Краснодар
Кубанский государственный университет
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕТОДОВ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЦЕЛЯХ ПРОФИЛАКТИКИ ЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
Межэтнические и межконфессиональные отношения остаются «проблемной зоной» для российского общества и государства. Можно констатировать волнообразный характер активности межэтнических конфликтов в России: после периода относительной стабилизации возникает очередной всплеск напряженности. В настоящее время, примерно в течение последнего года-полутора лет, можно говорить о начале процесса повышения уровня этнополитической напряженности на Северном Кавказе и, вероятно, в России в целом. Экспертные заключения свидетельствуют, что за последние годы потенциал конфликтов в регионе, сохраняя свой в целом высокий уровень, изменил конфигурацию: конфликты становятся все более локальными (протекающими на ограниченной территории, как правило, в границах небольшого населенного пункта или даже части поселения средней и большой численности населения) и уникальными (отличающимися от других этнических конфликтов по причинам возникновения и динамике). Подобное изменение конфигурации конфликтного потенциала определило необходимость новых методов исследования, мониторинга и профилактики этнических конфликтов. Как общество, так и местная власть столкнулись с новым форматом старой проблемы.
На примере событий весны этого года в Новороссийске, сопоставив описание событий с имевшими место ранее в крае конфликтами, можно выделить некоторые характерные черты типичного в настоящее время для городов Краснодарского края этнического конфликта:
- отправной точкой конфликта выступает столкновение на бытовой почве с применением насилия (уголовное преступление), участниками которого являются представители разных этнических общностей;
- официальная информация о конфликте запаздывает и/или является неполной, что оставляет возможность для слухов и сознательной манипуляции общественным мнением;
- основным источником информации о конфликте становится Интернет;
- средства массовой информации допускают в комментариях конфликтной ситуации тиражирование негативно влияющих на общество неверных количественных данных, а также установок и стереотипов;
- для объяснения причин конфликты используется предположение о провоцировании конфликта «третьей силой»;
- в течение короткого времени после первых событий конфликта начинается мобилизация сторон с опорой на уже существующие структуры (землячества, казачьи общества) и их концентрация в населенном пункте, где возникла конфликтная ситуация;
- сторонами конфликта выступают представители одного/нескольких этнических меньшинств с одной стороны и казачьих структур – с другой.
Учитывая актуальность проблемы достаточно высокого уровня этнической напряженности в Краснодарском крае, краевые власти пытаются представить пути ее решения посредством разработки и реализации краевых целевых программ.
Законодательное Собрание Краснодарского края утвердило 8 декабря 2004 года постановлением краевую целевую программу гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год.
Программа представляет собой достаточно краткий документ (12 страниц). При анализе Программы необходимо учитывать сам факт появления концептуального документа, открыто и системно представляющего позицию краевой власти в сфере этнических отношений. Такого документа очень долго не было. Предыдущая концепция краевой государственной политики в отношении национальностей была принята решением Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 01.01.2001 года (Программа стабилизации межнациональных отношений в Краснодарском крае).
Стилистика Программы содержит элементы «этнического катастрофизма», ярко характерного для кубанской краевой власти второй половины 90-х годов. Например, Программа делает вывод о том, что в крае возникает «непримиримое социальное соперничество в сфере распоряжения местными экономическими и природными ресурсами между местным населением и некоренными представителями этнических групп». Для программы характерно использование таких некорректных терминов, как «коренное» и «некоренное» население. Термины «нация» и «национальный» используются в Программе как синонимы терминов «этнос» и «этнический», что неправомерно.
С точки зрения методов программно-целевого планирования, краевая программа является очередной иллюстрацией к выводу Постановления Правительства России от 01.01.2001г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»: «низкая результативность бюджетных расходов определена в том числе формальным характером применяемых методов программно-целевого планирования».
В течение 2005 года шла острая дискуссия, как в научных кругах, так и среди общественных организаций, по поводу указанной краевой программы. Одним из ее результатов стало привлечение к разработке проекта аналогичной программы 2006 года независимых экспертов.
Попытки осуществлять профилактику этнических конфликтов программно-целевыми методами делаются также на уровне местного самоуправления, например, в Краснодаре. В административном центре Краснодарского края в течение последних лет не было случаев массовых этнических конфликтов, однако были зафиксированы нападения на иностранных студентов, совершенные на почве расовой ненависти. Это потребовало создания для города системы мер по профилактике этнических и расовых конфликтов в городе. Городская Дума Краснодара решением №62, п. 12 утвердила муниципальную целевую программу на 2005 – 2007 годы «Краснодар – город межнационального сотрудничества».
Необходимость принятия такой программы была вызвана тем, что в ходе идущей в России административной реформы были четко определены и разграничены между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления полномочия государственных и муниципальных органов. В новом перечне вопросов местного значения, находящихся в ведении города Краснодара (данный перечень является частью Устава Краснодара, утвержденного городской Думой 26.05.2005г.), отсутствует какое-либо упоминание о возможности органов городского самоуправления решать вопросы национально-культурного развития, межэтнического взаимодействия. В связи с этим единственной возможностью расходования бюджетных средств города на решение указанных вопросов является деятельность в рамках целевой программы. Кроме того, программно-целевой подход к планированию деятельности в случае его правильного применения является наиболее эффективным с точки зрения соотношения затрат и полученных результатов. Необходимо приветствовать попытки решения конкретных проблем этнических отношений органами местного самоуправления при помощи программно-целевого подхода. Анализ городской программы важен для совершенствования этого программного документа и в целом для расширения использования программно-целевого подхода в местных сообществах.
