Для более полной характеристики реальных взаимоотношений федеральной и региональных политических элит чрезвычайно важ­ное значение приобретает анализ источников силы и слабости той, и другой стороны, поскольку это позволяет глубже понять многие важнейшие проблемы российского федерализма; основания, на которых строилось взаимодействие названных элит; причины раз­ногласий и конфликтов в этой среде, которые самым непосред­ственным образом сказывались на отношениях федерального цен­тра и субъектов Федерации, на некоторых чертах российского фе­дерализма в целом; нынешние непростые тенденции в состоянии федеративных отношений и перспективы федерализма в России.

Отметим прежде всего, что региональные политические элиты во главе со своими руководителями являются (или, по крайней мере, должны быть) проводниками общегосударственной политики. Понятно, что ни одно решение, принятое в Москве, каким бы разум­ным оно ни было на самом деле, не может быть реализовано только силами федерального центра без участия региональной власти. Из этого вытекает, в частности, необходимость привлекать региональ­ные власти к обсуждению, подготовке и принятию решений на самых высоких федеральных уровнях. Беда многих реформ и ре­форматорских шагов состоит в том, что они встречали оппозицию со стороны региональных политических элит и успешно провали­вались. Ни методы убеждения, ни методы принуждения не достига­ли нужного результата, оппозиция со стороны региональной власти замедляла ход реформ либо искажала ее цели и последствия.

В руках представителей региональной власти находилось нема­ло ресурсов, которые делали их достаточно сильными политичес-

66

кими фигурами в конкурентной борьбе с федеральной властью и ее высшими представителями. Официально провозгласив курс на переход к рыночному7 хозяйству и демократическим формам жиз­недеятельности, федеральная власть была вынуждена пойти на пе­редачу достаточно большого круга полномочий в регионы, по­скольку указанный курс органически связан с увеличением числа относительно независимых субъектов экономической и полити­ческой жизни, с децентрализацией управления. В условиях станов­ления рыночных регуляторов уже объективно оказывается невоз­можным всеохватывающее управление экономикой из единого государственного центра, тем более учитывая масштабы российс­кого национального хозяйства.

Немаловажным ресурсом в руках местных политических элит явился факт перехода к избранию региональных лидеров непос­редственно населением, что резко усиливало их демократическую легитимность и соответственно делало их более независимыми от верховной власти и неуязвимыми при использовании демократи­ческих методов борьбы.

Еще ресурс региональных политических элит — это достаточно большая материальная база, которой она овладела благодаря пер­воначальной приватизации и разделу некогда общесоюзной соб­ственности. В этом плане достаточно красноречивым примером является Республика Татарстан" href="/text/category/tatarstan/" rel="bookmark">Татарстан. В советские времена 80 % пред­приятий, расположенных на территории республики, находились в подчинении и управлялись общесоюзными министерствами, 18 % - российскими министерствами и ведомствами. И только 2 % предприятий находились в непосредственном ведении самой респуб­ликанской власти1. После провозглашения суверенитета и закреп­ления в Конституции Республики Татарстан положения о том, что «земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, жи­вотный и растительный мир, средства государственного бюджета, активы государственных банков, культурные и исторические цен­ности народов Татарстана и другое имущество, обеспечивающее хозяйственную самостоятельность республики, сохранение мате­риальной и духовной культуры, является общенародным достоя­нием», ситуация круто изменилась. Уже в начале 90-х годов про­шлого века республиканская власть стала распоряжаться, напри­мер, 65 % предприятий, находившихся на территории Татарстана.

1 См.: 100 историй о суверенитете. - Казань: «Идел-Пресс»,
2000.-С. 8.

67

Как бы это ни казалось странным, определенный вес регио­нальным элитам придал тотальный политический, экономический, социальный и духовный кризис российского общества; неспособ­ность федерального центра решать возникшие острые проблемы; недовольство значительной части общества своим материальным положением, вина за которое возлагалась прежде всего на феде­ральную власть. В этих условиях местные политические элиты стремились дистанцироваться от центра, показать себя способны­ми решать насущные проблемы жизни населения регионов и со­здать себе имидж единственных защитников его интересов.

