Сравнительный анализ международного и российского законодательства в области управления рыболовством, сохранения и эксплуатации водных биологических ресурсов и разработка рекомендаций по гармонизации российского законодательства в данной области (стр. 5 )

В контексте рассматриваемого вопроса важно определить внешнюю границу российского арктического шельфа – определить границы континентального шельфа в Арктике согласно положениям Конвенции по морскому праву 1982 г. (соответствующее представление России было направлено 20 декабря 2001 г.) или все же учитывая совокупное воздействие всех применимых источников международного права и исторически сложившиеся права России в арктическом секторе, возникшие задолго до принятия Конвенции 1982 г. (В международно-правовой литературе соответствующие районы именовались в качестве арктических секторов). От решения данного вопроса будут зависеть права России по управлению, использованию и сохранению "сидячих" видов. Ведь прибрежное государство осуществ­ляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов. Согласно положениям статьи 77 Конвенции по морскому праву 1982 г., природные ресурсы включают, в том числе, живые организмы, относящиеся к "сидячим" видам.

Приложение

Примеры современной практики разрешения международных споров по использованию и охране водных биоресурсов

Можно привести несколько примеров современной практики разрешения международных споров по использованию и охране водных биоресурсов и барьеры в торговле. В 1997 г. США в соответствии с разделом 609 Публичного Права наложили запрет на импорт креветок, добытых способами, которые могут нанести ущерб морским черепахам. Любое государство может получить сертификат, разрешающий импорт, если докажет, что либо добыча креветок не наносит вреда морским черепахам, либо то, что государство ведет добычу в соответствии со специальными правилами, которые по эффективности сравнимы с действующими в США. Несколько государств, такие как Индия, Пакистан, Таиланд, Малайзия, Австралия, Эквадор, Европейские сообщества, Гонконг и Нигерия, обратились с иском в Суд при ВТО с тем, что политика США по этому вопросу является незаконным ограничением торговли, что нарушает ГАТТ. Суд решил, что программа США нарушила статью XI (1) ГАТТ 1994 г., которая запрещает установление барьеров в торговле. Кроме того, что программа не подпадает под исключения статьи XX. США обратились с апелляцией в Апелляционный суд при ВТО. Апелляция США была построена на статье XX ГАТТ.

Предметом жалобы стало то, что в программе не применяются такие меры, которые являлись бы средством несправедливой дискриминации между государствами или завуалированным ограничением международной торговли. В соответствии с Соглашением не должно пониматься, как попытка воспрепятствовать торговле осуществление следующих мер государствами-членами:

-  необходимая защита жизни и здоровья человека, а также флоры и фауны;

-  сохранение истощаемых природных ресурсов, если такие меры станут эффективными только в сочетании с ограничениями на национальное производство или потребление. (ГАТТ, 1994 г.);

Для того чтобы статья XX не понималась в расширенном виде, вопрос, по мнению США, должен подпадать не только под определенные исключения-параграфы (a) и (j), но и соответствовать требованиям, определенным во вводных положениях статьи XX.

Следовательно, США заключили, что анализ вопроса следует проводить с двух сторон. Во-первых, решение вопроса, используя пункт q статьи XX. Во-вторых, использовать при анализе вводные положения статьи XX. Апелляционный орган согласился с тем, что Орган по разрешению споров не следовал в своем решении этой методике.

По мнению США, пункт q статьи XX не говорит о консервации только «минеральных» или «неживых» природных ресурсов. А понятия «истощаемые» природные ресурсы и «возобновляемые» природные ресурсы взаимно исключаемые. Ведь один из уроков современной науки учит тому, что живые существа, в принципе способные к размножению, а следовательно в этом смысле «возобновляемые», в определенных обстоятельствах действительно поддаются истощению, вымиранию, часто из-за деятельности человека. Живые ресурсы имеют «предел» так же как нефть, железная руда и другие неживые ресурсы.

