомненно, одна из причин резкого ослабления вертикали власти в России 90-х годов заключалась по существу в подчинении территориальных структур федеральных органов государственной власти региональ­ной власти, в первую очередь, непосредственно региональным ли­дерам. Речь идет, например, о слабой судебной системе в регионах, ориентировавшейся на мнение местной политической элиты; о так называемых «карманных» прокурорах, которые с оглядкой на местную власть и, главным образом, на региональных руководите­лей исполняли функцию надзора за законностью и т. п.

С другой стороны, трудно представить себе бесконфликтное функционирование указанных структур без сотрудничества с орга­нами власти субъектов Федерации. Две относительно независимые друг от друга власти в одном регионе объективно не могут успеш­но действовать без взаимного сотрудничества. Таким образом, лю­бая крайность в этом отношении несет с собой отрицательные последствия для слаженного действия механизма федерализма.

Одной из новых тенденций в развитии Российской Федерации, сопровождающейся резким усилением централизации власти, яв-ляется мощное укрепление властной вертикали. Она проявляется как по линии восстановления в полном объеме компетенции од­них федеральных органов (например, прокуратуры и судов), так и по линии создания новых институтов власти, среди которых важ­ное место занимает институт полномочных представителей Пре­зидента России в федеральных округах с подчиненными им глав­ными федеральными инспекторами во всех субъектах Федерации, призванными координировать деятельность территориальных структур федеральных органов государственной власти в регионах. Если основные функции главных инспекторов еще как-то можно представить — координация работы территориальных органов (хотя и не снят вопрос, в чем она должна заключаться), анализ ситуации в регионе и информирование федерального центра, то сложно оп­ределенно сказать о роли полномочного представителя и его мно­гочисленного аппарата в федеральных округах. Существует реаль­ная опасность их вмешательства либо в функции федеральных министерств и других ведомств, которые, естественно, сами хотят управлять своими территориальными структурами, либо в функ-

89

ций органов государственной власти субъектов Федерации, что также является почвой для конфликта.

Более эффективной представляется другая мера — переход к более крупной, межрегиональной сетке в организации территори­альных структур федеральных органов государственной власти. Дело в том, что наличие территориальных структур какого-то федераль­ного министерства или ведомства в каждом субъекте Федерации вызывало в недавнем прошлом их двойное подчинение, по верти­кали — соответствующему федеральному органу и по горизонтали — региональному руководителю или правительству субъекта Фе­дерации, что позволяло последним оказывать сильное влияние на деятельность территориальных структур) и не всегда в общегосу­дарственных интересах.

Когда указанные территориальные структуры федеральных ор­ганов власти начали выводить из двойного подчинения, т. е. из подчинения местной власти, региональные лидеры выразили свое недовольство. По свидетельству известного российского полито­лога Д. Ольшанского, «увидев признаки «усиленной централиза­ции в многочисленных органах федерального подчинения на мес­тах..., Лебедь потребовал сократить их число. Развивая эту тему, Омский губернатор Леонид Полежаев насчитал у себя уже 140 федеральных ведомств. (Для справки: на самом деле в регионах по 45-47 органов общефедеральных структур.) Однако проблема не в споре об их числе, а в том, что тубериаторы требуют хотя бы двойного подчинения для этих органов, а некоторые предпочли бы подчинить их себе напрямую»1.

Межрегиональная сетка организации: территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти, выводя назван­ные территориальные структуры за пределы одного субъекта Фе­дерации, снимает вопрос об их подчинении региональным лиде­рам. Это относится к организации работы органов МВД, налоговой службы, Министерства юстиции, налоговой полиции и других ве­домств. С одной стороны, это помогает углублению профессиона­лизации кадров, с другой — защищает от местничества. И хотя руководители некоторых федеральных министерств и ведомств заявляют, что они будут согласовывать кандидатуры на должности руководителей своих территориальных структур с властями субъек-

1 Новые симптомы старой болезни // Рго еt Соntга. -2000. - Т. 5. - № 1. - С. 43-44.

90

тов Федерации, и фактически, и юридически они могут не делать это, тем более когда речь идет о межрегиональных структурах.