Своеобразный ресурс в распоряжение региональных элит дали перманентные конфликты в высших эшелонах федеральной влас­ти. Используя поглощенность федеральных структур в междуусобных схватках, их стремление опереться во взаимном противобор­стве на регионы, местные элиты весьма заметно усилили свой вес и влияние. Их взаимоотношения с центром отличались сильными колебаниями: от безусловной поддержки ими федеральных орга­нов власти до прямого противодействия и неподчинения центру.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Что касается республик в составе Российской Федерации, то здесь у местной политической элиты оказался еще один, дополни­тельный ресурс в борьбе за расширение своих полномочий и вы­ход из-под контроля федеральной власти — рост этнического са­мосознания титульных наций, выразившийся, в частности, в требо­вание большей независимости от центра, создания подлинной на­циональной государственности и обеспечения государственного суверенитета. И лидеры некоторых республик вместе со своим окружением ловко использовали это обстоятельство, по существу шантажируя федеральный центр угрозой национализма, сепара­тизма и, в конечном счете, распада России в случае, если республи­кам, а по сути местной элите, не будут предоставлены самые широ­кие полномочия.

Вместе с тем при всей своей относительной слабости федераль­ная власть сохраняла в своем распоряжении немало ресурсов, ис­пользуя которые она могла бы ограничить и действительно огра­ничивала всевластие региональных политических элит и их лиде­ров. Было совершенно ясно, что при всей необходимости опреде­ленной децентрализации в процессе перехода от командно-адми­нистративной экономики к рыночной и от авторитаризма к де­мократии, российское общество и государство не могли бы суще­ствовать без централизующего начала. Объективная потребность в

68

нем значительно укрепляла позиции федерального центра во вза­имоотношениях с регионами.

Мощным фактором, ставившим пределы свободному усмотре­нию или своеволию местных элит, следует считать и наличие в распоряжении федерального центра достаточно больших матери­ально-финансовых ресурсов, права на издание законов и других общеобязательных нормативных правовых актов в важнейших сферах жизни общества, контроля над силовыми структурами. Все это вместе взятое позволяло федеральной власти оказывать в слу­чае необходимости довольно сильное давление на регионы и мес­тные элиты.

Достаточно сказать, что в условиях когда в стране имеется только 12 регионов-доноров, а остальные 77 субъектов Российской Феде­рации являются дотационными, федеральный центр вполне может ставить политику трансфертов в зависимость от поведения регио­нальных лидеров. Одно из самых простых объяснений того, поче­му существуют глубокие различия в позиции регионов в отноше­нии федеральной власти и почему между субъектами Федерации нет и практически не может быть единства в критическом отно­шении к некоторым аспектам деятельности федерального центра, заключается в тесной финансовой зависимости огромного числа регионов от федеральных субсидий. Указанная зависимость явля­ется сильным ресурсом в руках федеральной власти, пользуясь которым она может добиваться угодного поведения руководите­лей финансово зависимых регионов и не допускать их единения в противоборстве с федеральным центром по каким бы то ни было вопросам.

Вместе с ростом этнического самосознания титульных наций в республиках в составе Российской Федерации довольно большую общественно-политическую активность проявили и представите­ли так называемого не титульного населения. Его огромная часть выступала в 90-е годы непосредственно либо через организован­ные ею партии и движения за самые тесные связи с российскими федеральными властями, и в этом плане составили сильную соци­альную базу поддержки центральной политической элиты.

Следует учитывать также, что господствующий в регионам пре-зидентско-губернаторский корпус раздирается внутренними про­тиворечиями. Вследствие несовпадения и даже столкновения ин­тересов регионов их руководители не способны выступить единой, сплоченной командой. Субъекты Федерации в разной степени за-

69

висят от федерального центра, а их руководители имеют разные взаимоотношения с федеральной властью. Поэтому можно считать серьезным ресурсом центра возможность использования противо­речий, объективно существующих в отношениях регионов и их лидеров.

