Вводное слово губернатора Пермского края (стр. 2 )

Ввиду федеративного устройства России реализация полномочий осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном и местном. Поэтому в ст. 72 Конституции РФ определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: их 14.

Предметы ведения Российской Федерации регулируются исключительно федеральными законами. По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, если первые унифицированы, единообразны для всей территории страны, то вторые могут различаться в разных регионах.

Согласно ст. 73 Конституции РФ по всем остальным вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. То есть все остальные вопросы образуют предметы ведения субъектов Российской Федерации. В отдельную группу следует выделить предметы ведения органов местного самоуправления (ОМСУ). А также те вопросы, реализация которых может быть передана от одного уровня к другому.

Таким образом, выделено пять типов предметов ведения в зависимости от двух критериев: уровня власти и степени свободы в принятии решений (рис. 1).

Однако предмет ведения сам по себе (например, обеспечение обороны и безопасно-сти) не определяет обязанности государства в этой сфере. Они должны быть подробно описаны в одном или нескольких федеральных законах, если это предмет ведения Российской Федерации, или законах субъекта Российской Федерации, если это предмет ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, предмет ведения включает набор полномочий или совокупность обязательств государства перед гражданами, определенных законодательством.

Обязательство (например, обязательство кандидата, победившего на выборах, ввести бесплатный проезд в городском транспорте для пенсионеров) будет трансформировано в полномочие только тогда, когда это обязательство будет закреплено в законе, финансовые сред-ства на его выполнение заложены в бюджете, а также будет определен круг исполнителей. В связи с этим принято разделять полномочия по нормативно-правовому регулированию (введению обязательств), полномочия по исполнению (выполнению обязательств) и полномочия по финансовому обеспечению (финансированию обязательств) (рис. 2).

Чтобы понять, могут ли полномочия по регулированию и исполнению совпадать, рассмотрим полномочия по финансовому обеспечению. Финансирование полномочий осуществляется за счет средств государственного бюджета того или иного уровня, которые формируются на основе налоговых платежей в соответствии с законодательством. Поэтому общие правила финансирования системы государственных полномочий определены в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации. Налоговый кодекс устанавливает виды налогов, которые могут взиматься на территории страны, и правила их уплаты. Бюджетный кодекс регламентирует процедуры осуществления бюджетных расходов, а также определяет виды и процедуры передачи финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которым полученных налоговых доходов недостаточно для реализации возложенных на них обязательств (рис. 3).

Крайне важным в связи с этим является вопрос соответствия объема государственных обязательств и объема финансовых ресурсов, имеющихся в бюджете на их выполнение. Если финансовых средств оказывается недостаточно, то наступает ситуация дефолта государственных обязательств, часть из которых приходится отменять. Для этого существует только один способ – изменить законодательство, сократив часть государственных обязательств перед гражданами.

Также следует остановиться на вопросе сбалансированности полномочий каждого уровня. Чем больше полномочий сосредоточено на верхнем уровне (уровне федерального центра), тем менее федеративным является государство и, соответственно, наоборот. Примером федеративного государства с наиболее широкими полномочиями на субфедеральном уровне являются США и Швейцария. Так, например, в США федеральное правительство ответственно за национальную оборону, почту, выпуск денег, регулирование торговли между штатами и международную торговлю. В компетенцию штатов и местных органов входят образование, благосостояние, полиция, пожарные службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное обслуживание, утилизация отходов и др. На местном уровне в США существует также несколько отдельных государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и несет ответственность за руководство определенными программами1.

Прежде чем оценить степень федерализма в настоящее время в России, рассмотрим реформу федеративных отношений. Необходимость реформировать систему полномочий назрела потому, что действующая к 2003 г. система имела ряд существенных недостатков, а именно:

● чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов, что привело к появлению скрытого бюджетного дефицита (так называемых «нефинансируемых мандатов»);

● несбалансированность доходных источников и расходных обязательств на субфедеральном уровне;

● рост кредиторской задолженности региональных бюджетов и скрытого субсидирования отраслей;

● непрозрачность бюджетных потоков (нестабильность доходов и неэффективность расходов).