Программа констатирует, что «на территории муниципального образования город Краснодар проживают представители более 120 национальностей. Несмотря на близость к очагам межнациональных конфликтов, прозрачность границ и большой процент иноэтничной миграции, ситуацию в сфере межнациональных отношений в городе Краснодаре можно охарактеризовать как стабильную, без открытых противостояний и межнациональных конфликтов. Во многом это стало возможным благодаря активной деятельности городской и краевой администраций, направленной на ограничение неконтролируемой миграции, взаимовыгодное сотрудничество и координацию деятельности национально-культурных объединений». Программа не уточняет, что именно подразумевается под «большим процентом иноэтничной миграции» и для какого периода времени такая миграция была характерна.
Актуальность программы обосновывается тем, что «проблемы межнациональных отношений не теряют своей актуальности и взрывоопасности, а, следовательно, должны находиться под пристальным вниманием органов государственной и муниципальной власти». Таким образом, можно отметить недостаточную конкретность формулировки проблемы, решение которой потребовало использования программного метода.
В качестве цели Программы определено «укрепление межнационального сотрудничества, мира и согласия на территории муниципального образования город Краснодар». Программа предусматривает 3 задачи:
- осуществление взаимодействия администрации муниципального образования город Краснодар с национально-культурными объединениями;
- содействие сплочению представителей различных национальностей на основе идеи укрепления гражданского общества и государственности России;
- содействие развитию и взаимообогащению национальных культур.
Программа предусматривает на период гг. такие ежегодные мероприятия, как Краснодарский городской фестиваль национальных культур, «круглый стол» на тему «Взаимодействие органов муниципальной власти и национально-культурных объединений. История. Развитие. Перспективы», фотовыставка «Краснодар – город межнационального сотрудничества», издание буклета по той же теме. Помимо этого, в 2005 г. планируется проведение научно-практической конференции «Межнациональные отношения в городе Краснодаре на современном этапе: перспективы устойчивого развития» и оказание помощи в создании web-страниц национально-культурных объединений и их печатных изданий. В Программе выделены, но не детализированы такие направления деятельности, как «организация и проведение совместных мероприятий администрации муниципального образования город Краснодар и национально-культурных объединений, действующих на территории муниципального образования город Краснодар, по отдельному плану», «поддержка и организационная помощь в деятельности национальных фольклорных коллективов: пошив костюмов, привлечение к участию в общегородских и краевых мероприятиях».
В целом, принципы программно-целевого подхода при разработке городской программы соблюдены далеко не в полной мере. В этом отношении показательно сравнение формулировки цели Программы и ожидаемых результатов реализации. Цель: «укрепление межнационального сотрудничества, мира и согласия на территории муниципального образования город Краснодар». Ожидаемые результаты: «укрепление межнационального сотрудничества на территории муниципального образования город Краснодар». Фактическое дублирование ожидаемыми результатами цели не позволяет оценить эффективность реализации программы. Не определены конкретные показатели выполнения программы, не осуществлен анализ рисков ее реализации.
Однако то, что подобная программа разработана и принята в Краснодаре, создает возможности для ее совершенствования, в том числе в ходе выполнения. Учитывая, что Краснодар как муниципальное образование является методическим примером для других городских муниципалитетов края, пример краевого центра по разработке и развитию указанной программы может быть использован в масштабе края. Кроме того, на примере разработки и совершенствования городской программы «Краснодар – город межнационального сотрудничества» может быть отработана модель использования программно-целевого подхода для решения других городских проблем.
Актуальность деятельности по профилактике напряженности этнических отношений на муниципальном уровне и с участием муниципальной власти очевидна. Необходимо учитывать, что новые редакции федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» создали принципиально новое распределение полномочий и новую схему взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления. С высокой вероятностью можно предположить, что все нормы новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» будут введены в Краснодарском крае с 1 января 2006 года. Это требует возврата научного сообщества и органов власти к вопросу о правовой базе такой деятельности, как профилактика этнических конфликтов (в том числе мониторинг этнополитической напряженности) и национально-культурное развитие на муниципальном уровне.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует создания по всей России муниципальных образований в населенных пунктах. Ранее поселенческий уровень местного самоуправления существовал далеко не во всех субъектах РФ. Так, в Краснодарском крае в ходе выборов органов местного самоуправления в октябре 2005г. количество местных депутатов увеличится более чем на 6000 человек по сравнению с нынешним положением дел, когда муниципалитеты существуют только на уровне районов и крупных городов. В подавляющем большинстве в представительные органы местного самоуправления будут избраны люди, не имеющие даже самых основных знаний в области этнической истории, современной этнополитики, этнических и миграционных процессов, разработки муниципальных целевых программ. Возникает угроза принятия решений в органах местного самоуправления по вопросам этнических и конфессиональных отношений не на основе анализа реально существующих проблем, а на основе традиционных стереотипов. В связи с этим необходима активизация просветительской деятельности в области этнических процессов для такой категории управленцев, как чиновники и депутаты органов местного управления поселенческого уровня.