Серьезным подспорьем для общероссийской элиты, которое одновременно сковывало свободу региональных политических элит, явилась доминирующая среди широких слоев российского обще­ства авторитарно-патриархальная политическая культура. Харак­терные для нее ориентации: на жесткую централизацию; право­вой нигилизм; склонность к силовым методам разрешения спор­ных вопросов; интолерантность к инакомыслию; предпочтение монизма, однообразия, унификации — способствовали предпочте­нию централизации перед расширением прав регионов, особенно республик, которое часто отождествлялось с сепаратизмом. !.,т,

Наконец, немаловажным ресурсом российской федеральной вла­сти явилась международная поддержка ее политики, направленной на пресечение региональных сепаратистских тенденций. Очевидно, не без оснований опасаясь окончательной дезинтеграции России, что было бы чревато хаосом и множеством конфликтов на огром­ной части территории земного шара, западные страны продемонст­рировали свою поддержку правящей российской элиты. Очевидно, что реальный интерес правящих кругов ведущих западных держав заключается не в том, чтобы помочь России стать экономически, а следовательно, и политически сильной и конкурентоспособной стра­ной и не в том, чтобы она распалась на множество мелких госу­дарств с непредсказуемыми последствиями для всего мира, а в том, чтобы Россия оставалась целостной, но сырьевой и легко управля­емой внешними силами страной.

Главная причина слабости федеративного устройства Российс­кого государства в 90-е годы двадцатого столетия видится в том, что тогда не удалось добиться сильной вертикали власти при са­мой широкой, насколько это возможно в едином государстве, ав­тономии субъектов Федерации на основе баланса интересов обеих сторон федеративных отношений. И в этом повинны как обще­российская национальная элита, так и в не меньшей степени реги­ональные политические элиты и региональные лидеры, чем бы они ни обосновывали свои позиции.

Дело не только в том, что федеральная власть в одно время утратила инициативу, оказалась слабой и не могла удерживать креп-

47

кой вертикаль власти. Часто она сама потворствовала региональ­ным элитам, устанавливая с ними клиентелистские отношения: в обмен на предоставление этим элитам свободы властвовать в сво­ем регионе федеральная власть получала поддержку со стороны региональных лидеров'. И чем более политически и экономичес­ки влиятелен был субъект Федерации, тем более бесконтрольным чувствовал себя региональный лидер.

Региональные политические элиты во главе со своими лидера­ми часто вступали в конфронтацию с федеральным центром и оказывали на него немалое влияние. В их распоряжении находи­лись не только неформальные связи, но и институциональные механизмы. Между региональными лидерами никогда не было полного единства, но то, что они могли сплотиться, скажем в рам­ках Совета Федерации и заблокировать неугодные им решения федеральной исполнительной власти, оставалось фактом.

Более того, целый ряд региональных лидеров (среди них Ю. Лужков, М. Шаймиев, А. Яковлев, К. Титов, Э. Россель) предприня­ли попытку установить свое верховенство и в Государственной Думе. На парламентских выборах в декабре 1999 г. созданные гу­бернаторами, мэрами и президентами движения и блоки намерева­лись получить большинство голосов и распределить депутатские мандаты в Государственной Думе среди своих сторонников. Прав­да, попытка эта не удалась.

Не случайно и мнение некоторых региональных лидеров по поводу необходимости отказа от выборов в Государственную Думу по партийным спискам и перейти полностью к комплектованию этого законодательного органа путем выборов только по одно-мандатным округам. Хотя обосновывается это тем, что депутаты от партий и общественно-политических движений непосредствен­но перед избирателями не отвечают, на самом деле призыв отка­заться от голосования по так называемым партийным спискам имеет иной смысл. Дело в том, что при выборах по партийным спискам региональная власть практически не имеет возможности влиять на состав выдвигаемых от партии или движения кандида­тов. Кроме того, у нее по существу нет никаких шансов повлиять

1 Подробно и достаточно глубоко проблема клиентелистских отно­шений в России рассматривается в монографии: Афанасьев -ентелизм и российская государственность. — 2-е изд., доп. — М.: Москов­ский общественный научный фонд, 2000.

71

политика принята на уровне центра, она будет осуществляться на всей территории страны»1.

