Серьезной гарантией прав субъектов Федерации служит нали­чие верхней палаты федерального парламента, которая, как прави­ло, стоит на страже региональных интересов. Широкие полномо­чия второй палаты парламента, ее реальный авторитет, способность официально и неофициально лоббировать региональные интере­сы на самом высоком уровне, зависимость практической реализа­ции принятых парламентом законов от деятельности членов верх­ней палаты, — все это делает ее действительным гарантом прав и интересов субъектов Федерации.

Более того, наличие мощной и влиятельной второй палаты пар­ламента федеративного государства означает конституционно га­рантированное право субъектов Федерации участвовать в разра­ботке и осуществлении общенациональной государственной по­литики.

Наконец, на страже законодательно признанных прав субъек­тов Федерации должен стоять Конституционный Суд Российской Федерации и другие ветви судебной власти. В американской прак­тике нередки случаи, когда Верховный Суд США признавал при­нятые Конгрессом законы и акты федеральной исполнительной власти неконституционными на том основании, что они вторга­лись в пределы ведения штатов. В практике Российского Консти­туционного Суда возобладала другая тенденция — подыгрывать исполнительной власти, как это было в случае принятия Поста­новления от 7 июня и Определения от 01.01.01 г. по поводу суверенитета республик в составе Российской Федерации1. Эти принятые Судом документы в части, касающейся суверенитета рес­публик, сами противоречат Конституции Российской Федерации. И вряд ли в интересах гражданского общества то, что в институ­циональном механизме федеративной системы отсутствует звено, позволяющее исправить ошибки, допускаемые Конституционным Судом Российской Федерации. Ведь трудно согласиться с тем, что 19 человек, даже обладающих достаточно высокой квалификацией,

'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 2000.-№ 5. - С.2-28,59-80.

99

никогда не ошибаются, тем более сама практика Суда подтвержда­ет, что избежать полностью ошибок ему не удается. Возможно, од­ной из гарантий принятия Конституционным Судом более объек­тивных решений послужило бы формирование состава Суда на основе представительства не только федерального центра, как это по существу имеет место сейчас, но и субъектов Федерации, как это имеет место в Канаде. В этом случае и субъекты Федерации чаще обращались бы за защитой своих прав в Конституционный Суд, не боясь того, что он примет решение обязательно в пользу федерального центра.

Тем не менее можно утверждать, что в Российской Федерации создана достаточно прочная институциональная база в виде кон­ституционных и иных правовых норм для укрепления демократи­ческих основ федерализма. Дело за тем, чтобы совершенствовать и развивать эту базу и неуклонно следовать принятым законам как на федеральном, так и региональном уровнях.

Вместе с тем пока преждевременно считать проблему институ-ционализации всех гарантий прав участников федеративных от­ношений решенной. Так, к числу гарантий указанных прав отно­сятся федеральное вмешательство (интервенция), федеральное при­нуждение, конституционно-правовая ответственность за наруше­ние прав Федерации и ее субъектов. Пока эти гарантии не получи­ли достаточно полного институционального выражения и потому нуждаются в дальнейшей теоретической разработке

Отправным пунктом в обсуждении проблем федерального вме­шательства, федерального принуждения, ответственности субъек­тов федеративных отношений является уточнение используемых понятий, их достаточно четкое разграничение. Сделать это тем бо­лее необходимо, что в конституционном законодательстве Россий­ской Федерации и отечественной науке по этому поводу нет ни­какой ясности.

Следует, прежде всего, отметить, что из названных выше трех понятий наиболее общим является, на наш взгляд, понятие феде­рального вмешательства (или интервенции). Оно обозначает экст­раординарные действия уполномоченных по закону федеральных органов государственной власти в связи с ситуацией, которая скла­дывается в конкретном субъекте (или субъектах) Российской Федерации и представляет угрозу безопасности и стабильности Федерации в целом или указанного субъекта (субъектов) Федера­ции, нормальному жизнеобеспечению его (их) населения, констм-

100

туционному строю, правам и свободам человека и гражданина и когда субъект (субъекты) Федерации ­дарственной власти не может или сознательно не хочет своими силами исправить указанную ситуацию.

