Распространение позитивного опыта по оценки ущерба от уничтожения объектов животного мира и деградации среды их обитания (стр. 2 )

Динамику контрольной деятельности природоохранных органов (Министерства по охране окружающей среды и Госкомэкологии России) иллюстрируют суммы наложенных ими штрафов и взысканного ущерба отнесенные к объему ВВП. Отчетливо выделяются два пика названного показателя - в 1995 и в 1999 годах. Характерно, что именно в это время производилась реорганизация природоохранных органов и оба раза – с понижением их статуса (преобразование Министерства в Комитет и ликвидация Комитета с передачей функций МПР). Следует отметить, что при этом первый пик контрольной активности объективно отражал ухудшение ситуации с загрязнением, тогда как пик 1999 г. не имел под собой объективных оснований.

Для понимания субъективных особенностей экологического контроля, возникших в 1999 г. необходимо отметить, что если в 1993 и 96 гг. доля исков за ущерб в сфере использования и охраны земельных ресурсов составляла 9,1 и 10,2%% соответственно, то в 1999 году этот показатель скачкообразно увеличился до 89,4%. При этом сумма взысканного ущерба возросла за год почти в 8 раз (Таблицы 5, 6). Из показателей динамики природоохранной деятельности последних лет это был самый резкий скачок.

Таблица 5

Структура активности экологического контроля в 1999 году на фазах вынесения постановлений об ответственности (1), взыскания штрафов (2) и возмещения ущербов (3) в % от общей суммы

Название показателя	1	2	3
В сфере водоохраны %	15,0	15,2	7,9
охраны атмосферы %	22,5	12,5	0,6
в т. ч. на транспорте %	10,6	3,7	0,2
охраны земель %	37,9	40,0	89,4
охраны лесов %	2,6	2,2	0,3
ООПТ и животного мира %	0,9	2,1	0,1
обращения с отходами %	19,0	25,7	1,7
экспертизы %	1,9	2,2	0,1

Таблица 6.

Динамика активности экологического контроля в 1998-99 гг.

Название показателя	1998	1999
Наложено штрафов на млрд. руб	0,090	0,081
Взыскано штрафов млрд. рублей	0,029	0,041
Доля взысканных штрафов %	32,4	50,8
Взыскано возмещений ущерба млрд. руб	0,091	0,731
из них деньгами млрд. руб	0,048	0,087
% восстановления ущерба “в натуре”	46,9	88,1

Анализ феноменальной активности экологического контроля в охране земель показал связь объемов штрафов и взысканий ущерба с показателями нарушенности земель и их динамикой. Более того, активность экологического контроля никак не фиксировала процессов изменения юридического статуса государственных земель, даже такие мощные, как передачу почти всех земель гослесфонда центральных областей страны в пользование и аренду. Похоже, что территориальные органы охраны природы для создания дополнительного источника получения средств попытались воспользоваться неопределенностью земельных отношений (отсутствие полноценного Земельного Кодекса).

Взысканные здесь суммы, в отличие от платы за загрязнения и штрафов, миновали бюджет. Более того, львиная доля начисленного ущерба (88,1%) стала в 1999 г. покрываться работами “в натуре”, т. е. вообще без всякой финансовой проводки (Табл. 6). Использование экологических предлогов для откровенного вымогательства, видимо, дестабилизировало взаимоотношения производителей и экологического контроля, урегулирование которых и вызвало необходимость реорганизации природоохранного управления.

Роль федерального бюджета в финансировании основной деятельности органов охраны природы также постепенно возрастала начиная с 1995 года (Табл. 7). Таким образом, объективных причин для резкого обострения штрафных санкций не обнаруживается.

Таблица 7.

Название показателя	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Затрат фед. бюджета на гос. органы (млр. р.)		0,022				0,210	0,189	0,364
Фед. бюджет/Общие затраты на ООС (%)	0.71	0,78	0.24	0.23	0.25	0,39	0,30	0,44

С позиций государства в качестве источника средств на охрану природы предпочтительны налоговые формы, а не штрафные или исковые способы получения денег.

Таблица 8.

Название показателя	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Экологическая “цена”/ВВП +/-% к 1992	0	+3,4	+6.0	+8,6	+4.9	+3.1	+4.1	-2.7
Экологических платежей в налогах %	0	0,065	0,094	0,104	0,10	0,151	0,217	0,223
Плата за вредные вещества в налогах %						0,049	0,058	0,066

Платежи в экологические фонды, из которых после 1996 г. выделены платежи за выбросы вредных веществ, в первой части периода росли параллельно с ростом экологических издержек (т. е. реально были связаны с ситуацией у загрязнителей). После того, как с 1995 г. у крупных производителей начались процессы экологизации производств, экофонды около года сохраняли уровень предыдущих поступлений, а с 1997 г. начали новый рост сборов (Табл. 8). В этот период рост происходил уже на фоне снижения экологических издержек производства. При оценке этих действий возможны два равноправных предположения - или были найдены новые категории плательщиков (теперь уже не крупные, а средние и мелкие предприятия), или в этот период экоплатежи выполняли уже преимущественно фискальную функцию, а не функцию сдерживания экологических издержек. Возможно, оба процесса развивались одновременно. В любом случае сбор экологических платежей в бюджет был более эффективной мерой природоохранного управления, чем экологический контроль, ориентированный на платежеспособность крупных производителей. Экологические платежи в бюджет имели гораздо большую связь (статистическую корреляцию) с параметрами экологической цены производства, нежели уровень штрафов и взысканий ущерба.

