Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
1. Понятие "конфликт интересов" является компонентом корпоративного управления. Корпоративные конфликты возникли с появлением наемных работников и противоречий интересов собственника и рабочих. В современных условиях, когда рыночная стоимость компаний уже не связана напрямую с текущей прибылью, растет значимость таких активов, как интеллектуальный капитал. Например, доверие как капитал становится необходимым для развития компании.
В Распоряжении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 4 апреля 2002 г. N 421/р "О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения" указано, что корпоративное поведение должно быть основано на уважении прав и законных интересов его участников и способствовать эффективной деятельности общества, в том числе увеличению стоимости активов общества, созданию рабочих мест и поддержанию финансовой стабильности и прибыльности общества.
Основой эффективной деятельности и инвестиционной привлекательности общества является доверие между всеми участниками корпоративного поведения. Принципы корпоративного поведения, содержащиеся в настоящей главе, направлены на создание доверия в отношениях, возникающих в связи с управлением обществом.
В коммерческих организациях корпоративные конфликты связаны в основном с несовпадением интересов поставщиков различных форм капитала, необходимых для развития. Многие организации, в том числе российские, закрепляя модель внутрикорпоративного поведения, включают описание возможных конфликтов интересов и способы предотвращения таковых. Чаще всего при ознакомлении сотрудников коммерческих организаций с нормами корпоративного поведения указываются потенциальные конфликты интересов: разглашение конфиденциальной корпоративной информации заинтересованным (конкурирующим) организациям; использование возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятие подарков и займов от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; связь с конкурентами, клиентами или поставщиками для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких.
Для государственной службы РФ термин "конфликт интересов" является сравнительно новым. Упоминания о конфликте интересов на государственной службе чаще всего связаны с вопросами коррупционного поведения. Указом Президента РФ создан Совет по борьбе с коррупцией; Совет создает две комиссии - по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. Так как роль Совета совещательная, то у него ограничены возможности контроля за результатами антикоррупционной деятельности.
В законе при определении понятия "конфликт интересов" учитываются как уже существующие условия, влияющие на исполнение служебных обязанностей, так и перспектива развития ситуации.
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Таким образом, служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется в данном контексте знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но требований, предъявляемых к служебному поведению.
2. Конфликт в соответствии с теорией конфликтологии должен улаживаться путем согласования сторонами своих интересов. Переговоры касаются проблемы, лежащей в основе противоречия интересов. Можно выделить пять основных групп причин, которые в той или иной мере присутствуют в любом конфликте: информация, структура, ценности, отношения, поведение.
Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов для недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на гражданскую службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о гражданском служащем, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы (см. комментарии к ст. 42 Закона).
3. В комментируемой статье определен порядок действий гражданского служащего и представителя нанимателя при возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов служащего и государственного органа.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (подп. 6 п. 1 ст. 17). Несоблюдение запретов, связанных с гражданской службой, является одним из оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
В качестве механизма, позволяющего рассматривать в динамике изменение доходов, имущества и обязательств имущественного характера, выступает ежегодное декларирование гражданским служащим сведений о доходах и имуществе.
В ст. 16 названы ограничения, связанные с гражданской службой. Родственные и свойственные отношения (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим в случае непосредственной подконтрольности или подотчетности являются причиной, по которой гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.
В комментируемой статье личная заинтересованность связывается только с возможностью получения доходов гражданским служащим. Нельзя исключать возможности личной заинтересованности гражданского служащего как лица, пользующегося личными нематериальными благами посредством использования должностных полномочий.
В соответствии с алгоритмом действий, закрепленным в законе, гражданский служащий при возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Важным представляется то, что сообщение о личной заинтересованности должно быть сделано служащим до того, как его действия привели к возникновению конфликта интересов.
Представитель нанимателя в соответствии со статьей 1 настоящего Закона - это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.
4. Обязанностью представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, способной привести к конфликту интересов, является предотвращение или урегулирование конфликта интересов. Представитель нанимателя в этих целях имеет право отстранить гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от занимаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (п. 2 ст. 32 настоящего Закона).
Представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской. Из всех предусмотренных законом оснований для отстранения гражданского служащего только одно - урегулирование конфликта интересов - предусматривает сохранение денежного содержания гражданскому служащему на время отстранения от должности. Тем не менее необходимо использовать отстранения от замещаемой должности гражданской службы лишь в крайних случаях, когда другие методы не возымели результата.
5. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (комиссия по урегулированию конфликтов интересов) создаются для соблюдения требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов. Комиссия образуется в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой.
В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе (ст. 16).
Федеральный государственный орган по управлению государственной службой (федеральный орган по вопросам государственной службы) упоминался и в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" в ст. 26. Координация деятельности по реализации задач, вытекающих из Закона о государственной службе, была возложена на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Совет выполнял аналитические, координирующие, методические функции и не имел достаточных полномочий для осуществления управления государственной службой. Практика многих зарубежных стран свидетельствует о необходимости создания государственного органа, управляющего сложным социально-правовым институтом - государственной службой.
Упомянутым выше Законом было предусмотрено создание органов по вопросам государственной службы субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 27). В отличие от федерального уровня в регионах были созданы и действуют органы управления государственной службой субъектов РФ.
В ст. 44 комментируемого Закона предусмотрено создание в государственном органе подразделения по вопросам государственной службы и кадров, положение о котором утверждается руководителем государственного органа.