Тесное взаимодействие федеральных и региональных органов
государственной власти приобретает особенно большое значение
для решения вопросов, относящихся к предметам совместного ве­
дения, поскольку именно в этой сфере, как показывает отечествен­
ный опыт, возникает больше всего проблем и противоречий - И
пока сфера совместного ведения федерального центра и субъектов
Федерации остается довольно широкой, значение сотрудничества
двух уровней власти трудно переоценить.

Самостоятельной сферой сотрудничества в области федератив­ных отношений являются связи субъектов Российской Федера­ции между собой. Эти связи могут включать в себя сотрудниче­ство по очень широкому кругу вопросов: охране окружающей среды, дорожному строительству и транспорту, эксплуатации вод­ных ресурсов, экономической интеграции, торговому обмену, осу­ществлению совместных научно-технических и образовательных проектов. Для республик в составе Российской Федерации нема­ловажное значение имеет сотрудничество с другими субъектами Федерации (областями, краями и др.) по вопросам оказания по­мощи национальным диаспорам.

Одной из форм взаимодействия и сотрудничества федерально­го центра и субъектов Федерации является взаимное делегирова­ние полномочий по предметам собственного ведения и своих пол­номочий по предметам совместного ведения. В свою очередь это предполагает точное определение полномочий каждого уровня вла­сти в федеративном государстве, а также их источника.

В отечественной юридической литературе было высказано мне­ние, будто «одной из основных черт федеративного государствен­ного устройства является право федерации самостоятельно решать вопрос делегирования полномочий своим субъектам»1. На наш взгляд, оно нуждается в некотором уточнении. Если в данном слу­чае подразумевается делегирование полномочий, которые принад­лежат федеральному центру после их разграничения и распределе­ния между Федерацией и ее субъектами, то это, несомненно, так: не только федеральный центр, но и субъекты Федерации вправе са­мостоятельно решать вопрос о делегировании или не делегирова-

1 Барциц -правовое пространство России: фор­мирование и динамика. - М: Изд-во РАГС, 2001. - С. 258.

91

нии принадлежащих им полномочий другой стороне в федератив­ных отношениях. Однако, если в данном случае подразумеваются все полномочия еще до их разграничения и что источником рас­пределения полномочий является лишь воля одной стороны феде­ративных отношений, пусть и , то, есте­ственно, возникает вопрос: чем такое государственное устройство отличается от унитарного? Тот, кто односторонне и по собственно­му разумению распределяет полномочия, может в любое время их и перераспределить. Ведь в унитарном государстве именно цент­ральная власть по своему усмотрению распределяет все властные полномочия.

Думается, что одно из отличительных свойств федеративного устройства государства состоит в том, что здесь полномочия, в ко­нечном счете, должны устанавливаться путем соглашений и комп­ромиссов либо между субъектами федерации (при создании феде­рации снизу в результате объединения относительно независимых государственных образований), либо между федеральным центром и субъектами федерации (в случае образования федерации сверху в результате так называемой деволюции). При этом и в том, и в другом случаях распределение полномочий может осуществляться как в форме конституции, так и в форме федеративного договора или отдель­ного договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта федерации.

Лишь после конституционно-правового либо договорно-пра-вового определения полномочий сторон возможно их взаимное делегирование. И тогда, разумеется, каждая сторона поступает са­мостоятельно в решении вопроса: передавать или нет свои полно­мочия другой стороне федеративных отношений. Делегирование полномочий — это общепризнанная форма взаимодействия двух уровней власти в федеративном государстве. Она удобна тем, что в отличие, например, от других институциональных изменений пред­ставляет собой, пожалуй, наиболее динамичный способ адаптации федеративных отношений к изменяющимся условиям жизни.

В принципе нельзя исключать возможность делегирования в федеративном государстве полномочий всех трех ветвей власти, включая законодательные и судебные полномочия. Так, Австра­лийская Конституция (ст. 51.37) дает штатам право передачи воп­росов на рассмотрение федеральному парламенту, который соот­ветственно получает право издавать по данным вопросам феде­ральные законы. Наличие или отсутствие возможности делегиро-

92

вать полномочия конкретной ветви власти зависит от особеннос­тей функционирования тех или иных федераций. В Российской Федерации, например, ни законодательные, ни судебные органы не наделены правом передавать свои полномочия. Согласно ст. 78 Конституции Российской Федерации, взаимно делегировать свои полномочия друг другу могут только исполнительные органы го­сударственной власти.

