Гражданское право (стр. 19 )

На пути выполнения этой программы возникли немалые трудности, о которых сказано, хотя и приглушенно, в Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[3]. К созданию рынка

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 245

жилья мы оказались столь же неподготовленными, как и к созданию рынка труда и капиталов. Государственная программа жилищного строительства свернута, объемы ввода жилья в эксплуатацию резко сократились, стоимость жилья многократно возросла, очередь на получение государственного и муниципального жилья практически не движется. В этой области, пожалуй, как ни в какой другой, наблюдается резкое имущественное и социальное расслоение общества, которое превысило сколько-нибудь разумные пределы. Словом, и здесь мы ощущаем пагубные последствия политики «шоковой терапии», когда предпринимаются заранее обреченные на неудачу попытки одним махом решить проблемы, которые накапливались в течение десятилетий.

Наблюдается крайне опасная тенденция разрушения сложившейся системы поддержания в нормальном рабочем состоянии жилищно-коммунального хозяйства, что чревато пагубными непредсказуемыми последствиями, в том числе экологическими. Делается это в чисто фискальных целях – переложить все расходы по содержанию жилищно-коммунального хозяйства на самих граждан, освободив от них государственную и муниципальную казну, которая и так трещит по всем швам. Этим не в последнюю очередь объясняется насаждение товариществ собственников жилья, что означает «второе издание» уже упомянутого «Собачьего сердца» М. Булгакова.

Таким образом, на нынешнем этапе решения жилищной проблемы наметились как положительные, так и отрицательные тенденции. Положительные усматриваются в том, что расширены возможности граждан по распоряжению полученным жильем. В частности, приватизировав государственное и муниципальное жилье, гражданин может оставить его наследникам. Отрицательные, которые пока превалируют, состоят в том, что перспектива получения жилья для подавляющего большинства очередников становится все более призрачной, а субсидии и кредиты явно не покрывают затраты на приобретение жилья в собственность. Множится число преступлений, совершаемых на почве квартирного бизнеса. Рынок жилья, о котором мечтали творцы «шоковой терапии», приобрел явно криминальный оттенок.

Оплата жилья, электроэнергии, телефона, коммунальных услуг возросла в сотни раз. В виде утешения иные незадачливые политики предлагают горожанам выбирать жилье по средствам и напоминают им, что Петербург, который стал городом «юмора и смеха», – это город для богатых[4]. При этом забывают, что большинству людей, далеко отброшенных за черту бедности, явно не до смеха.

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 246

К сожалению, во властных структурах возобладал радикальный подход к проведению жилищно-коммунальной реформы, который не сулит обществу ничего хорошего. По замыслам сторонников такого подхода (в первую очередь молодежной секции в тогдашнем составе правительства) он обеспечивает наиболее быстрое и безболезненное оздоровление жилищно-коммунального хозяйства, во-первых, за счет того, что у каждого дома появляется рачительный хозяин, который будет неустанно заботиться о надлежащем состоянии дома, и, во-вторых, за счет конкурентной среды, позволяющей выбрать на рынке услуг наиболее качественные и дешевые. При этом проведение жилищно-коммунальной реформы сопровождается пустопорожними заверениями в том, что никакой шоковой терапии здесь не будет, что больше будут платить за жилье и коммунальные услуги только богатые, а бедные будут платить меньше и реформа сулит им одни лишь блага. В этих заверениях нет ни слова правды. Начать с того, что ни рачительных хозяев, ни конкурентной среды на рынке оказания услуг и в помине нет. Помимо этого, компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг далеко не полностью покрывают скачкообразное повышение оплаты жилья и услуг. Таким образом, реформа своим острием, как и все остальные реформы, которые проводятся с 1992 г., направлена прежде всего против наименее социально защищенных слоев населения, число которых исчисляется десятками миллионов. Что же касается наиболее обеспеченных граждан, к которым принадлежат и наши горе-реформаторы, то для них повышение оплаты жилья и коммунальных услуг что слону дробина.