В случае федерального вмешательства речь идет именно о чрез­вычайных, экстраординарных действиях, необходимость в которых вызывается особой ситуацией и надобность в которых в обычных, нормальных условиях государственной жизни отпадает. Вот поче­му, например, меры прокурорского реагирования на нарушение органом государственной власти субъекта Федерации или соответ­ствующим должностным лицом нормы (норм) федерального за­кона нельзя расценивать как федеральное вмешательство. Протест прокурора и своевременное устранение допущенного нарушения - рутинная правовая практика и ничего чрезвычайного не содер­жит. К такому же ряду явлений относятся Постановления Консти­туционного Суда Российской Федерации, в которых решается вопрос о несоответствии того или иного нормативного правового акта Конституции России, в том случае, когда признанный неконститу­ционным акт отменяется в соответствии с установленной проце­дурой. Но если же, например, компетентный орган государственной власти или высшее должностное лицо злостно не хотят приводить законодательство субъекта Федерации в соответствие с федераль­ной Конституцией и другим федеральным законодательством, то исправление такой ситуации требует федерального вмешательства.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Среди мер федерального вмешательства можно выделить вве­дение прямого президентского правления на территории субъекта Федерации, объявление чрезвычайного положения, ввод воинского контингента, дополнительных сил безопасности, полицейских час­тей и т. п., роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, отрешение от долж­ности и привлечение к ответственности руководителя исполни­тельной власти субъекта Федерации. Как свидетельствует опыт зарубежных федераций, возможны и другие меры федерального вмешательства.

Поскольку федеральное вмешательство (интервенция) возмож­но в двух случаях — конфликта между федеральным центром и властями субъектов Федерации или неспособности органов государст­венной власти субъектов Федерации по каким-либо причинам нормально исполнять возложенные на них функции, то его осно­вания могут быть не связаны с совершением правонарушения.

101

Федеральное вмешательство не всегда следует за нарушениями органами государственной власти субъекта Федерации и их долж­ностными лицами конституционно-правовых норм и поэтому не обязательно предполагает применение к ним принуждения. Изве­стно, например, что в случае стихийных бедствий и крупных ката­строф на территории субъектов Федерации для устранения их по­следствий сил и возможностей региона бывает недостаточно. Тре­буется вмешательство федеральных органов государственной вла­сти. Другой пример — нападение чеченских боевиков на Респуб­лику Дагестан" href="/text/category/dagestan/" rel="bookmark">Дагестан в августе 1999 года. Только своими силами респуб­лика, подвергшаяся агрессии, вряд ли смогла бы дать соответству­ющий отпор и разгромить вторгшиеся отряды. Необходимо было срочное вмешательство федеральной власти, которое следует рас­сматривать в данном случае как помощь законной власти субъек­та Федерации.

Федеральное вмешательство может осуществляться и другими методами, например, путем выделения субъекту Федерации допол­нительной финансовой помощи для преодоления экстраординар­ной ситуации и ее последствий; направления специалистов Ми­нистерства Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям, оказания военной и полицейской помощи для отражения угрозы правопорядку и политической стабильности в субъекте Федера­ции, прекращения массовых беспорядков и т. п.

В связи с этим представляется ошибочной попытка отождеств­ления федерального вмешательства с федеральным принуждением, которая имеет место в некоторых отечественных публикациях1. Федеральное принуждение — это один из методов федерального вмешательства, и оно может применяться в отношении субъектов федерации. В качестве примера достаточно указать на то, что Кон­ституция ФРГ в ст. 37 прямо предусматривает, что «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство с согласия Бундесрата может принять необходи­мые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей»2.

___________________

'См., например: Кондрашев -правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Консти­туции Российской Федерации // Государство и право№2. - С. 12.

2 См.: Конституции зарубежных государств. — С. 170.