Формы отклонения от общегосударственного курса рыночных реформ, применявшиеся региональными политическими элитами были разнообразными. Среди них, кроме упоминавшегося возведе­ния барьеров на пути свободного перемещения товаров и услуг: замораживание цен; отказ от или задержка с перечислением нало­гов в федеральный бюджет; увеличение находящейся в распоря­жении региональной власти собственности, в том числе за счет специфически местной приватизации; формирование региональ­ных золотых резервов; введение собственных денежных суррога­тов; создание препятствий для развития малого и среднего пред­принимательства, а также неравных условий для различных эко­номических групп, патронаж над бизнесом, переплетающимся с местной властью; запрещение в некоторых регионах деятельности московских банков и ряд других мер.

Второй Президент Российской Федерации и его окружение
начали с укрепления вертикали власти, что предполагало, в первую
очередь, восстановление единого правового и экономического про­
странства. С этой целью были одновременно задействованы все
имевшиеся в распоряжении федеральной власти институциональ­
ные рычаги: прокурорская система, суды, личные встречи Прези­
дента России с региональными лидерами и другие. Наряду с этим
были подключены и новые институциональные ресурсы, среди
которых прежде всего следует отметить: образование в 2000 году
федеральных округов и назначение возглавивших эти округа пол­
номочных представителей Президента Российской Федерации;
преобразование Государственной Думы из ранее оппозиционной
в лояльную; реформирование верхней палаты Федерального Со­
брания Российской Федерации — Совета Федерации с целью уда­
ления из его состава руководителей регионов и восстановления
нарушенного принципа разделения властей; принятие федераль­
ных законов, установивших коллективную ответственность зако­
нодательных органов субъектов Федерации и персональную от­
ветственность руководителей регионов за издание нормативных
правовых актов, противоречащих Конституции Российской Феде­
рации и другому российскому законодательству.

1 Slider *****ssia’s Market –Distorting Federalism//Post-Soviet Geography and Economics, 1997, #8, Р. 45

74

Характерной чертой российской политической жизни в годах стало выражение лояльности к новому Президенту Российской Федерации со стороны подавляющего большинства региональных лидеров, которая проявилась, в частности, в доволь­но быстром приведении законодательства своих регионов в соот­ветствие с федеральной Конституцией и другими федеральными законами, а в некоторых субъектах Федерации — и в отказе от ранее заключенных с федеральной властью договоров о разграни­чении предметов ведения и полномочий.

Политические аналитики и обозреватели связывают это явле­ние с разными причинами. По мнению одних, в основе нынешнего поведения региональных лидеров, которые, несомненно, задают тон взглядам и поведению региональных политических элит в целом, лежит страх перед новым руководителем страны за свое место и дальнейшую судьбу. Согласно другой точке зрения, демонстратив­ная лояльность региональных лидеров по отношению к новому Президенту России объяснялась предстоявшими и предстоящими выборами глав субъектов Федерации в регионах, во время кото­рых административное и информационное влияние федерального центра, как предполагалось, будет исключительно сильным. И ука­занные причины вряд ли стоит сбрасывать со счета.

На наш взгляд, немаловажным фактором явилась и сильная финансовая зависимость подавляющего большинства регионов от федерального центра, о чем уже говорилось выше, а также дей­ствительно разделяемое руководителями некоторых регионов чув­ство зависти к более успешно работающим в экономическом пла­не регионам и надежда, что новая федеральная власть несколько ограничит их в пользу слабых в экономическом и социальном отношении регионов. Из обыденной жизни хорошо известно, что некоторые чувствуют себя неважно, когда у соседа дела идут хоро­шо. Думается, не случайно, многие регионы-реципиенты поддержа­ли бюджетную политику федерального центра 2001 года, в соот­ветствии с которой налоговые доходы в бюджеты двух уровней - федерального и регионального — были разделены в пропорции 70:30 в пользу государственного бюджета Федерации вместо обыч­ных 50:50.

Одновременно с этим налаживанию взаимоотношений феде­ральной власти с региональными политическими элитами послу­жило, по-видимому, осознание правящей российской элитой необ­ходимости определенных компромиссов. Связано это, очевидно, с

75

пониманием, что федеральный центр не всесилен, что недооцени­вать имеющиеся в руках регионального руководства ресурсы не­продуктивно, а главное — с убеждением в том, что успешно прово­дить общегосударственную политик) невозможно, находясь в по­стоянном противостоянии с региональными лидерами.