Таковы основные направления и формы (институциональные и не институциональные) сотрудничества федерального центра и субъектов Федерации.

2.2. Гарантии прав и взаимная ответственность

Сотрудничество субъектов федеративных отношений предпо­лагает наличие у них относительно самостоятельных прав, гаран­тии этих прав и взаимную ответственность сторон за совершение конституционно-правовых нарушений (деликтов). Сотрудничество отнюдь не исключает вероятности возникновения противоречий и поэтому важно прежде всего понять, что обычно вызывает на­пряженность в федеративных отношениях и каковы наиболее ча­сто встречающиеся способы разрешения конфликтов, которые мож­но использовать еще до постановки вопроса о правовой ответ­ственности сторон указанных отношений.

Многие случаи напряженности в федеративных отношениях не связаны с неправомерным поведением сторон. Часто они имеют более объективные и глубокие источники. Опыт различных феде­раций и, в первую очередь, тех, которые распались, свидетельствует, что одной из главных причин напряженности могут стать резкие региональные различия, связанные с огромным экономическим неравенством, особенностями социальной структуры населения, эт­нокультурными и религиозными традициями, расовыми отноше­ниями и т. д. В качестве примера федераций, где эти факторы в отдельности или в разном сочетании сыграли или играют нега­тивную роль, в литературе называются СССР, Югославия, Пакис­тан, Нигерия, Индия, Малайзия и некоторые другие. При этом пред­ставляется, что источником напряженности служили не столько сами эти факторы, сколько политика их игнорирования. Для пре­дупреждения или разрешения подобных конфликтов формально юридических, судебных средств недостаточно или они вообще не­применимы. Источники такого рода напряженности и конфлик­тов можно погасить прежде всего политическими средствами, уме-

93

ло проводимой сбалансированной политикой, учитывающей мно­гообразие интересов.

Однако снятие напряженности, вызванной региональными, груп­повыми различиями, во многом зависит и от институциональной структуры федеративных государств. Канадский исследователь Рональд Уотте выделяет четыре институциональных фактора, ко­торые играют решающую роль в регулировании региональных различий. К ним он относит, во-первых, чрезвычайно большие раз­личия в населении, размерах и богатстве составных частей федера­ции, что ставит вопрос о пересмотре их границ, который, как со­вершенно очевидно, является конфликтогенным и сложным для решения. Во-вторых, это характер распределения предметов веде­ния и полномочий, которое точно отражало бы одновременно стрем­ление к единству и стремление к автономии. В-третьих, это спо­собность федеральных институтов выработать некоторое чувство консенсуса. Особенно решающим является то, как региональные груп­пы представлены в федеральном законодательном органе, исполни­тельных органах государственной власти, политических партиях и в жизни столицы. Там, где соответствующие региональные группы имеют недостаточное представительство и влияние в федеральных институтах власти, там возникающее в результате отчуждение про­является в сепаратистских движениях. В-четвертых, в большинстве много культурных федераций оказывалось необходимым признать в качестве официальных языки основных групп меньшинства и предусмотреть конституционные и политические гарантии инди­видуальных и групповых прав против дискриминации1.

Другую группу причин напряженности в федеративной систе­ме составляет субъективный фактор — неправомерное поведение как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов федерации. Оно выражается, как правило, в нарушениях сторонами конституционно-правовых норм, что ставит вопрос о гарантиях прав субъектов федеративных от­ношений и об их ответственности за деликты.

Вопросы о гарантиях субъектов указанных отношений (феде­рации в целом и ее членов), федеративной ответственности и фе­деральном вмешательстве относятся к числу наименее разработан­ных в теории федеративных отношений. Причем обращает на себя внимание сильно проявляющаяся в российской науке односто-

1 См.: Watts paring Federal Systems in the 1990s, Р. !03.