102

При этом федеральное вмешательство в форме принуждения в зарубежных федерациях юридически обставлено таким образом, что определяются гарантии для субъектов федерации, указывают­ся цели интервенции, круг субъектов, управомоченных выступать с инициативой федерального вмешательства, сроки его осуществ­ления. В Российской Федерации ни Основной закон, ни другое федеральное законодательство не предусматривают институт фе­дерального вмешательства. Поскольку в России нет гарантий про­тив возможного произвола в виде вмешательства федеральной вла­сти в дела субъектов Федерации исключительно лишь по соб­ственному усмотрению, устранение указанного пробела — в инте­ресах как самих субъектов Федерации, так и обеспечения консти­туционного правопорядка в целом.

Другой категориальный вопрос, требующий уточнения, — это разграничение понятий «федеральное принуждение» и «конститу­ционно-правовая ответственность». Нередко между ними тоже ста­вится знак тождества, хотя это разные понятия, отражающие, пусть и близкие по содержанию, но тем не менее все же не совпадающие явления. Конституционно-правовая ответственность предполагает применение к правонарушителю определенных принудительных санкций и в результате она самым непосредственным образом связана с применением принуждения.

Однако есть два существенных обстоятельства, которые не по­зволяют смешивать оба явления и соответственно отражающие их понятия. Первое из них заключается в том, что принудительные меры, которые могут применяться в ходе федерального вмеша­тельства, не обязательно следуют в ответ на конституционно-пра­вовые нарушения, и объектом их не обязательно являются органы государственной власти субъектов Федерации или их должност­ные лица. Это могут быть меры, принятые в контексте ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации, когда в условиях чрезвы­чайного положения в соответствии с федеральным конституцион­ным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, что, естествен­но, связано с определенными мерами принуждения.

Основанием же конституционно-правовой ответственности все­гда является совершение конституционно-правового деликта, т. е. противоправного нарушения норм конституционного права. Для устранения такого деликта и его последствий не всегда требуется

103

федеральное вмешательство или применение мер федерального принуждения.

Другое обстоятельство, которое следует принять во внимание, заключается в том, что федеральное принуждение означает дей­ствия федеральных органов государственной власти в отношении других (помимо самого федерального центра) субъектов консти­туционно-правовых отношений, включая членов Федерации. В то время как ответственность по конституционному праву должна распространяться и на федеральные органы государственной влас­ти, если они виновны в совершении конституционных деликтов.

Таким образом, область применения федерального принужде­ния, с одной стороны, шире, чем сфера действия мер конституци­онно-правовой ответственности, поскольку оно используется не только в связи с конституционно-правовыми деликтами. С другой стороны, эта область уже, поскольку такие меры применяются не ко всем субъектам конституционно-правовых отношений. Ведь наряду с государственными органами и их должностными лицами субъектами этих отношений могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, негосу­дарственные органы и объединения. В отношении них в случае нарушения ими конституционно-правовых норм принуждение, разумеется, используется, но меры именно федерального принужде­ния в конституционно-правовом смысле к ним не применяются.

В отечественной литературе высказывалось мнение о целесооб­разности выделения особого вида юридической ответственности
- федеративной ответственности. «Развитие федеративных отно­шений в России и обусловленные этим процессом проблемы, — пишет, например, , — побуждают к раз работке в каче­стве самостоятельного явления наряду с такими подвидами пуб­лично - правовой ответственности, как государственно-правовая и конституционная, механизмов федеративной ответственности»1.

В качестве субъектов этой ответственности выделяются Рос­сийская Федерация как федеративное государство, субъекты Рос­сийской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, обществен­ные объединения, должностные лица. Правда, в другом месте обще­ственные объединения среди субъектов федеративной ответствен-

1 Барциц -правовое пространство России: фор­мирование и динамика. — С. 292.

104

ности не называются, что, считаем, является более правильным. Сан­кции федеративной ответственности закрепляются Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными за­конами. Основанием наступления этого вида ответственности яв­ляется нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности госу­дарственного устройства страны и ее правового пространства. Правда, в вопросе об основании федеративной ответственности у нет полной ясности. С одной стороны, он заявляет, что «отли­чительной чертой федеративной ответственности является то об­стоятельство, что они могут применяться как за совершение кон­ституционного правонарушения, так и в том случае, когда невы­полнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обес­печить стабильность в субъекте федерации, выполнить все феде­ративные предписания, реализовать политический курс на укреп­ление государственно-правового единства страны» и тем самым автор сам признает возможность применения мер ответственности без вины правонарушителя.