Определенными показателями того, что федеральный центр от­нюдь не всемогущ, являются известное отступление федеральной власти во время кампании по выборам губернатора Санкт-Петер­бурга, выбранная ею пассивная позиция во время выборов в Мос­кве и Московской области, Самарская обл." href="/text/category/samarskaya_obl_/" rel="bookmark">Самарской области и Краснодарском крае, а также то, что Кремлю не удалось привести к власти новую генерацию региональной элиты. Из 44 субъектов Федерации, где должны проходить выборы, в 29 были переизбраны прежние ру­ководители, а проиграли выборы пока только девять. «Центр, — как пишет Н. Лапина, — добился уступок со стороны регионалов, но ему не удалось ни полностью подчинить их своей воле, ни принципиально изменить состав региональной элиты»1.

В этих условиях федеральный центр предпочел пойти на опре­деленный компромисс с региональными лидерами, не выпуская в то же время инициативу из своих рук. Видимыми проявлениями компромисса в отношении региональных политических элит со стороны федерального центра служат предоставление главам не­которых субъектов Федерации права избираться на третий или даже четвертый срок; проявление терпимости в отношении сро­ков приведения (а фактически его затяжки) своих конституций и иного законодательства некоторыми регионами (прежде всего Татарстаном и Башкортостан (Башкирия)" href="/text/category/bashkortostan__bashkiriya_/" rel="bookmark">Башкортостаном) в соответствие с Федеральной Конституцией и другим федеральным законодательством; созда­ние Государственного Совета при Президенте Российской Феде­рации, состоящего из числа руководителей исполнительной власти субъектов Федерации; разработка и принятие федеральных про­грамм развития некоторых регионов с обещаниями соответствую­щего финансирования за счет федерального бюджета и т. п. Как подчеркивают авторы доклада специальной комиссии, созданной фондом Карнеги, Р. Орттунг и П. Реддэуэй, «Путин и его предста­вители, взаимодействуя с региональными лидерами, зачастую все

1 См. Региональные элиты и федеральный центр: проти­востояние или компромисс? // Российский региональный бюллетень Института Восток-Запад. — 2001. — 12 марта.

76

еще заключают закулисные сделки и изменяют правила по ходу игры с тем, чтобы задобрить влиятельные стороны»1.

Разумеется, трудно заранее спрогнозировать, насколько склон­ность к компромиссу, проявленная федеральным центром, будет устойчивой и долговременной, а лояльность региональных поли­тических элит и их желание сотрудничать с федеральной властью окажутся искренними и далеко идущими. Но несомненно одно: никакое нормальное, эффективное развитие федеративного государст­ва невозможно без тесного взаимодействия и сотрудничества обще­национальной и региональных политических элит, которые прояв­ляются в форме установления и развития связей и взаимных од­нонаправленных действий федеральной и региональной властей, а также взаимодействия между властями субъектов Федерации.

Сотрудничество властей разного уровня предполагает консуль­
тирование, координацию, совместные действия. Эффективность его
во многом зависит от взаимного доверия федерального центра и
властей субъектов Федерации, уважения интересов обеих сторон,
терпимости и готовности к компромиссам. Подлинно федератив­
ные отношения всегда основываются на принципах демократии.
Непременным условием эффективности такого сотрудничества, а,
следовательно, и функционирования всей Федерации является также
законопослушность властей, иначе говоря, понимание необходимо­
сти строгого соблюдения конституционных и других законода­
тельных норм,

Иногда гибкость федеративной системы, само сотрудничество властей в федеративном государстве ставятся в зависимость от того, насколько оно сбалансировано с автономией каждого уровня власти. «Автономия нужна, т. к. каждому уровню власти необходи­ма свобода для реагирования на меняющиеся запросы и нужды населения, часто разнящиеся в зависимости от местных условий, одновременно не опасаясь вето или игнорирования со стороны остального большинства населения. Одним из достоинств федера­тивного устройства в смысле его гибкости является то, что оно включает в себя относительно автономные уровни власти, каждый из которых имеет способность к экспериментам и новациям». Другая