Термин «истощаемые природные ресурсы» был введен более 50 лет назад. Это выражение должно пониматься в свете современных концепций сообщества наций о защите и охране окружающей среды. В преамбуле к Соглашению об учреждении ВТО ясно определена важность и законность защиты окружающей среды, которая ставится задачей как национальной, так и международной политики, определяется цель «устойчивого развития».

Термин «природные ресурсы» статьи XX не статический, а динамический.* Во многих современных международных Конвенциях при упоминании природных ресурсов имеются в виду как живые, так и неживые ресурсы. Итак, живые природные ресурсы следует воспринимать, как «истощаемые»*. Что же касается тех видов черепах, охрану которых защищает своей политикой США, все они занесены в Приложение 1 к Конвенции о международной торговле исчезающими видами флоры и фауны. В Приложении 1 включены те виды, которые находятся «под угрозой исчезновения, которая вызвана или может быть вызвана торговлей».

Апелляционный орган, изучив эти и другие доказательства США по делу, пришел к следующим выводам. Прежде всего, несмотря на тот факт, что защита морских черепах несомненно является важной проблемой, ее решение возможно только при сотрудничестве многих государств. Однако в соответствии с 12 Принципом Декларации Рио необходимо избегать «односторонних действий для решения экологических проблем, находящихся вне юрисдикции государства. Меры в области окружающей среды в отношении трансграничных или глобальных экологических проблем должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе». В документах нет доказательств тому, что США предварительно предпринимали серьезные попытки заключить необходимые соглашения по решению проблемы охраны черепах с другими государствами. Более того, США не использовали ни одного из известных законных механизмов, чтобы достигнуть взаимопонимания и совместно с другими государствами защитить и сохранить морских черепах. Вместо этого сразу был введен запрет на импорт.

Ясно, что США вели серьезные переговоры с некоторыми странами, но не со всеми заинтересованными сторонами (включая ответчиков), которые экспортируют креветки в США. Это имеет, по мнению Суда, дискриминационный и несправедливый характер. Все правила, выполнения которых требуют США, созданы Департаментом США без участия государств-экспортеров. Система и процесс сертификации, а также процедура принятия решения о том, кому отказать, а кому выдать сертификат, также созданы в одностороннем порядке. Все это также будет способствовать дискриминации.

Итак, несмотря на то, что Апелляционный орган в своем решении указал на заключения, которые он не делал («Мы не говорим о том, что защита и охрана окружающей среды не имеет никакого значения для членов ВТО. Мы не говорим о том, что суверенное государство-член ВТО не может применять эффективные меры для защиты исчезающих видов, включая морских черепах. В действительности они и могут, и должны их применять. И мы не считаем, что суверенное государство не должно действовать при сотрудничестве с одним или несколькими государствами с целью защиты исчезающих видов или каким-либо иным способом защищать окружающую среду. Должно.»), все же решение было принято не в пользу США. В решении Суда было указано, что «хотя действия США служат экологическим целям, которые признаются законными в соответствии с пунктом q статьи XX ГАТТ 1994 г., эти действия были совершены таким образом, что стали произвольной и несправедливой дискриминацией Членов ВТО, что является противоположностью статье XX». Кроме того, здесь можно привести и первую часть Принципа 12 Декларации Рио. Согласно данному Принципу государства должны сотрудничать с целью повышения экономического роста и устойчивого развития во всех государствах. Торговая политика при решении экологических задач не должна являться произвольной и несправедливой дискриминацией или скрытыми ограничениями международной торговли.