С другой стороны, в той же работе утверждается, что «федера­тивная ответственность наступает только и исключительно при нарушении норм Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательства»1. После этого становится неясно, какая же точка зрения соответствует мнению самого автора: та, которая допускает возможность наступления федеративной ответственно­сти и при отсутствии прямого нарушения конституционно-право­вых норм, или противоположная ей точка зрения?

Из всего этого необходимо, на наш взгляд, сделать два вывода. Во-первых, следует разделять правомерное, но не эффективное, не­сущее с собой определенные негативные последствия поведение федерального центра или субъектов Федерации и их противо­правное поведение. В качестве примера можно привести проведе­ние властью того или другого уровня не эффективной или даже ошибочной политики. При этом она действует в пределах своих полномочий и, следовательно, формально не нарушает каких-либо конституционно-правовых: норм. В таких случаях власть, федераль­ная ли либо региональная, несет политическую, но не юридичес-

1 Барциц -правовое пространство России: фор­мирование и динамика. — С. 293, 299.

105

кую ответственность. Последняя может наступить только за про­тивоправные действия (бездействия).

Во-вторых, нет серьезных оснований для выделения в качестве особого вида правовой ответственности — федеральную ответствен­ность. Все то, что понимается под федеральной ответственностью, по существу является разновидностью конституционно-правовой ответственности. Это ответственность государственных органов и должностных лиц федерального центра и субъектов Федерации за нарушение тех норм конституционного права, которые регулиру­ют вопросы федеративного устройства и федеративных отноше­ний. В научной литературе эта группа правонарушений была обо­значена как конституционные деликты в сфере федеративного устройства'. В противном случае поскольку существует несколько разновидностей конституционных деликтов, пришлось бы для каж­дой такой разновидности выделять свой, специфический вид юри­дической ответственности.

Из такого понимания данной разновидности конституционно-правовой ответственности вытекают, по крайней мере, два вывода. Во-первых, само собою разумеется, что ответственность за наруше­ние части норм конституционного права, а именно, тех, которые регулируют вопросы федеративного устройства и федеративных отношений, по объему уже, чем конституционно-правовая ответ­ственность в целом. Соответственно если субъектами конституци­онно-правовой ответственности могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, государ­ственные органы, негосударственные органы и объединения, долж­ностные лица, то ответственность за нарушение норм, регламенти­рующих федеративные отношения, несут лишь государственные органы Федерации и ее субъектов, а также их должностные лица.

Второй вывод, касающийся взаимной правовой ответственнос­ти субъектов федеративных отношений за соблюдение и выпол­нение своих конституционных обязанностей, сводится к одной немаловажной, на наш взгляд, оговорке: ни Федерация в целом, ни каждый член Федерации в отдельности субъектом ответственнос­ти за нарушение конституционно-правовых норм по существу не является, ибо эти нормы нарушают не они, а конкретные феде­ральные и региональные органы государственной пласта и их дол-

_______
'См.: Лучин деликты. — С. 14.

106

жностные лица, которые и могут и должны выступать в качестве отвечающей стороны.

В российском конституционном законодательстве практически нет норм, устанавливающих меры конституционно-правовой от­ветственности Российской Федерации в целом за нарушение норм, регулирующих федеративные отношения. Пожалуй, одним из не­многих исключений является предусмотренная частью 2 ст. 21 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Рос­сийской Федерации»1 обязанность возмещения ущерба, причинен­ного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, заключенного между субъектами федеративных отношений — фе­деральным центром и субъектом Федерации. Стороной, обязанной возместить такой ущерб за счет средств самой Федерации, может оказаться и федеральная впасть, хотя, как показывает практика, эта власть не считает себя связанной обязательствами, которые она взяла на себя, в частности, по договорам и соглашениям с органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Но трудно представить и то, в чем конкретно будет выражаться конституционно-правовая ответственность именно субъектов Фе­дерации, например, Москвы, Краснодарского края или Республики Татарстан" href="/text/category/tatarstan/" rel="bookmark">Татарстан, в случае нарушения соответствующих норм их органа­ми государственной власти и должностными лицами, если не счи­тать некоторых случаев финансовой ответственности. Так, Указом Президента Российской Федерации «О мерах по соблюдению за­конодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» от 01.01.01 года установлена финансовая ответственность субъектов Федерации за неисполнение ими своих налоговых обя­зательств перед Российской Федерацией2.