1 Развитие государственных структур в Рос­
сии - Региональный аспект // «Российская инициатива»: Доклады че­
тырех специальных комиссий. - N. У.: Саrnegie Corporation of New York,
2000.-С

77

сторона баланса - сотрудничество. Оно «равно необходимо для эффективной адаптации к происходящим изменениям, т. к. целый ряд проблем, требующих решения, выходит за рамки отдельных юрисдикции, а инструменты и механизмы реагирования на эти проблемы объединяют все уровни власти»1.

Не отрицая значимости ни автономии, ни сотрудничества, тем не менее представляется более корректным усматривать желатель­ность баланса в федеративной системе не между автономией и со­трудничеством, а между сильной вертикалью власти и широкой автономией составных частей Федерации, между сотрудничеством и конкуренцией федеральной и региональной властей. Последняя осо­бенно характерна для отношений между субъектами Федерации.

Исключительно важное значение в федеративном государстве, по-видимому, приобретает баланс полномочий. Как представляется, здесь действует принцип сообщающихся сосудов: в федеративной системе не бывает политико-управленческого вакуума и поэтому любое сокращение полномочий федеральной власти ведет к соот­ветствующему увеличению полномочий региональной власти и наоборот. Поэтому важно поддерживать баланс полномочий, и его изменение должно происходить под влиянием изменения реаль­ных условий жизни, когда дальнейшее эффективное функциони­рование Федерации требует перераспределения полномочий в ту или иную сторону и обязательно при взаимном согласии и на правовой основе.

На характер сотрудничества, бесспорно, большое влияние ока­зывает распределение полномочий. При этом, как отмечается в за­рубежной политической науке в работах по сравнительному феде­рализму, среди федеративных государств нет единого подхода к распределению властных полномочий. «В самом деле, разнообразие способов, которые были использованы для перечисления и рас­пределения сфер юрисдикционных полномочий между двумя уров­нями власти в проанализированных федерациях и «федерализиру-ющихся» системах, может ошеломить»2.

__________

1 Отношения между различными уровнями государствен­ной власти. Раздел доклада «Приспособляемость и процесс изменений в федеративных государствах», подготовленный к Международной кон­ференции по вопросам федерализма в Мон Тремблане (Квебек), 5-8 окт. 1999г.

2 Негрегger D. Distribution of powers and functions in federal systems. – Institute of Intergovermental relains (Queen’s University), 1998. — Р. 31.

78

Один способ распределения полномочий можно видеть, в част­ности, на примере ФРГ, где при сформировавшемся так называе­мом «исполнительном федерализме» ударение делается на сотруд­ничестве земель с федеральным центром в реализации уже приня­тых федеральных законов.

Применительно к российской реальности можно сказать, что в настоящее время одной из главных конфликтогенных точек в федеративных отношениях являются совместные предметы веде­ния и полномочия, которые объективно заключают в себе проти­воречие. С одной стороны, конституционное закрепление их есть одна из форм разграничения компетенции сторон федеративных отношений и исключительно важное направление их взаимного сотрудничества. Следует при этом подчеркнуть, что совместное ведение Федерации и ее субъектов вызвано жизненными потреб­ностями функционирования федеративной системы и, как спра­ведливо отмечает , «объективными процессами феде­рализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федера­тивных отношений»1.

С другой стороны, в сфере конкретной реализации совместных предметов ведения и полномочий возникает, пожалуй, больше все­го недопонимания и столкновений интересов федерального цент­ра и субъектом Федерации. Одно из явных упущений, которое про­является не только в практике федеративных отношений, но и в теории федерализма, состоит в том, что часто по предметам со­вместного ведения учитываются только полномочия федерально­го центра, забывают выделять наряду с ними по тем же предметам ведения полномочия субъектов Федерации.