После вынесения данного решения долгое время не угасали споры по поводу правильности вынесенного решения. Ведь около 20 многосторонних соглашений в области окружающей среды содержат положения о мерах по ограничению торговли, которые могут применяться как при невыполнении государствами-участниками своих обязательств, так и при нежелании государств стать участниками соглашений, с целью побудить их присоединиться к нему. Высказывались различные мнения по поводу того, что же следует предпринять, чтобы повысить совместимость, каким-либо образом соотнести многосторонние соглашения в области окружающей среды с ГАТТ[4]. Однако представляется, все комментарии по унификации понимания применения положения ГАТТ и международных соглашений даны самим Апелляционным Судом при ВТО при решении рассмотренного дела. В соответствии с заключением Суда можно сделать вывод о том, что применение подобных мер с целью побудить государства предпринять необходимые меры по охране окружающей среды возможно, но, во-первых, ни в коем случае не в одностороннем порядке, руководствуясь только пониманием ситуации в своем государстве. Во-вторых, до применения каких-либо санкций необходимо провести предварительные «серьезные попытки» договориться с государствами при помощи консенсуса, с целью добровольного взаимодействия и сотрудничества между заинтересованными государствами по охране окружающей среды. Прежде всего, этого следует добиваться путем ведения переговоров между заинтересованными государствами с целью заключения необходимого договора (в котором, в принципе, на добровольной основе можно оговорить ситуации, при которых государствами-членами могут быть применены те или иные меры по повышению выполнения обязательств Соглашения государствами-членами). Если этого будет недостаточно, необходимо использовать иные «законные международные механизмы», чтобы достигнуть взаимопонимания.

В целом же следует помнить Принцип 12 Декларации Рио 1992 года: «… меры в области окружающей среды в отношении трансграничных или глобальных экологических проблем должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе». Однако, при этом не следует не замечать положение принципа «насколько это возможно». Следовательно, если все возможные международные механизмы с целью вовлечения государств в Соглашение в области окружающей среды использованы, можно использовать и санкции, но не в одностороннем порядке. Единственный ключевой вопрос, который возникает при этом,– какой набор международных механизмов можно считать достаточно полным, чтобы после его использования сказать, что были испробованы «все возможные международные механизмы с целью достижения консенсуса». Здесь можно не обсуждать важный вопрос о том, кто и как будет определять, достаточно ли важен тот или иной экологический вопрос, чтобы при необходимости применить санкции с целью его решения. Вероятно, важность вопроса будет определяться тем, что экологическая проблема решается сразу несколькими государствами.

Chile-Swordfish case

Более 10 лет Испания и другие европейские страны с одной стороны и власти по охране природных ресурсов Чили и других тихоокеанских государств спорили в отношении добычи рыбы-меч в соответствии с принципами устойчивого развития ( sustainable use). В целом же, стороны оппонировали к различным международно-правовым режимам. Наконец, в апреле 2001г., после поданной Испанской национальной ассоциацией собственников судов (Spanish National Association of Owners of Deep-sea Longliners (ANAPA) жалобы, Европейский Союз обратился с жалобой в ВТО. Вскоре жалоба со стороны Чили по тем же фактам поступила в Международный трибунал по морскому праву.

В соответствии с правилами ВТО, 11 апреля 2000 г. Европейский Союз потребовал проведения конcультаций с Чили по вопросу запрета, наложенного Чили в отношении разгрузки испанских рыболовных кораблей в портах Чили. Данный запрет был установлен Чили в связи с тем, что испанские суда нарушали правовые нормы Чили по сохранению рыбы-меч, и ее устойчивому использованию (sustainable use). В частности, нарушались соответствующие лимиты по ее добыче, что несомненно приводило к снижению эффективности всех мер по охране рыбы-меч, предпринимаемых Чили. Проблема заключалась в следующем - власти Чили не могли доказать, что рыболовство осуществлялось в территориальных водах Чили, а также, не могли контролировать выполнение иностранными судами соответствующих правил при рыболовстве. Все это наряду с тем, что власти Чили конечно не имели прав регулировать данный процесс в тех случаях, когда рыба мигрировала в открытое море и рыболовство осуществлялось уже там, привело к попытке регулировать соответствующую деятельность в портах. Ведь если рыбу-меч не обеспечить должной переработкой в ближайших портах после ее вылова – она не будет соответствовать требованиям, предъявляемым на рынках Европы и Северной Америки.[5]