Другой пример такого же рода связан с «Правилами проведе­ния расчетов с органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, не обеспечивших выполнения своих обяза­тельств по своевременному возврату в государственный матери-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации№26.-Ст.3176.

2 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Фе­дерации№ 44. - Ст. 4194.

'

107

алъный резерв заимствованных материальных ценностей»1. Согласно этим Правилам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации 23 июля 2001 года, в случае отказа органа государственной власти субъекта Российской Федерации от про­ведения расчетов в соответствии с настоящими Правилами Рос­сийским агентством по государственным резервам взыскивается задолженность в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном материальном резерве»2, с учетом индексации стоимости заимствованных материальных ценностей, а также взыс­киваются штраф и пени до полного погашения задолженности. При этом указанная задолженность погашается за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Однако действительную юридическую ответственность несут в основном лишь органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации. С учетом этого представля­ется более целесообразным говорить об ответственности не Федера­ции или ее субъектов, а соответствующих федеральных или регио­нальных органов государственной власти и их должностных лиц.

В настоящее время институциональный механизм конституци­онно-правовой ответственности, пусть медленно, но формируется, хотя она затрагивает в первую очередь органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Нарушения сторонами федеративных отношений норм конститу­ционного права весьма разнообразны, и определенная классифи­кация этих правонарушений представляется целесообразной для дифференциации их по степени общественной вредности и разра­ботки мер адекватной реакции на их совершение.

Способы такой классификации могут быть разными. Один из них, достаточно распространенный, — это простое перечисление тех конституционно-правовых деликтов, которые обычно совершают или могут совершить субъекты федеративных отношений. На наш взгляд, есть основание, не перечисляя всего круга возможных кон­ституционных правонарушений, выделить главные типы таких нарушений, позволяющие строго дифференцировать последние но их содержанию.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — №31.-Ст.3284.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. —

№1.-Ст. З.

108

По нашему мнению, все разнообразные конституционные пра­вонарушения, которые совершают или могут совершить субъекты федеративных отношений, следует разделить на три типа. Первый из них охватывает все нарушения конституционно-правовых норм, которые (нарушения), в конечном счете, выражаются в издании нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Рос­сийской Федерации и другим законам, имеющим более высокую юридическую силу.

Среди таких правонарушений выделим, во-первых, несоблюде­ние прямых требований конституционного законодательства. К ним относятся, например: установление в регионе авторитарного или близкого к нему по содержанию политического режима, не­смотря на провозглашение Российской Федерации демократичес­ким государством; одностороннее определение субъектом Россий­ской Федерации своего политико-правового статуса; нарушение принципа разделения властей при создании системы органов го­сударственной власти субъекта Федерации; введение на террито­рии субъекта Федерации мер, препятствующих свободе перемеще­ния товаров, услуг и финансовых ресурсов, возведение своеобраз­ных региональных таможенных границ и т. п.

Во-вторых, к нарушениям конституционного законодательства первого типа следует отнести выход субъектов Российской Феде­рации за пределы своих полномочий и присвоение исключитель­ных полномочий федерального центра по предметам его ведения или предметам совместного ведения.

Общим признаком всех этих правонарушений является то, что они выражаются, в конечном счете, в принятии государственными органами субъектов Федерации законодательных и иных норматив­ных правовых актов, противоречащих федеральной Конституции и другому федеральному законодательству. Например, в Конститу­цию Республики Татарстан, другое республиканское законодатель­ство было включено большое число норм, противоречащих Феде­ральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторым специфическим типом конституционных правонарушений субъектами федеративных отношений является неисполнение ими заключенных договоров и соглашений. Характерным является то, что многие из соглашений заключенных между федеральными органами государственной власти и органами власти Республики

109

Татарстан, остались на бумаге, главным образом из-за невыполне­ния своих обязательств федеральной стороной.