При проведении жилищно-коммунальной реформы мы вновь (в который раз) поставили телегу впереди лошади. Беда в том, что и жилищно-коммунальную реформу, и приватизацию мы проводим теми же большевистскими методами, какими проводили в свое время национализацию и коллективизацию. Чем все это обернулось, хорошо известно. Если же обнажить социальные корни жилищно-коммунальной реформы, то они сводятся к тому, чтобы переложить все расходы по содержанию жилого фонда и примыкающей к нему инфраструктуры на самих граждан, причем на наиболее обездоленных из них. К тому же едва ли не в каждом доме проживают семьи, находящиеся на прямо противоположных ступенях социальной лестницы. Одни страдают от пресыщения, другие не могут досыта накормить своих детей. Как в этих случаях обеспечить такое содержание дома, которое устраивало бы всех и в то же время не ложилось непосильным бременем на тех граждан, которые и без того отброшены за черту бедности? Как примирить интересы всех проживающих в доме граждан, не вызвав в отношениях между ними лютой вражды и ненависти? Похоже, что и об этом «молодые капитаны» в эшелонах власти не задумывались.

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 247

Весьма пессимистично перспективы решения жилищной проблемы путем обеспечения каждой семьи отдельной квартирой оценивает Конституционный Суд РФ. Обосновывая изменение своей позиции в вопросе о приватизации коммунальных квартир, Конституционный Суд РФ в постановлении от 3 ноября 1998 г. сослался на то, что ранее курс на обеспечение каждой семьи отдельной квартирой был магистральным, а потому отсутствовали социально-экономические и политико-правовые основания к тому, чтобы плодить право собственности на отдельные комнаты в коммунальных квартирах, что ведет по существу к узаконению коммуналок на неопределенно долгий срок и может затруднить перевод коммунальных квартир на правовой режим отдельных квартир. По указанным и иным обстоятельствам Конституционный Суд РФ считал эти вопросы не относящимися к его ведению. Ныне перспективы решения жилищной проблемы ухудшились. В настоящее время, говорится в постановлении Конституционного Суда РФ, состояние экономики РФ, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно-правовое значение положений Закона о приватизации жилищного фонда, ограничивающих приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, а следовательно, и подход Конституционного Суда РФ к их оценке. При этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения возникшего вопроса в какой-либо определенный срок нереальна, Конституционный Суд РФ признал, что указанный вопрос может быть отнесен к предмету его ведения[5].

В нынешних непростых условиях все ветви власти должны осознать, что без широкой государственной поддержки обеспечение граждан жильем становится для миллионов людей неразрешимой проблемой.

Не менее важно восстановить государственное управление системой жилищно-коммунального хозяйства, учет граждан, нуждающихся в жилье, понять, наконец, что без дотаций из государственного и местного бюджета, обуздания монополистов, обеспечивающих население водой, энергоресурсами, отвечающих за санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие городов и населенных пунктов, оказание коммунальных услуг, система жилищно-коммунального хозяйства придет в окончательный упадок. К сожалению, осознание этих реалий сегодняшнего дня происходит крайне медленно, что наглядно можно видеть на примере жи-

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 248

лищного законодательства, которое до сих пор остается некоди-фицированным и пребывает в крайне запущенном и противоречивом состоянии[6].

[1] Первый советский фильм, показанный 7 ноября 1918 г., назывался «Уплотнение». Он рассказывал о переселении рабочей семьи из подвала в барскую квартиру.

[2] СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

[3] СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1431. Более взвешенный подход к решению или во всяком случае к смягчению остроты жилищной проблемы просматривается в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002–2010 гг., утв. постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3770.

[4] Санкт-Петербургские ведомости. 19мая.

[5] СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5603

[6] Содержательный, хотя и не бесспорный, обзор развития жилищного законодательства с первых лет установления Советской власти до наших дней и во многом различных подходов к решению жилищной проблемы, которые сопровождались сменой принципов и приоритетов, дан (см.: Литовкин законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему //В сб.: Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. , . М., 2000. С. 236-275).