Все природоресурсные платежи в бюджет надо рассматривать во взаимосвязи. При этом характерно, что до 1999 г., когда произошла активизация экологического контроля, произошло изменение тенденции в сборе наиболее перспективного из рентных налогов - земельного. Напомним, что экологический контроль в 1999 г. проявил особое рвение именно в возмещении ущерба земельным ресурсам. Если допустить, что эти события были взаимообусловленными, то цена подобной «активности» в виде государственных потерь налоговых поступлений составила около 4000 млн. рублей, при стоимости ущерба (возмещенного неизвестно кому преимущественно «в натуре») не более 730 млн. руб.

Совершенно очевидно, что инспекционная деятельность в области охраны водно-болотных угодий должна быть реформирована в сторону ориентации на платежи рентного типа и штрафы, по возможности минуя «натуральные» возмещения ущерба.

Особенности взаимоотношений между регионами и Центром и между регионами. Другим важным аспектом, который постоянно снижает заинтересованность региональных органов охраны природы в выполнении стоящих перед ними задач, является то, что регион часто несет дополнительные потери за счет выполнения им несвойственных ему функций или за счет деятельности других регионов.

Так, Московская область недополучает прибыли, охраняя водоохранные зоны водохранилищ, снабжающих столицу питьевой водой, т. е. несет федеральные функции, имея за это лишь убытки. Сохраняя водно-болотные угодья международного значения, регион несет федеральные функции и часто вследствие этого недополучает прибыль. С другой стороны, Центр, неся международную ответственность за сохранение этих объектов, реально не может воздействовать на их охрану и использование. Безусловно, решение может быть достигнуто лишь путем выработки механизма компенсации региону за несение федеральных функций в случае полного им выполнения своих обязанностей по таким объектам.

Сложно обстоит вопрос и взаимодействия между регионами. Например, сбросы воды Волгоградской ГЭС нередко приводят к нарушениям нереста рыб, гибель птичьих гнезд и млекопитающих в Астраханской области, к нарушению нормального режима экосистем Астраханского заповедника и водно-болотного угодья международного значения «Дельта Волги». Аналогичная ситуация складывается на Байкале в результате деятельности Иркутской ГЭС. Нередки случаи, когда сбросы вредных веществ оказывают негативное воздействие на природу сразу нескольких регионов. Иски к непосредственным нарушителям по ряду причин малоэффективны. Отметим лишь, что субъект Федерации, на территории которого действует нарушитель, не заинтересован в его финансовом наказании, т. к. последний платит налоги в том числе и в бюджет данного субъекта.

Современные предпосылки к совершенствованию системы государственного управление природопользованием и охраны природы

Экологизация налоговой системы - стратегический путь решения возникших проблем. Стратегическое направление природоохранной деятельности, которое признается всеми профессиональными экологами, заключается в постепенном (не дестабилизирующем хозяйственную деятельность) росте доли налогов, получаемых от природных ресурсов на ранних стадиях производственного цикла. Следует отметить, что именно такие подходы декларируются сегодня Правительством при разработке мер по реорганизации налоговой системы страны. Подобной стратегии вполне соответствует постепенный рост доли платы за недра, земельных и прочих природно-ресурсных налогов, который наблюдался в последний период (Табл. 9, а также см. выше).

Таблица 9.

Название показателя	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Сумма налогов и сборов трл. руб	0,004	0,034	0,128	0,349	0,475	0,593	0,525	0,885
Налоговая нагрузка % ВВП	21,6	20,1	20.9	22.6	22,1	23,9	19,5	19,5
Экологических платежей в налогах %	0	0,065	0,094	0,104	0,10	0,151	0,217	0,223
Плата за вредные вещества в налогах%						0,049	0,058	0,066
Лесных платежей в налогах %	0,31	0,21	0,15	0,109	0,14	0,15	0,18	0,20
Водных платежей в налогах %	0,075	0,029	0,026	0,026	0,038	0,040	0,075	0,122
Земельных платежей в налогах %	1,61	0,87	0,21	.95	1,13	1,59	1,70	1.24
Плата за недра в налогах %	2,38	1,70	1,14	2.14	2,46	2,91	3,96	4,17
Акцизы за нефть и газ в налогах %	0,61	1,22	1,49	4.72	7,91	6,87	7,14	7,05

Роль платы за недра и воду устойчиво росла весь период с 1994 года. Можно говорить, что страна медленно, но верно, продвигалась к рентной налоговой системе. В этих условиях необходима координация экономических механизмов защиты разных категорий природных ресурсов на общих рентных принципах.