Самостоятельным структурным подразделением администрации Президента является Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. Положение об Управлении утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727. Среди основных функций Управления названы:
1) участие в подготовке законопроектов по вопросам государственной службы, вносимых президентом РФ;
2) представление предложений Президенту РФ по вопросам организации государственной службы, подготовки граждан для прохождения государственной службы, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также по вопросам формирования и совершенствования системы управления государственной службой;
3) обеспечение выполнения Администрацией Президента РФ функций координатора федеральных целевых программ по вопросам государственной службы;
4) организационное обеспечение деятельности рабочих органов по подготовке мероприятий, связанных с реформированием государственной службы.
В разрешении вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированием конфликтов интересов, участвует комиссия, образованная в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой или государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой. До утверждения указом Президента РФ положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов открытым остается вопрос о возможности рассмотрения опротестования решений комиссии, образованных в государственном органе субъекта РФ, в комиссиях, созданных в федеральном государственном органе по управлению государственной службой.
6. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Определенные требования предъявляются к составу комиссии. В нее входят:
1) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);
2) представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
3) представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Такой порядок формирования комиссии должен обеспечить, с одной стороны, обладание информацией о создавшейся ситуации, профессионализм и необходимый уровень знаний в конкретной предметной области; а с другой стороны - непредвзятость и объективность оценки. Логично, что персональные данные экспертов не указываются, так как ситуации конфликтов интересов носят индивидуальный характер и содержание конфликтов потребует при их разрешении экспертных знаний различных сфер деятельности. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Возрастание значимости независимой экспертизы в гражданской службе нашло отражение не только в статье об урегулировании конфликта интересов. Статьями 22 ("Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу") и 48 ("Аттестация гражданских служащих") Закона предусмотрена необходимость включения в состав конкурсной и аттестационной комиссий представителей научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемых органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. При этом также фиксируется число независимых экспертов в составе комиссий. Оно должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной или аттестационной комиссии.
7. При формировании составов комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо исключить возможность возникновения таких конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Так как комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа, то руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы принятое решение было объективным и непредвзятым.
8. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ, что указывает на значимость и важность данного аспекта для организации деятельности гражданских служащих. Государственные органы имеют право принимать в развитие указа Президента нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов.
Статья 20. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий в период прохождения службы обязаны ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Срок представления указанных сведений установлен - не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.
Федеральным законом "Об основах государственной службы" также закреплялась обязанность государственного служащего представлять сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющемся объектами налогообложения. Но получателями таких сведений являлись органы государственной налоговой службы. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 484 "О предоставлении лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (с изм. и доп. от 4 марта 1998 г., 31 мая 1999 г., 25 июля 2000 г.) эта обязанность распространилась не только на государственных служащих.
В настоящем Законе предусмотрено (ст. 44), что кадровая работа включает в себя, помимо прочего, организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу и организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Необходимость представления гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера связана с контролем со стороны государственного органа за соблюдением гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами.
2-3. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
В соответствии с Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" доступ к служебным сведениями ограничен органами государственной власти. Общие условия режима информации, составляющего служебную тайну, закреплены в ст. 139 ГК РФ. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда имеет действительную или потенциальную конфиденциальность, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
Среди основных прав гражданского служащего (ст. 14) предусмотрено право на защиту сведений о гражданском служащем. Обработку, хранение и передачу персональных данных гражданского служащего осуществляет кадровая служба государственного органа, к работе которой предъявляется ряд требований:
1) персональные данные следует получать лично у гражданского служащего;
2) необходимо защищать персональные данные гражданского служащего от их неправомерного использования или утраты;
3) передача персональных данных гражданского служащего третьей стороне не допускается без письменного согласия гражданского служащего, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность. Сотрудники кадровых служб обязаны не разглашать сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство (подп. 7 п. 1 ст. 15 комментируемого Закона).
4. Гражданский служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Помимо дисциплинарных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, возможны прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы за несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Законом (подп. 13 п. 1 ст. 33) или за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (подп. 14 п. 1 ст. 33).
Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, может привести к расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37).
5. В соответствии с комментируемым Законом к принципам гражданской службы среди других отнесены принципы доступности информации о гражданской службе и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Для реализации данных принципов законом предусмотрено, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации.
Основанием для получения подобных сведений является обращение общероссийских средств массовой информации в государственные органы с запросом.
До утверждения Указом Президента РФ Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, утвержденного законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ достаточно сложно судить, назначение на какие должности и освобождение от каких должностей осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ. Сложности в определении таких должностей связаны и с существующей нестабильностью структуры государственных органов.
Тем не менее можно полагать, что к таким должностями отнесены высшие и главные группы должностей, так как в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации, а гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации. Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации присваивается Президентом РФ, а в федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации присваивается Правительством РФ.
Но высшую и главную группы должностей гражданской службы могут замещать гражданские служащие, должности гражданской службы которых относятся к трем категориям: "руководители", "помощники (советники)", "специалисты".
Необходимо учитывать и положение ст. 22 настоящего Закона, указывающее на то, что назначение на некоторые должности гражданской службы категории "руководители" и освобождение них осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.
Обязательным требованием закона является информирование указанных гражданских служащих о представлении для опубликования сведений об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов РФ представляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.
6. Указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ, соответственно, утверждается положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего. Таким образом, возможны некоторые различия в решении субъектами РФ вопроса о порядке представления гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. При установлении правовых актов субъекты РФ должны руководствоваться положениями настоящего Закона.