§ 2. Жилищное законодательство

Понятие жилищного законодательства. Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т. е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни – от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещениях. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (в дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 249

товариществах), хотя бы они и были пригодны для круглогодичного в них проживания. Указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.

Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.

С другой стороны, под действие жилищного законодательства подпадают не все отношения, обеспечивающие удовлетворение постоянной потребности гражданина в жилье. Так, право собственности гражданина на жилище, будь то квартира или дом, призвано обеспечить удовлетворение постоянной потребности собственника в жилье. Однако поскольку удовлетворение потребности самого собственника в жилье не выходит за пределы правоотношения собственности, указанное отношение регулируется не жилищным законодательством, а законодательством о собственности. Что же касается отношений собственника с проживающими в принадлежащем ему жилом помещении членами семьи и иными лицами (например, нанимателями), то они могут квалифицироваться как жилищные отношения[1].

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 250

Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т. д.

Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика.

Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в результате приватизации и иных факторов происходит преобразование собственности в жилищной сфере.

Структура жилищного законодательства. Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране до распада Союза ССР, в первой половине 80-х годов. 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[2], а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР[3]. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего ЖК, не говоря уже об Основах, которые практически не применяются, утратил в РФ роль базового законо-

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 251

дательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы ЖК, которые были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.

Конституция РФ относит жилищное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов (подп. «к» ст. 72). В настоящее время идет подготовка проекта Жилищного кодекса РФ, с тем чтобы на его основе кодификационные акты в области жилищного законодательства были приняты на уровне субъектов Федерации. Пока же роль базовых законодательных актов в области жилищного законодательства, помимо Конституции, выполняют ГК (в том числе главы 18 и 35), Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[4], Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»[5], Федеральный закон «О товариществах собственников жилья»[6]. Нельзя полностью сбрасывать со счетов и ЖК, который подлежит применению в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательным актам, принятым после 12 июня 1990 г., т. е. после провозглашения независимости России.

Важная роль в деле постепенного решения жилищной проблемы, которая продолжает оставаться крайне острой, отводится федеральным целевым программам. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище»[7]. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 статус президентской придан федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», утв. постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 71[8].

Во исполнение этой программы постановлениями Правительства РФ утвержден порядок

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 252

выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых военнослужащим, увольняемым с военной службы, гражданам, уволенным с военной службы, а также гражданам, подлежащим переселению из закрытых и обособленных военных городков (этот порядок распространен на увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений)[9]. Утвержден также порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий[10]. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 утверждена «Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы»[11]. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 утверждена Подпрограмма федерально-целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.[12]

В числе других принятых на правительственном уровне нормативных правовых актов, направленных на обеспечение граждан жильем и призванных, пусть и в небольшой степени, уменьшить их затраты на оплату жилья и коммунальных услуг, могут быть названы: Положение о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы (в ред. постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000)[13]; постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам»[14]; Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 000)[15]; Положение о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании (утв. постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 000)[16]; постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 000 «О

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 253

совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»[17]; постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год»[18].

Наряду с законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существование прекратили. Так, продолжают действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями, утвержденная Министерством коммунального хозяйства РСФСР 9 января 1967 г.[19], Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (утверждена Министерством юстиции СССР, Госкомтрудом СССР и МВД СССР 20 января 1989 г.)[20], а также немало других нормативных актов, принятых как на общесоюзном, так и на республиканском уровнях. Но, разумеется, все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам.

Поскольку жилищное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, многие нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне – представительными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так, в Санкт-Петербурге действует Закон «О жилищной политике Санкт-Петербурга», принятый законодательным собранием Санкт-Петербурга 4 июля 2001 г. и подписанный губернатором Санкт-Петербурга 16 июля 2001 г.[21]

В последнее время в числе правообразующих актов в области жилищного законодательства могут быть названы постановления Конституционного Суда РФ, в которых производится проверка конституционности целого ряда нормативных актов, в том числе и норм ЖК. Таковы, в частности, постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. по делу о проверке конституци-

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 254

онности частей первой и второй ст. 54 ЖК, от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности части первой и п. 8 части второй ст. 60 ЖК, от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1, 3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья», от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности положений п. 13 ст. 39 Закона РФ «Об образовании...», от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера...»[22]. Хотя эти постановления и вынесены в связи с запросом и жалобами по конкретным делам, признание тех или иных норм не соответствующими Конституции означает их отмену, что вносит радикальные изменения в правоприменительную практику, которая вынуждена руководствоваться другими нормами. Указанное обстоятельство позволяет относить постановления Конституционного Суда РФ к источникам жилищного законодательства, имеющим правопогашающее действие[23].

Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и Пленумов Верховного Суда Союза ССР по жилищным делам, а иногда и постановления, носящие более общий характер.

Таковы постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[24]; от 01.01.01 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР»; от 01.01.01 г. № 8 «О некоторых вопросах при-

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 253

менения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[25]; постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства»[26]; от 01.01.01 г. № 11 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами»[27].

Как видим, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников. К сожалению, вследствие того что кодификация жилищного законодательства застопорилась, его источники как на федеральном, так и на региональных уровнях далеко не соответствуют друг другу, что приводит к серьезным нарушениям законности в области жилищных отношений.

Действие жилищного законодательства. Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР»[28]. Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое «переживание» старого закона. Так, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» подписан Президентом РФ 12 января и опубликован в «Российской газете» 18 января 1996 г. Вступил же он в силу с 1 января 1996 г. (ст. 3 Закона). Тем самым Закону была придана обратная сила.

Этим Законом дополнения и изменения внесены в ст. 15, 16 и 18 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», причем обратная сила придана всем этим дополнениям и изменениям. Но если изменения и дополнения ст. 15 и 18 устанавливают для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан.

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 256

для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан. Поэтому обратную силу можно было придать лишь дополнениям и изменениям, внесенным в ст. 15 и 18 Закона. Дополнению же ст. 16, поскольку оно ограничивает права граждан, обратную силу придавать было нельзя. Конституционный Суд РФ с полным основанием обращает внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 01.01.01 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. и от 01.01.01 г.)[29].

«Переживание» старого закона означает, что он применяется к правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с «переживанием» старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным правоотношениям, которые должны быть урегулированы в республиканском законе, общесоюзных законов и иных нормативных актов, принятых Союзом ССР. При отказе от применения общесоюзных нормативных актов, разумеется, в той части, в какой они не противоречат республиканскому законодательству, образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен.

Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что, по общему правилу, он распространяется на всю территорию РФ. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).

Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, участники афганской войны, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время резко снижается не только потому, что как на фе-

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 257

деральном, так и на региональном уровнях издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что многие законы коллидируют, т. е. сталкиваются друг с другом. Например, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» сталкивается с ГК, Законом РФ «О приватизации жилищного фонда», Федеральным законом «О товариществах собственников жилья». Понятийный аппарат указанных законов не отличается необходимой строгостью и выдержанностью. Так, под договором аренды жилья в части второй ГК понимается нечто иное, чем в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». То же можно сказать о таком понятии, как кондоминиум. Если в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья» такие понятия, как товарищество и кондоминиум, различаются, то в Федеральном законе «Об основах федеральной жилищной политики» этого различия четко не проводится.

Следует обратить внимание на противоречие в самом Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которое не снято и после принятия части второй ГК. Речь идет о следующем. Согласно упомянутому Закону жилые помещения в коммунальных квартирах входят в состав жилищного фонда социального использования. Между тем ст. 16 Закона допускает перевод жилых помещений в коммунальных квартирах на иной правовой режим – они могут либо использоваться на началах коммерческого найма, либо выкупаться в собственность граждан. В результате нередко возникает ситуация, когда в одной квартире одна часть помещений входит в состав жилищного фонда социального использования, а другая – не входит.

Часть вторая ГК, которая вроде бы должна выступать в этих вопросах в роли арбитра, многие из них по-прежнему оставляет открытыми. Сказывается отсутствие нового Жилищного кодекса, который призван будет устранить многочисленные противоречия, возникающие ныне в регулировании жилищных отношений.