Объем государственных обязательств принято измерять как долю государственных расходов (расходов бюджетов всех уровней) к ВВП страны. Этот показатель в разных странах варьируется от 65–68% в Швеции или 50–54% во Франции и Италии до 35% в США, Японии и Австралии2. Принято считать, что наиболее высокую долю государственных расходов могут позволить себе только те страны, в которых уровень дохода на душу населения достаточно высок.

Совершенно очевидно, что те обязатель-ства, которые были закреплены в законодательстве Российской Федерации, были чрезмерны. Неслучайно основной причиной реформы федеративных отношений чаще всего называют чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Доля ВВП, которая перераспределялась через государственный бюджет, в конце 90-х гг. ХХ в. составляла более 46%. При этом государственные расходы охватывали не все государственные обязательства. Именно в этот период появился такой термин, как «необеспеченные мандаты». Им стали обозначать те обязательства государ-ства, которые были установлены законодательством, но не финансировались из бюджетов и исполнение которых было приостановлено. Таким образом, консолидированный бюджет государства стал характеризоваться скрытым дефицитом – расходы превышали доходы в скрытой форме: часть расходов, предусмотренных законодательством, ввиду отсутствия достаточных ресурсов не включалась в федеральный бюджет и не финансировалась. В 90-х гг. ХХ в. этот список приостановленных действующих норм законодательства доходил до 50 пунктов.

Для преодоления «скрытого дефицита» можно либо отменить нефинансируемые обязательства, либо предусмотреть расходы по ним в соответствующих бюджетах. При этом образовавшийся «скрытый дефицит» частично переносится на региональный уровень. Так, нефинансируемые на федеральном уровне льготы косвенно оплачивались из региональных бюджетов. Как правило, это происходило в форме бюджетного субсидирования убытков организаций в таких отраслях, как ЖКХ, транспорт, связь. В результате этого начала образовываться кредиторская задолженность бюджетов регионов – накопление непогашенных финансовых обязательств. Так, в Пермской области кредиторская задолженность бюджета на начало 2002 г. составляла 2 512 млн руб.

Еще одной причиной реформы стали непрозрачность расходов и нестабильность доходов региональных бюджетов. Практиче - в результате изменения нормативов распределения доходов между федеральным центром и субъектами РФ, которые утверждались федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Иначе говоря, ежегодно федеральный центр определял, какие

доходы и в каком объеме получат субъекты Федерации, какие доходы получат местные бюджеты в виде нормативов отчислений от налоговых доходов.

Показательным примером в этом смысле является доля доходов, поступавшая в бюджет Пермской области от общего объема доходов, собранных на территории региона. Если в 1999 г. такая доля составила 60%, то в последующие годы наблюдалось ее уменьшение, и к началу реформы федеративных отношений (в 2002 г.) эта доля составила 39,2%.

Это свидетельствует о том, насколько значительными были изменения доходов в зависимости от тех решений, которые принимал федеральный центр, и насколько они были нестабильны. Поскольку нормативы менялись ежегодно, никогда нельзя было предугадать, какой объем доходов получит бюджет Пермской области в следующем финансовом году, что значительно осложняло планирование бюджета.

В таблице 1 приведены объемы приостановленных обязательств государства с 2001 по 2003 гг. Данные этой таблицы демонстрируют масштаб проблемы «нефинансируемых мандатов». К 2003 г. объем приостановленных обязательств государства достиг 1 369 млрд руб. (для сравнения, объем доходов консолидированного бюджета в России за 2003 г. составил 3 990 млрд руб.). Треть обязательств, которая была принята государством, не могла быть выполнена в силу бюджетных ограничений. Кроме того, эти обязательства были установлены федеральными законами, а исполняться должны были за счет региональных бюджетов. В результате за неисполненные полномочия никто не отвечал.

Таким образом, к началу 2003 г. возникла необходимость упорядочивания системы разграничения компетенции между всеми субъектами правоотношений: федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. В ходе реформы необходимо было решить следующие задачи (рис. 4):

1) провести реструктуризацию и систематизацию полномочий по уровням власти, отвечающим за введение и регулирование соответствующих обязательств, по объему полномочий каждого уровня власти (или степени свободы в принятии решений) и по отношению к потребителю услуги;

2) описать каждое полномочие по расходным обязательствам и формам предоставления услуг;

3) разграничить на долгосрочной основе финансовые источники, необходимые для исполнения соответствующих обязательств.