В связи с теми противоречиями, которые возникли в сфере реализации совместных предметов ведения и полномочий в прак­тическом плане, встала задача устранения данной проблемы путем постепенного сужения сферы совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, некоторые из зафиксированных ныне в ст. 72 Конституции Рос­сийской Федерации предметов совместного ведения действитель­но можно было бы распределить по предметам отдельного веде­ния федерального центра и субъектов Федерации, не перегружая

'Умнова основы современного российско­го федерализма, — М.: Дело, 1998. — С. 186.

79

при этом федеральные органы власти, хотя какая-то часть их тем не менее останется.

Сотрудничество федеральных и региональных властей, конечно, нельзя ограничивать сферой предметов совместного ведения. Чрез­вычайно важны в этом отношении и участие субъектов Федера­ции в делах федерального центра (право законодательной иници­ативы, формирование и участие в деятельности второй палаты пар­ламента, участие в процессе изменения Конституции Российской Федерации т. п.), равно федерального центра в делах субъектов Федерации (предоставление бюджетных дотаций, участие в разра­ботке и финансировании федеральных отраслевых и территори­альных программ, непосредственно затрагивающих интересы субъек­тов Федерации и т. п.).

В теории и на практике представляется целесообразным разли­чать предметы совместного ведения, и совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Вто­рое шире первого, так как означает не только совместное осуще­ствление полномочий по предметам совместного ведения, но и совместное выполнение функций, вытекающих, например, из пред­метов исключительного ведения федерального центра. Так, оборо­на страны — это предмет исключительного ведения федерального центра, однако в осуществлении этой функции активное участие принимают и органы государственной власти субъектов Федера­ции (например, в комплектовании и содержании армии).

В связи с проблемой сотрудничества и распределения полно­мочий следует также отметить, что изменение условий жизни Фе­дерации требует от нее соответствующей адаптации. Последняя может происходить путем изменения Конституции, особенно, если появляется необходимость в серьезных институциональных изме­нениях, например, в перераспределении полномочий между феде­ральной и региональными властями или организации новых ин­ститутов власти. К такого рода изменениям относятся включение в 1982 г. в Канадскую Конституцию статьи «О правах и свободах» или введение прямых выборов сенаторов в США в 1913 году.

Другой способ адаптации — использование Конституционного или иного суда, уполномоченного давать общеобязательные тол­кования Основного закона государства. Известно, например, что судебные толкования конституции существенно влияли на разви­тие федеративных отношений в США, Канаде, ФРГ. Так, по Кон­ституции США (часть 1, раздел 10, статья 3) штатам не разрешает-

80

ся заключать соглашения с другими штатами без согласия на то Конгресса1. Однако Верховный Суд США интерпретировал это положение таким образом, чтобы направить его на усиление со­трудничества в федеративном государстве, объявив незаконными лишь те соглашения штатов, которые посягают на полномочия федеральной власти.

Одним из способов адаптации федеративных отношений к из­менившимся условиям жизни являются соглашения между Феде­рацией и ее субъектами. В Российской Федерации наиболее извес­тными являются межправительственные договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий в различных сферах жизни общества. Будучи вполне законными с точки зре­ния Российской Конституции, они тем не менее вызывают непри­ятие со стороны многих отечественных исследователей.

Взаимодействие и сотрудничество разных уровней власти осу­ществляется как с использованием неформальных процедур), так и на уровне формальных контактов. И те, и другие устанавливаются на разных уровнях политической и административной иерархий.

К числу неформальных процедур относятся, например, повсед­невное общение руководителей и представителей соответствую­щих федеральных и региональных структур при помощи совре­менных средств связи, встречи в неформальной обстановке, завя­зывание дружественных личных отношений или отношений по­кровительства. Как отмечалось в отечественной литературе, «у мно­гих региональных лидеров есть собственные группы поддержки в Центре, которые не дают их в обиду»2.

Неформальные связи представителей федерального центра и субъектов Федерации, которые иногда считаются более важными, чем связи формальные, несомненно, оказывают существенное вли­яние на динамику федеративных отношений и возражать против них вообще, так сказать, из принципа непродуктивно. Чрезвычай­но важным представляется другое: и эти связи должны осуществ­ляться в рамках закона. Ибо, как отмечалось в отечественной лите­ратуре, «будучи более действенными и результативными, нефор­мальные подходы вместе с тем могут при определенных условиях

1 См.: Конституции зарубежных государств. - 2-е изд., исправ. и доп. - М.: Изд-во БЕК, 1999. - С. 22.