94

ронность в постановке проблемы, например, федеративной ответ­ственности, которая (односторонность) проявляется в особом зао­стрении вопроса об ответственности субъектов Российской Феде­рации и вольном или невольном игнорировании другой, не менее важной стороны той же проблемы — конституционно-правовой ответственности федеральных органов власти.

Этим страдает, в частности, монография «Консти­туционно-правовое пространство России: формирование и дина­мика». На протяжении многих страниц своей книги автор рассуж­дает об ответственности субъектов Российской Федерации, но по­чему-то не упоминает об ответственности федеральных органов власти, как будто те обладают в этом отношении каким-то имму­нитетом. Типичными фрагментами его работы являются такие высказывания: «Наиболее болезненными для российского госу­дарственного строительства являются вопросы неисполнения за­конов Российской Федерации ее субъектами и необходимость раз­работки механизмов ответственности субъектов РФ за подобное неисполнение», как будто не является столь же болезненным не­исполнение своих обязанностей, включая исполнение законов, фе­деральными органами государственной власти и столь же акту­альной разработка механизма их ответственности; «...Инструмен­ты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъек­тов федеративных правоотношений должны быть четко прописа­ны в законодательстве», но в интересах защиты интересов субъек­тов Федерации столь же четко должны быть прописаны санкции в отношении федеральных органов власти; «Конституция Россий­ской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают ни института федеративной ответствен­ности, ни механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов РФ»1, однако, очевидно, не менее важно предусмотреть в конституционном законодательстве Рос­сии институт федеративной ответственности и вмешательства в дела федеральных органов государственной власти, когда они учи­няют беззаконие.

Бесспорно, все законно установленные в государстве правовые нормы должны беспрекословно исполняться. Это относится к лю­бой отрасли права, к любым правоотношениям, к любому субъекту

1 См.: Барциц -правовое пространство России:
формирование и динамик. - С. 284,285, 286.

95

этих отношений. Федеративные отношения, их субъекты (феде­ральный центр и субъекты федерации), конституционное право не составляют в этом отношении никакого исключения. Но важно во всем и всегда соблюдать объективность. На ней должны основы­ваться и наука, и политике-правовая практика.

Непременным условием стабильности федеративной системы является нерушимость в одинаковой мере прав федерации и ее субъектов. В связи с этим приобретает актуальный интерес вопрос о гарантиях указанных прав.

Во всех федеративных государствах существуют гарантии, защи­
щающие, с одной стороны, от вторжения субъектов федерации в
исключительные предметы ведения и полномочия федерального
центра, с другой — от посягательства федеральной власти на
предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Иначе
говоря, должна существовать система гарантий, обеспечивающих
соблюдение и реализацию взаимных прав и обязанностей феде­
ральной и региональной власти. И если в первом случае речь
идет о борьбе против правового сепаратизма и защите единого
правового пространства, а значит, и целостности федеративного
государства, то во втором случае главная цель гарантий состоит в
том, чтобы сохранить относительную самостоятельность субъек­
тов федерации и воспрепятствовать превращению федеративного
государства в унитарное.

Все известные международной и отечественной практике фе­деративных отношений гарантии можно было бы разделить на две группы: политические и правовые. По-видимому, главной полити­ческой гарантией взаимных прав и обязанностей федерального центра и субъектов федерации является сотрудничество федераль­ной и региональной политических элит. В этом случае, как прави­ло, всегда имеется обоюдное желание устранять возникающие про­тиворечия посредством переговорного процесса и разумных ком­промиссов с обязательным учетом взаимных интересов.

Не менее важны и правовые гарантии. Внося формальную оп­ределенность в способы, которые могут быть использованы при нарушении прав федерации или ее субъектов, эти гарантии значи­тельно облегчают восстановление нарушенных прав, устранение конституционно-правовых деликтов. В юридической науке выде­ляются, например, следующие конституционные гарантии прав субъекта Российской Федерации как стороны федеративных от-

96

ношений: гарантии обеспечения прав, гарантии охраны прав, га­рантии защиты прав, гарантии восстановления прав1.