Все эти задачи решались путем изменения федерального законодательства.

Первый этап реформы относится к 2003 г. Это этап реструктуризации и систематизации полномочий, то есть разграничения полномочий по регулированию. На данном этапе реформы были приняты два основополагающих федеральных закона, определивших систему полномочий местного самоуправления и субъектов Российской Федерации. Работа над этими документами велась одновременно.

Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», или закон о местном самоуправлении, как его иногда называют, решал несколько проблем. Во-первых, устанавливал принципы организации местного самоуправления и определял, как формируется система местного самоуправления. Данным законом устанавливалось два уровня местного самоуправления: уровень муниципальных районов и уровень поселений. Поселения входят в структуру муниципальных районов, несколько поселений образуют один муниципальный район. Во-вторых, закон разграничивал и закреплял за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия – обязательства по отношению к гражданам. Кроме этого, закон определил также процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и установил ответственность за их исполнение. Главная задача этого закона заключалась в максимальном приближении местной власти к населению, обеспечении иного уровня оказываемых населению услуг, создании условий социально-экономического развития муниципальных образований.

Второй основополагающий закон от 01.01.2001 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» был направлен на обеспечение согласованности и системности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ. С его принятием был признан утратившим силу Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами».

Закон определил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

● полномочия, осуществление которых полностью финансируется из региональных бюджетов (федеральное регулирование здесь является только рамочным);

● полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (эти полномочия осуществляются регионом, но финансируются в форме целевых денежных средств из федерального бюджета; указанные полномочия детально регулируются органами государственной власти Российской Федерации и носят название «делегируемые полномочия»).

Таким образом, после принятия двух указанных законов сложилась действующая система разграничения «полномочий по регулированию» между уровнями государственной власти. Сложившаяся система схематично представлена в таблице 2.

В настоящее время применяются три типа разграничения полномочий: собственные (непересекающиеся) обязательства, рамочное регулирование и делегирование. Из таблицы 2 видно, что собственные полномочия являются собственными как в части установления, так и в части исполнения финансового обеспечения. Иначе говоря, если законодатель принимает решение о предоставлении каких-то государственных обязательств тем или иным гражданам, он должен определить объем этих государственных обязательств, заложить их финансирование в бюджет и исполнить. То же самое можно говорить и о региональных обязательствах, и об обязательствах местного самоуправления.

В рамочном федеральном регулировании участвует как федеральный центр, так и субъекты Федерации (они являются совместной компетенцией), и в этом смысле федеральный центр принимает законы, которые определяют лишь некие рамки исполнения этих обязательств.

Следующий вид полномочий, который появился после принятия этих законов, – это делегируемые полномочия (делегируемые Федерацией и делегируемые субъектами РФ). В этом случае, кем бы ни принималось решение, оно передается с финансовыми ресурсами. Если решение по введению этих полномочий принимает Российская Федерация, то она их финансово обеспечивает, передавая функции исполнения на региональный уровень.

Одним из наиболее значимых результатов первого этапа реформы стало распределение по уровням власти всего объема полномочий государства, определение, какие функции выполняет федеральный центр, какие берет на себя субъект РФ, а какие – органы местного самоуправления.

Важнейший признак, положенный в основу при разделении полномочий, – близость к потребителю социальной услуги. Так, например, федеральный центр может взять на себя такое обязательство, как расчистка дорог или уборка тротуаров, предусмотрев на это сред-ства в федеральном бюджете, но такая система не будет эффективна из-за сложности контроля и невозможности определения периодичности уборки снега в разных регионах (например, в Мурманской области и Краснодарском крае). Можно также на федеральном уровне принимать решение о введении бесплатного проезда, но реализовать это государственное полномочие будет чрезвычайно трудно, потому что федеральный центр сам эти услуги не оказывает. Данные полномочия должны выполняться либо субъектами РФ, либо органами местного самоуправления.

Поэтому федеральный центр взял на себя государственные полномочия, где потребителем общественного блага или услуги выступает все общество, например оборона и безопасность. Те блага, которые можно разделить между потребителями, были закреплены за регионами и муниципалитетами. Чем ближе то или иное государственное полномочие к потребителю, тем ниже уровень власти, которой оно должно выполняться, – такой принцип присутствует в законодательстве всех стран.