2 Региональные элиты и федеральный центр: противосто­яние или компромисс? — С. 4.

81

способствовать появлению злоупотреблений, поскольку в них не­достаточно задействованы представители: законодательной власти; многие из...встреч проходят за закрытыми дверями, мало возмож­ностей влияния со стороны избирателей»'.

Формальные, институционально закрепленные отношения осу­ществляются с использованием постоянно действующих совмест­ных комиссий, комитетов, советов и т. п. Как отмечается в зарубеж­ной литературе, в некоторых федерациях происходит ежегодно до пятисот заседаний таких комитетов, советов и конференций. Они обеспечивают институционально процессы консультаций, перего­воров, сотрудничества, реализации совместных проектов2.

Понятно, что наибольшее значение для жизни федерации в решение насущных проблем федеративного государства имеют встречи первых лиц федерации и ее субъектов. Например, в США с 1981 года действует специальный президентский совещатель­ный комитет по федерализму, насчитывающий 51 человека. В него входят министры, высшие чиновники аппарата Белого дома, сена­торы, конгрессмены, губернаторы, мэры городов и некоторые дру­гие представители.

В Канаде ежегодно проходят конференции премьеров, на кото­рых участвуют премьер-министр Канады и премьер-министры всех десяти канадских провинций. Начавшись когда-то в виде нефор­мальных встреч, такие конференции превратились за 40 лет суще­ствования в один из центральных институтов, обеспечивающих взаимосвязь федерального центра и субъектов Федерации.

Совет правительств Австралии, состоящий из глав всех прави­тельств — федерального, штатов и отдельных территорий, который относится к числу неконституционных межправительственных форумов, по сути превратился в институт согласования общей по­литики, особенно по сложным вопросам общественной жизни, на­пример, таким, как налогообложение. Хотя в качестве негативных моментов в работе этого Совета некоторые исследователи отмеча­ют недостаток подотчетности и ответственности за принятие ре­шений, тем не менее названный орган пользуется в стране значи­тельной политической поддержкой.

1 Осавелюк федерализм: организация государствен­ной масти в субъектах федерации. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - С.58.

2См.: Watts paring Federal System in the 1990s. – Kingston, Ont.: Queen’s University press, 1996. - Р. 52.

82

В Российской Федерации в 2000 году возник примерно такой же институт, как в Канаде или Австралии, в виде Государственного Совета при Президенте Российской Федерации, в состав которого наряду с Президентом входят региональные лидеры — руководите­ли исполнительной власти в субъектах Федерации. Государствен­ный Совет призван обсуждать и высказывать свое мнение по прин­ципиальным вопросам федеративного устройства и наиболее жи­вотрепещущим вопросам, стоящим перед Российской Федерацией.

Первоначальные оценки мотивов создания Государственного Совета при Президенте Российской Федерации как меры, при­званной подсластить горькую пилюлю, которую вынуждены были проглотить региональные руководители вследствие удаления их из Совета Федерации Федерального Собрания, изменились. Хотя место и роль Государственного Совета ни в Конституции России, ни в федеральном законодательстве не прописаны, но его суще­ствование и превращение в один из важных институтов федераль­ной власти является неопровержимым фактом.

Несмотря на то, что Государственный Совет является всего лишь консультативным и совещательным органом, его рекомендации дол­жны приобрести большой моральный авторитет в силу авторитет­ности самого состава Совета. Следует отметить, что Государствен­ный Совет имеет немаловажное значение как для Президента Рос­сийской Федерации, так и для региональных лидеров. Через этот орган Президент получил возможность сверять инициативы феде­ральной власти с мнением, настроениями на местах. Кроме того, принятие согласованных решений на уровне Государственного Со­вета позволяет Президенту успешнее лоббировать их в Федераль­ном собрании, учитывая еще достаточное сильное влияние руково­дителей субъектов Федерации на своих представителей в Государ­ственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания!.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7