Наконец, третий тип указанных выше правонарушений — это неисполнение решений Конституционного Суда Российской Фе­дерации и других судов. Так, Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 01.01.01 года признал не соответствующими Конституции РСФСР часть вторую статьи 5 и статью 6 Декларации о государственном суверенитете Татарс­кой ССР от 01.01.01 года* . Однако, содержащиеся там положения, провозглашавшие верховенство Конституции и зако­нов Татарской ССР на всей территории республики и ограничи­вавшие действие законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, не только не были отменены республикан­ской властью, но и перекочевали затем в Конституцию Татарстана 1992 года.

Тот же Суд принимает Постановление и Определение 7 и 27 июня 2000 г. соответственно, которыми объявляет не соответству­ющими действующей Конституции Российской Федерации поло­жения конституций ряда республик в составе Российской Феде­рации о суверенитете1. Прошло более года, а руководство Респуб­лики Татарстан и соответствующие органы государственной влас­ти республики до сих пор не выполнили решения Конституцион­ного Суда Российской Федерации об устранении названных не­конституционных положений. В этой связи приходится констати­ровать отсутствие в российском законодательстве механизма реа­лизации принятых Конституционным Судом решений, в том чис­ле механизма ответственности тех, кто игнорирует эти решения.

До сих пор в качестве примеров нарушений норм, регулирую­щих федеративные отношения, приводились нарушения, совершае­мые органами власти и должностными лицами субъектов Федера­ции. И на этих правонарушениях, как правило, делается упор в отечественных публикациях. Чтобы устранить образовавшийся при этом пробел, не допускать политической пристрастности и придер­живаться равноудаленной позиции, важно раскрыть те конституцио­нные правонарушения, которые совершают или могут совершить и федеральные органы государственной власти, и их субъекты.

* Официально не было опубликовано.
'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. —
2000. - № 5. - С.2-28,59-80.

110

Это разнообразные нарушения конституционно-правовых норм, но которые в целом укладываются в названные выше три типа правонарушений. К ним следует отнести: (а) прямые нарушения законодательных норм, регулирующих федеративные отношения. В качестве примера можно сослаться на положение Федерального закона «О государственном бюджете Российской Федерации на 2001 год», которым предусмотрено деление бюджетных доходов между Федерацией и ее субъектами в пропорции 70:30', в то время как Бюджетный Кодекс Российской Федерации предусматривает иное деление — 50:502; (б) неисполнение федеральной властью собственных нормативных правовых актов; (в) принятие актов, противоречащих федеральной Конституции; (г) вторжение феде­ральных органов государственной власти в компетенцию субъек­тов Российской Федерации; (д) одностороннее присвоение феде­ральными органами государственной власти всех полномочий по предметам совместного ведения федерального центра и субьектов Федерации; (е) неисполнение федеральной стороной договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанных ею с субъектами Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федера­ции за нарушение норм, регулирующих федеративные отношения, постепенно приобретает все более четкие институциональные очер­тания. В Конституции Российской Федерации предусмотрена та­кая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена незаконного нормативного правового акта. В отечественной юри­дической литературе высказывалось мнение, что такая отмена акта не является мерой юридической ответственности, а представляет собой лишь «один из способов правового воздействия, юридичес­кую корректировку в целях стабилизации системы правопоряд­ка»3 . С таким мнением нельзя согласиться, если исходить из сущ­ности юридической ответственности, специфика которой заклю­чается в том, что правонарушитель испытывает государственное порицание за свое неправомерное поведение4. В самом факте от-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации№ 1 (часть!). - Ст.2.

2См.: Там же№ 31. - Ст.3823.

3 Краснов -правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. — 1993. — №6. — С. 49.

4 См. об этом: , X. Ответственность по советскому законодательству. — М.: Юридическая литература, 1971. — С.55.