Второй результат этого этапа – определение структуры и объема полномочий каждого уровня власти, что также нашло свое отражение в законодательстве. Каждому уровню власти в рамках его сферы ответственности была предоставлена определенная свобода в принятии решений. Например, сегодня в систему обязательств каждого субъекта РФ входит предоставление определенных льгот ветеранам труда и труженикам тыла. Это обязан делать каждый субъект РФ. В то же время установить формы предоставления таких льгот и определить объем расходов регионального бюджета на эти цели – прерогатива субъекта РФ.

И наконец, третий результат данного этапа – установление ответственности органа власти за невыполнение возложенных на него полномочий.

Однако не все проблемы на этом этапе удалось решить.

Первая проблема – выхолащивание предметов совместного ведения (по ресурсному, экологическому и силовому блокам). При более четком распределении полномочий по уровням власти стал неясен предмет совме-стного ведения. Типичный пример – установление принципов недропользования. По Кон-ституции РФ это предмет совместного ведения, иначе говоря, обязательства государства, которые должны выполняться как федеральным центром, так и субъектами РФ. Но как только речь идет о том, что это обязательство выполняется двумя уровнями, сразу размывается ответственность.

Вторая проблема заключается в том, что не все полномочия оказались эффективно распределены (обеспечение общественной безопасности, возможно, должно быть предметом совместного ведения – как бороться с преступностью, экология – предмет совместного ведения – как создать благоприятную экологиче-скую ситуацию и т. д.).

Третья проблема состоит в том, что субъекты РФ потеряли сложившиеся рычаги управления рисками (социальными, техногенными и др.), так как полномочия воздействия на источники рисков оказались закреплены за федеральным центром.

В целом задачи, поставленные на данном этапе, можно считать достигнутыми. Однако разграничение полномочий по регулированию само по себе не дает ощутимого эффекта. Необходимо сделать следующий шаг, а именно привести в соответствие с закрепленной системой полномочий по регулированию действующее законодательство. На каждом уровне предполагалось ввести реестр расходных обязательств (системный перечень норм, договоров, возлагающих и описывающих расходные обязательства). Поэтому второй этап реформы, начавшийся в 2004 г., – описание полномочий по расходным обязательствам и формам предоставления общественных услуг.

На втором этапе реформы был принят Федеральный закон от 01.01.2001 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Полномочия описаны в отраслевых законах. Например, такое полномочие, как «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего общего образования», подробно описывается в Федеральном законе «Об образовании». Таким образом, для того чтобы описать полномочия по расходным обязательствам, необходимо было провести инвентаризацию всех отраслевых законов и внести в них соответствующие изменения.

При подготовке Федерального закона было проанализировано 213 законодательных актов федерального уровня, в 153 закона были внесены изменения. Для решения проблемы «нефинансируемых мандатов» их необходимо было либо профинансировать, либо отменить. В результате всех обсуждений 41 федеральный закон был отменен. Проведена огромная работа, связанная с инвентаризацией всего законодательства Российской Федерации. Обсуждение закона на федеральном уровне проходило больше года; в ходе обсуждения определялось, какой уровень власти за что отвечает и как это должно быть отражено в отраслевом законодательстве.

Примеры законодательных изменений представлены на рисунке 5. Например, закон о ветеранах. До принятия 122-ФЗ основные обязательства в отношении ветеранов лежали на бюджетах субъектов Федерации. При этом все их права были закреплены федеральным законом. В этой ситуации 122-ФЗ все обязательства по обеспечению ветеранов (кроме ветеранов труда) были закреплены за федеральным центром. Одновременно то же самое было сделано в отношении инвалидов. А предоставление пособий гражданам, имеющим детей, было передано на региональный уровень. Такое перемещение полномочий (социальная поддержка инвалидов – на федеральный уровень, а выплаты пособий гражданам, имеющим детей, – на региональный) связано с тем, что, когда речь идет о предоставлении медицинской помощи (а тем более людям с ограниченными возможностями), должны использоваться федеральные стандарты, иначе говоря, государство должно оказать одинаковую помощь всем гражданам, которые нуждаются в медицинском обслуживании. Пособия гражданам, имеющим детей, – это тоже социальные обязательства. Но субъекты РФ различаются по стоимости жизни в них: в северных регионах она одна, в южных – совсем другая. Это не позволяет на федеральном уровне определить какие-либо единые стандарты. В данном случае такое право было делегировано субъектам РФ, и теперь в разных регионах выплачиваются разные пособия.