Согласно жалобе Европейского Союза в ВТО 2000 г., с принятием в Чили в 1991 г. нового законодательства, порты Чили были закрыты для испанских судов, осуществляющих добычу рыбы-меч, в том числе и для транзита, со ссылкой на то, что рыболовство осуществляется в нарушение мер по сохранению данного вида. ЕС утверждал, что законодательство Чили в данной области противоречит ГАТТ 1994 г., в частности, статьям V и XI, и 12 декабря началось слушание по рассмотрению жалобы.[6]

В декабре же 2000, как это уже было отмечено, жалоба от Чили поступила в Международный трибунал по морскому праву.[7] Согласно жалобе, ЕС нарушил свои обязательства по статье 6 Конвенции ООН по морском праву от 1982 г.(сотрудничество по обеспечению охраны природных ресурсов), ст. 116-119 (охрана живых природных ресурсов), ст.297 (разрешение споров), ст.300 (злоупотребление правом). В свой ответной жалобе ЕС указал на нарушение Чили ст.64, 116-119, 300, а также ст.87 (свобода открытого моря, включая свободу рыболовства) и ст.89 (запрет на распространение государственного суверенитета на территории открытого моря).

В целом, вся эта ситуация могла привести к спорному результату – ведь международные органы, призванные рассмотреть этот спор могли прийти к различным выводам. Коллизия между соответствующими положениями международных конвенций, направленных на охрану природных ресурсов и на свободную торговлю бесспорно существует. Как это уже было показано на предыдущем примере, коллизионные положения существуют и в самих международных торговых соглашениях. Однако, в 2001 г. ЕС и Чили пришли к соглашению, которое разрешило так называемый «спор по рыбе-меч»( swordfish dispute). В результате, суда ЕС получили доступ в порты Чили, а для охраны рыбы-меч были заключены двусторонние и многосторонние соглашения о научном и техническом сотрудничестве. Позитивность данного опыта по разрешению конфликтной ситуации была отмечена Комиссаром ЕС следующими словами: «Данный пример показывает, что спорные вопросы можно решать на дружеской основе, путем учета как торговых так и экологических интересов».[8]

Данную договоренность можно поделить на три составляющие. Во-первых, будут проводиться встречи по вопросам запасов рыбы-меч в юго-восточной части Тихого океана в рамках специально созданной двусторонней научно-технической комиссии (Bi-lateral Scientific and Technical Commission (BSTC). Во-вторых, будет доступ судов ЕС в порты Чили, который будет регулироваться в рамках совместной программы, которая кроме всего прочего регулирует вопрос проведения совместной оценки запасов рыбы-меч. В-третьих, была достигнута договоренность о необходимости заключения многостороннего соглашения по сохранению рыбы меч в юго-восточной части Тихого океана, которое должно включать положения о проведении международных консультаций, и привести в итоге к созданию международной организации с целью регулирования вопросов добычи рыбы-меч в соответствии с принципами устойчивого использования в юго-восточной части Тихого океана.

Так как государства достигли взаимовыгодного соглашения по данному вопросу, рассмотрение данного спора в рамках ВТО и Международного трибунала по морскому праву было прекращено. Однако, это не означает прекращения существования коллизионных правовых режимов в международном праве (экономическое развитие, охрана окружающей среды и рациональное природопользование, социальное развитие[9]). Соответственно, если сейчас не предпринять необходимых действий и не принять соответствующих решений в данной области с целью устранения коллизий, проблемы такого рода снова возникнут в ближайшем будущем. К слову сказать, многостороннее соглашение о совместном регулировании вопросов добычи рыбы-меч до сих пор не заключено.[10]