111

Это разнообразные нарушения конституционно-правовых норм, но которые в целом укладываются в названные выше три типа правонарушений. К ним следует отнести: (а) прямые нарушения законодательных норм, регулирующих федеративные отношения. В качестве примера можно сослаться на положение Федерального закона «О государственном бюджете Российской Федерации на 2001 год», которым предусмотрено деление бюджетных доходов между Федерацией и ее субъектами в пропорции 70:30', в то время как Бюджетный Кодекс Российской Федерации предусматривает иное деление — 50:502; (б) неисполнение федеральной властью собственных нормативных правовых актов; (в) принятие актов, противоречащих федеральной Конституции; (г) вторжение феде­ральных органов государственной власти в компетенцию субъек­тов Российской Федерации; (д) одностороннее присвоение феде­ральными органами государственной власти всех полномочий по предметам совместного ведения федерального центра и субьектов Федерации; (е) неисполнение федеральной стороной договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанных ею с субъектами Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федера­ции за нарушение норм, регулирующих федеративные отношения, постепенно приобретает все более четкие институциональные очер­тания. В Конституции Российской Федерации предусмотрена та­кая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена незаконного нормативного правового акта. В отечественной юри­дической литературе высказывалось мнение, что такая отмена акта не является мерой юридической ответственности, а представляет собой лишь «один из способов правового воздействия, юридичес­кую корректировку в целях стабилизации системы правопоряд­ка»3 . С таким мнением нельзя согласиться, если исходить из сущ­ности юридической ответственности, специфика которой заклю­чается в том, что правонарушитель испытывает государственное порицание за свое неправомерное поведение4. В самом факте от-

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации№ 1 (часть!). - Ст.2.

2См.: Там же№ 31. - Сг.3823.

3 Краснов -правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. — 1993. — №6. - С. 49.

4 См. об этом: , X. Ответственность по советскому законодательству. - М.: Юридическая литература, 1971. - С.55.

111

мены незаконного нормативного правового акта, если это не дела­ют добровольно сами государственный орган или должностное лицо, издавшие незаконный акт, заключено порицание от имени государства, которое выносится государственным органом или долж­ностным лицом, отменившим указанный акт. Исходя из этого, нет никаких оснований не считать отмену законов и других правовых актов федеральных и региональных органов государственной вла­сти проявлением конституционно-правовой ответственности.

Особо следует сказать о такой обсуждаемой в специальной ли­
тературе санкции, как ликвидация субъекта Федерации в качестве
самостоятельного образования1. На наш взгляд, совершенно пра­
вильная позиция по этому вопросу отражена в действующей Кон­
ституции Российской Федерации, которая не предусматривает та­
кую санкцию. И сделано это абсолютно верно, поскольку подоб­
ная мера ответственности игнорирует федеративную природу го­
сударства, полностью противоречит принципам федерализма и по­
ставило бы субъекты Федерации в положение территорий унитар­
ного государства.

Значительным шагом в направлении дальнейшей институцио-нализации конституционно-правовой ответственности явился Фе­деральный закон «О внесении изменений и дополнений в Феде­ральный закон «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации»2, который устанав­ливает санкцию в виде досрочного роспуска законодательного органа субъекта Федерации при наличии следующих условий:

- установление соответствующим судом, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, про­тиворечащие Конституции Российской Федерации, федераль­ным конституционным законам и федеральным законам;

- непринятие законодательным органом государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в

1 См.: Барциц -правовое пространство России: формирование и динамика. - С. 347-351.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. — №31.-Ст.3205.

112

течение иного предусмотренного решением суда срока мер по исполнению решения суда, в том числе по отмене; нормативно­го правового акта, признанного судом противоречащим феде­ральному закону и недействующим;

- установление; судом после истечения данного срока, что в ре­зультате уклонения законодательного органа субъекта Федера­ции от принятия в пределах своих полномочий мер по испол­нению решения суда были созданы препятствия для реализа­ции закрепленных Конституцией Российской Федерации, фе­деральными конституционными законами, федеральными за­конами полномочий федеральных органов государственной вла­сти, органон местного самоуправления, нарушены права и сво­боды человека и гражданина, права и охраняемые законом ин­тересы юридических лиц;