Также в качестве примера можно привести организацию воинского учета и призыва. Здесь тоже произошло существенное перемещение расходных обязательств с регионального и местного уровней на федеральный, потому что организация воинского учета и призыва непосредственно связана с обеспечением безопасности государства, с обороно-способностью страны. Конечно, она не может финансироваться из региональных бюджетов, где бы устанавливались разные стандарты.

Льготы ветеранам труда, труженикам тыла были делегированы на региональный уровень, потому что здесь большее значение имеет дифференциация субъектов РФ в области предоставления льгот. Данное решение имеет плюсы и минусы. К положительным моментам относится то, что передача полномочий на региональный уровень способствует более эффективному расходованию средств. В этом случае можно реализовать адресное расходование средств, что трудно сделать на федеральном уровне. Когда этими функциями наделен федеральный центр, он выполняет их, как правило, достаточно формально, поэтому использование бюджетных средств становится менее эффективным. К отрицательным моментам относится то, что происходит определенная дифференциация в подходах. Вместе с тем, если какой-то субъект РФ не имеет достаточно средств на выплаты гражданам, то это дает возможность каждому человеку выбрать тот регион, где ему комфортно жить. Это ведет к конкуренции между субъектами РФ, которая повышает эффективность экономики и государства в целом.

Таким образом, в ходе второго этапа были проведены инвентаризация и реструктуризация расходных обязательств. Они были описаны в отраслевых законах. Описав расходное обязательство в соответствующем отраслевом законе, можно было уже спрогнозировать, финансово просчитать и заложить деньги на его реализацию в бюджет.

Следующий шаг – уточнение объема расходных обязательств. Впервые удалось не только уточнить объем расходных обязательств в отношении «льготника», но и определить численность контингента, в отношении которого действовало это расходное обязательство. До реформы никто не задавался вопросом, сколько у нас ветеранов в стране: зачем их нужно было считать, если эти льготы все равно не финансировались?

Еще один итог второго этапа – выбор формы предоставления общественных услуг. Федеральный закон чаще связывают с монетизацией льгот, чем с разграничением полномочий. Однако это недостаточно верно, потому что монетизация касалась только нескольких законов. Данный закон не что иное, как расчет денежной составляющей того пакета государственных обязательств, который государство продекларировало. Сегодня человек может выбрать, будет он получать государственные обязательства в виде денег или в виде прямой услуги. Можно спорить, насколько корректной является методика расчета пакета предоставления услуг, но возможность выбора действительно существует.

Однако второй этап не решил ряд проблем. В качестве одной из них следует отметить ограничение рамочной свободы регионов. В Федеральном законе есть статья, которая определяет, что положение гражданина в результате реформы не должно быть ухудшено. Это означает, что, если раньше он имел право на получение той или иной льготы, даже если она не финансировалась, он может оспорить ухудшение своего положе ния в суде. И это приводило к ситуации, когда многие регионы оказались заложниками ранее принятых решений, поскольку в них были те или иные льготы, которые необходимо было отменять согласно экономической логике. Например, в ряде регионов действовали законы, предоставляющие всем пенсионерам с большим трудовым стажем те же льготы, что и ветеранам труда. Очевидно, что это решение не выступало инструментом социальной политики, потому что оно никак не учитывало ситуацию, связанную с уровнем доходов этого гражданина, не основывалось на принципе адресности. Это решение носило зачастую популистский характер. При предоставлении льгот не принималось во внимание, нуждается ли этот гражданин в бесплатном предоставлении услуг. Может быть, кто-то из пенсионеров мог ездить в пассажирском общественном транспорте и платить за свой проезд сам, потому что доходы позволяли ему это делать.

Социальная политика должна в первую очередь основываться на адресности. Необходимо определить, насколько нуждается этот человек в предоставлении ему данной услуги бесплатно. Однако принятие на федеральном уровне решения о том, что положение каждого гражданина не может быть ухудшено, к сожалению, адресности не реализовывало.