[1] Научный комитет справился с обеими задачами, однако Комиссия на своих ежегодных заседаниях, проводившихся после 1990 года,  не поднимает вопрос о пересмотре моратория и квот на отлов. Вместо этого она установила новые требования, которые необходимо выполнить, прежде чем квоты на отлов будут подвергнуты обсуждению. По мнению Норвегии в настоящее время мораторий нельзя считать обязательным для каких-либо стран-участников в связи с нежеланием Комиссии производить научно обоснованную оценку, которая являлась предпосылкой для продления моратория после 1990 года. Во вступлении к Международной конвенции по китобойному промыслу указано, что целью данной конвенции является «сохранение популяции китов и, следовательно, создание благоприятных условий для дальнейшего использования китовых ресурсов». Другими словами, цель Конвенции - защищать китов не ради них самих, а регулировать отлов китов, принимая во внимание интересы человечества не только в настоящее время, но и в будущем. Позиция стран-членов Международной комиссии по китобойному промыслу, которые выступают против охоты на китов из принципиальных соображений, не учитывая размеров популяций, фактически противоречит целям Комиссии.

[2] Совместное коммюнике правительств арктических стран об учреждении Арктического Совета. // Оттава, Канада. 19 сентября 1996 г. Учредительная встреча Арктического Совета.

[3] Примеры современной практики разрешения международных споров по использованию и охране водных биоресурсов приведены в Приложении

* Международный Суд ООН определил, что, если понятия используемые в договоре «в развитии, эволюции», их «понимание не может оставаться вне изменения развивающегося права … Более того, термин должен толковаться и применяться в рамках правовой системы, преобладающей на момент толкования». See Namibia. (Legal Consequences) Advisory Opinion. 1971. I. C.J. Rep., P. 31.

* В подтверждение сказанному, Апелляционный Суд изучил следующие источники: Конвенцию ООН по морскому праву; Конвенцию о биологическом разнообразии; Резолюцию о помощи развивающимся странам, принятую вместе с Конвенцией о защите миграционных видов диких животных и другие документы.

[4] The Shrimp-Turtle Case: Implications for the Multilateral Environmental Agreement-World Trade Organization Debate. 9 Yearbook of International Environmental Law. 1998. № 13. Atik J. Two Hopeful Reading of Shrimp-Turtle. 9 Yearbook of International Environmental Law. 1998. № 6; Janis M., Noyes J. Cases and Commentary on International Law. Second Edition. St. Paul, Minn.,2001. P. 603 – 618.; Bodansky D. What’s So Bad About Unilateral Action to Protect the Environment. 11 European Journal of International Law. 2000.

[5] Sustainable Development in World Trade Law. Ed.: M. W.Gehring and M. C.Segger. 2005. Р. 138.

[6] Submission of the European Union (DG 11) to the WTO in the Chile-Swordfish Case, online: WTO < http://www. wto. org/english/tratop_eenvir_backgrnd_e/c5s1_e. htm>.

[7] Case Concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish in the South-Eastern Pacific Ocean against the European Communities, online: ITLOS http://www. /cases/swordfish1.htm>.

[8] EU and Chile reach an amicable settlement to end WTO/ ITLOS swordfish dispute, online: Europa http://www. europa-eu-un. org/articles/cs/article_2230_cs. htm.

[9] Здесь следует согласиться с тем, что все три режима, являясь тремя отдельными системами, основанными на соответствующих принципах и правовых нормах, сомодостаточны («self-contained») (Sustainable Development in World Trade Law. Ed.: M. W.Gehring and M. C.Segger. 2005. Р. 140.). Поэтому в целях устранения серьезных межгосударственных споров в будущем уже сегодня необходимо определить взаимоотношения между этими режимами.

[10] M. Gehring and C. Cabera. Sustainable Development Angles to the Swordfish Dispute. 5 Bridges Journal 7, 2001. P. 13; Sustainable Development in World Trade Law. Ed.: M. W.Gehring and M. C.Segger. 2005. Р. 141.