- вынесение Президентом Российской Федерации предупрежде­ния законодательному органу государственной власти субъекта Федерации в форме Указа;

- внесение Президентом Российской Федерации в Государствен­ную Думу проекта Федерального закона о роспуске законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федера­ции предупреждения законодательному органу субъекта Феде­рации указанный орган не принял в пределах своих полномо­чий мер по исполнению решения суда;

- рассмотрение Государственной Думой указанного проекта Фе­дерального закона в течение двух месяцев. В соответствии с рассматриваемым Федеральным законом пре­дусматривается возможность досрочного прекращения полномо­чий и высшего должностного лица субъекта Российской Федера­ции (руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Федерации). Досрочное отрешение от долж­ности рассматривается как санкция за издание этим лицом нор­мативного правового акта, противоречащего Конституции Россий­ской Федерации, федеральным конституционным законам и феде­ральным законам.

Ответственность высшего должностного лица субъекта России - ской Федерации за совершение указанного правонарушения на - , ступает при наличии следующих условий:

113

- установление соответствующим судом противоречия изданного данным лицом нормативного правового акта Конституции Рос­сийской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам;

- непринятие руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока пли уклонение такого руководителя в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо нормативного пра­вового акта органа исполнительной власти субъекта Федера­ции от издания нормативного правового акта, предусматриваю­щего отмену приостановленного нормативного акта, или от вне­сения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора;

- вынесение Президентом Российской Федерации предупрежде­
ния высшему должностному лицу субъекта Российской Феде­
рации;

- непринятие в течение месяца со дня вынесения предупреждения указанным должностным лицом в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вы­несения ему предупреждения;

- отрешение данного должностного лица от должности Указом

Президента Российской Федерации.

Если в направлении институционализации ответственности го­сударственных органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации за нарушение норм, регулирующих федеративные от­ношения, сделаны в последнее время определенные шаги, то этого нельзя сказать об институционализации ответственности за те же правонарушения со стороны федеральных органов государствен­ной власти и их должностных лиц.

В связи с этим существует настоятельная необходимость разра­ботки Федерального закона, предусматривающего такую ответствен­ность, например, за издание актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и уклонение от приведение их в соответ­ствие с Основным законом государства; за неправомерное вмеша-

114

тельство федеральных органов власти в исключительные предме­ты ведения субъектов Российской Федерации и т. п. Возможно механизм такой ответственности практически и не придется вво­дить в действие, но наличие его, несомненно, могло бы сыграть профилактическую роль. Кроме того, принятие такого закона слу­жило бы еще одним наглядным доказательством равноправия субъектов федеративных отношений и неотвратимости ответствен­ности за нарушение конституционно-правовых норм от кого бы они ни исходили.

Ответственность федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, очевидно, должна строиться приблизитель­но (но не абсолютно) по модели ответственности органов госу­дарственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Факт правонарушения должен устанавливаться соот­ветствующим судом (Верховным Судом Российской Федерации, если речь идет о несоответствии изданного федеральным органом или должностным лицом федерального уровня нормативного пра­вового акта, противоречащего федеральному конституционному закону или федеральному закону или Конституционным Судом РФ, если такой акт противоречит Конституции Российской Феде­рации). После этого через определенный промежуток времени, не­обходимого для приведения изданного акта в соответствие с Кон­ституцией, должна применяться санкция либо в виде предупреж­дения с последующим роспуском парламента или отрешением от должности председателей палат Федерального Собрания Российс­кой Федерации либо в каком-то другом виде.

Таким образом, основными типами конституционных правона­рушений, за совершение которых несут ответственность органы государственной власти и должностные лица субъектов федера­тивных отношений, являются: (а) издание соответствующими орга­нами и должностными лицами нормативных правовых актов, про­тиворечащих Конституции Российской Федерации либо федераль­ным конституционным законам и федеральным законам; (б) не­исполнение действующих положений Федеративного договора, а также своих обязательств по другим договорам и соглашениям, заключенным между федеральным центром и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации; (в) неиспол­нение решений Конституционного Суда РФ и других судов по вопросам, непосредственно касающимся федеративных отношений.

115

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7