Набор гарантий прав федерации и ее субъектов чрезвычайно разнообразен, Например, в Швейцарии принудительные меры, ко­торые могут быть применены Федеральным собранием в целях защиты и реализации прав федеральных властей, включают: ока­зание федеральными властями финансового давления на кантоны (отказ от выплаты кантону его доли в федеральных доходах, ком­пенсаций и субсидий); исполнение органами Федерации феде­ральных законов и постановлений без участия кантональных вла­стей и за счет средств кантона, если кантон не выполняет феде­ральные законы и постановления; отмену кантональных актов, если они противоречат федеральному праву; передачу функций управления в кантоне в руки федерального комиссара; принужде­ние вооруженной силой.

В России в 2000 году также предпринят ряд шагов по обеспе­чению полномочий федеральных органов власти. К ним следует отнести административные меры и меры прокурорского реагиро­вания с целью приведения конституций и уставов, а также других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральному законодательству. Фе­деральное Собрание приняло закон, предоставивший Президенту Российской Федерации право отстранять от должности региональ­ных руководителей и распускать законодательные собрания субъек­тов Федерации в случае принятия ими законов, противоречащих Конституции и законодательству Российской Федерации.

В принципе же наиболее распространенными институциональ­ными гарантиями прав федеральной власти являются обращения в Конституционный Суд и другие судебные инстанции о призна­нии ничтожными принятые субъектами Федерации нормативно-правовые акты, выходящие за пределы их компетенции и посяга­ющие на права федерального центра. Вместе с тем практике изве­стно использование и не институциональных средств. К ним, как правило, относятся различные меры неформального давления на власти субъектов Федерации — экономические, финансовые, поли­тические, информационные.

1 См.: Лебедев субъекта Российской Федерации (Осно­вы концепции, конституционная модель, практика). - М.: Институт го­сударства и права РАН, 1999. - С. 158 и ел.

97

Исключительные предметы и полномочия субъектов Российс­кой Федерации нуждаются в такой же активной правовой защите, как и исключительные предметы ведения и полномочия феде­рального центра и его полномочия по предметам совместного ве­дения. Об этом свидетельствуют, в частности, нередкие случаи втор­жения федерального центра в компетенцию субъектов Российс­кой Федерации. Например, более половины федеральных законов принимается по вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72 Консти­туции Российской Федерации1. А это означает, что федеральный центр присваивает себе те предметы ведения, которые по букве и духу статьи 73 российской Конституции являются исключитель­ными предметами ведения субъектов Российской Федерации.

Среди мер, обеспечивающих такую защиту, необходимо выде­лить конституционные гарантии. Наряду с гарантиями невозмож-ности принять новую Конституцию или внести поправки в дей­ствующий Основной Закон, изменить статус и границы субъектов Федерации без их согласия, о чем говорилось выше, Конституция Российской Федерации содержит и некоторые другие гарантии обеспечения полномочий субъектов Федерации. Так, она предус­матривает верховенство нормативного правового акта субъекта Федерации над федеральным законом, если указанный акт принят по предметам ведения и полномочий субъекта Федерации (статья 76, ч. 6). Тем самым в Российской Конституции закрепляется пря­мой запрет федеральным органам власти вторгаться в сферу пол­номочий субъекта Федерации. Не случайно, в совместной рабочей группе, созданной в Приволжском федеральном округе из пред­ставителей округа и Республики Татарстан" href="/text/category/tatarstan/" rel="bookmark">Татарстан на предмет приведе­ния законодательства Татарстана в соответствие с Конституцией Российской Федерации, в отдельную группу были выделены фе­деральные законы, вторгающиеся в исключительные предметы ве­дения и полномочия Республики Татарстан.

Другая важная для федеративного устройства государства га­рантия — обеспечение республиканской формы правления и кон­ституционные характеристики Российского государства как де­мократического, федеративного, правового, социального, светского. При последовательном проведении в жизнь этих конституцион­ных принципов можно обеспечить демократическую жизнедея-

1 См. об этом: Лучин деликты // Государство и право№ 1. - С. 16.

98

тельность в российских регионах и государстве в целом. Однако в реальной действительности федеральные органы власти и сами нередко допускают отступления от демократических норм и часто не контролируют их реализацию в регионах, позволяя местным политическим элитам придерживаться авторитарной практики.