При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, во-первых, из того, что нормы ГК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами гражданского права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК); во-вторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон; и, наконец, в-четвертых, из того, что при столкновении общесоюзного закона с законом Российской Федерации следует применять республиканский закон.

Гражданское право. Том 2. Под ред. , . – М., Велби, 2003. С. 258

Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.

Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и к Закону РФ «О приватизации жилищного фонда», и к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья», и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда» влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т. д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.

Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. главу 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное – к совместному ведению РФ и ее субъектов.

[1] В юридической литературе, в том числе и учебной, круг жилищных правоотношений очерчивается иногда значительно шире. Так, и относят к жилищным все отношения, которые складываются в связи с удовлетворением жилищных потребностей граждан, а в числе гражданско-правовых форм ее удовлетворения рассматривают приобретение жилища в собственность. Но если рассматривает все эти формы в главе «Договор найма жилого помещения и другие жилищные обязательства», которая помещена в разделе «Обязательства по передаче имущества в пользование», то , исходя из того, что основным субъектом жилищных правоотношений сегодня является не наниматель, а собственник, предложил переместить изучение указанных правоотношений из второй части гражданского права в первую, т. е. изучать их в разделе «Вещные права», посвятив им специальную главу «Право собственности и иные вещные права на жилище». Это предложение и реализовал. По-видимому, к той же позиции тяготеет и (см. Гражданское право. Учебник. Полутом 2-е изд. / Отв. ред. . М, 1999. Гл. 35; Гражданское право Т. I. Учебник для вузов / Отв. ред. , . Алматы, 2000. Т. 1. Гл. 24; Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Под общей ред. . М., 2001. Гл. 22). Такой подход в принципе возможен, хотя и связан с известными издержками, главным образом методического характера. В частности, неизбежно приходится вклиниваться в вопросы обязательственного права еще до изучения последнего как целостной системы. В условиях РФ преждевременно звучит и тезис о том, что основным субъектом жилищных правоотношений является ныне не наниматель, а собственник.

[2] Ведомости СССР. 1981. № 26. Ст. 834.

[3] Ведомости РФ. 1983. № 26. Ст. 883.

[4] Ведомости РФ. 1991. № 28. Ст. 959; 1993. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864; 1998. № 13. Ст. 1472; 1999. № 18. Ст. 2214; 2001. № 21. Ст. 2063; 2002. № 21. Ст. 1918. Применяя Закон о приватизации жилищного фонда, следует учитывать, что положения Закона, ограничивающие право граждан на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, признаны неконституционными и утратившими силу (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г.).

[5] Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.

[6] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963; 2002. № 12. Ст. 1093.

[7] СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1431.

[8] СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 567, 615; № 14. Ст. 1577; № 50. Ст. 6166.

[9] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1726.

[10] СЗ РФ № 27. Ст. 3307.

[11] СЗ РФ № 41. Ст. 4914.

[12] СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3983; 2001. № 37. Ст. 3691.

[13] СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3964.

[14] СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 252.

[15] СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4622.

[16] СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1604.

[17] СЗРФ. 1999. № 33. Ст. 4116.

[18] СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4519.

[19] Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве. М., 1972. Т. 1. С. 693.

[20] БНА СССР. 1989. № 4.

[21] Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к «Вестнику Законодательного Собрания». 20июля. № 15.

[22] СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708; № 27. Ст. 2622; 1998. № 15. Ст. 1794; № 45. Ст. 5603; 2000. № 44. Ст. 4399; 2001. № 22. Ст. 2276. Критическую оценку постановления Конституционного суда РФ от 3 апреля 1998 г., данную , мы не разделяем (см.: Дроздов в современной России // Правоведение. 1998. № 4. С. 149 – 153). Следует согласиться с Конституционным Судом РФ в том, что принудительного членства в товариществах собственников жилья нет и не должно быть.

[23] Иную оценку постановлений Конституционного Суда РФ см. в статье: Литовкин Конституционного Суда РФ – новые направления в судебной практике по жилищным делам // Комментарий судебной практики. Вып. 3. / Под ред. . М., 1997.