Еще в качестве нерешенных проблем можно привести пример «раскручивания спирали» расходов бюджетной системы. Если полномочия частично не финансировались, а потом было принято решение финансировать их в полном объеме, то, очевидно, что расходы бюджета на реализацию этих функций сильно увеличились. С одной стороны, это спровоцировало значительные инфляционные процессы. С другой стороны, субъекты РФ приняли на себя существенные «длинные» расходные обязательства.

Третий этап реформы федеративных отношений – разграничение доходных источников, необходимых для реализации полномочий. На данном этапе были приняты Федеральные законы от 01.01.2001 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и от 01.01.2001 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

Суть данного этапа реформы федеративных отношений заключается в закреплении финансовых ресурсов на выполнение обязательств. Необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс и в Налоговый кодекс определяется тем, что государственные обязательства финансируются только за счет бюджетных средств, а порядок формирования бюджетных средств у нас определяется Налоговым и Бюджетным кодексами соответственно.

Поправки в Налоговый кодекс были призваны разграничить налоги между тремя уровнями бюджетной системы: первый уровень – федеральным бюджетом, второй уровень – бюджетами субъектов РФ или субфедеральным бюджетом, местными бюджетами, которые в свою очередь подразделяются на бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений – третий уровень. Так налоги оказались закреплены по уровням власти (рис. 6). К федеральному бюджету были отнесены такие налоги, как НДС, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы, единый социальный налог, госпошлина, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов.

Что означает такое распределение в Налоговом кодексе? Если налоги закреплены за федеральным бюджетом, предполагает ли это, что все они поступают в федеральный бюджет? Нет, и с этим надо разобраться. Есть такое понятие, как «налоговые полномочия».

Когда Налоговый кодекс делит все налоги на федеральные, субъектные и местные, он разделяет их только в части налоговых полномочий, но не говорит о том, что эти налоги поступают в бюджет того или иного уровня.

В отношении каждого налога существует несколько определенных правил. Прежде всего эти правила относятся к введению того или иного налога на территории. Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Налоговые полномочия – это полномочия по установлению или введению налога, то есть определению перечисленных элементов. Закрепление всех этих налогов за федеральным центром означает, что ему предоставлены налоговые полномочия, право определить плательщиков того или иного налога, какой должна быть налоговая база, как он должен платиться, какие должны быть по нему льготы и т. д.

На региональном уровне основных налогов оказалось три: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. Также Налоговый кодекс предоставляет право субъектам РФ регулировать 4% налога на прибыль, то есть понижать на 4% базовую ставку этого налога для отдельных категорий налогоплательщиков. Пермский край реализовал такое право, уменьшив ставку налога с 24 до 20%. С 1 января 2006 г. эта льгота предоставлена всем, а раньше она применялась избирательно.

Налог на имущество физических лиц, земельный налог закреплены на уровне поселений, а единый налог на вмененный доход оказался единственным, закрепленным за муниципальными районами.

В чем логика такого закрепления налоговых полномочий? Почему нельзя, например, налог на прибыль, подоходный налог или налог на добычу полезных ископаемых закрепить за регионами? Логично было бы сделать различной ставку налога на добычу полезных ископаемых в разных субъектах РФ: например, в Пермском крае большая часть скважин является малодебетной, а это значит, что затраты на добычу нефти более высокие, чем в тех субъектах Федерации, где добыча нефти стоит гораздо дешевле. Почему бы регионам не отдать установление ставки по налогу на добычу полезных ископаемых, однако эти полномочия закреплены за федеральным уровнем. Если рассмотреть большую вертикально интегрированную нефтяную компанию (например, ЛУКОЙЛ), которая осуществляет добычу в 5–6 субъектах РФ, то ей неудобно платить налоги по разным ставкам в разных регионах. Если речь идет об обычной экономической деятельности, связанной, например, с торговлей (торговая сеть «Эльдорадо», которая имеет магазины по всей стране), то разные правила налогообложения в отношении налога на прибыль в разных субъектах РФ сделали бы невозможной осуществление данного вида экономической деятельности. Поэтому основной задачей в этой области была унификация налоговой системы, или создание одинаковых правил налогообложения по всем налогам, в связи с чем большая часть налогов, которые платятся основными налогоплательщиками, была поднята на федеральный уровень.

Еще пример. Налог на доходы физиче-ских лиц платится налоговым агентом, или тем предприятием, той организацией, где человек работает. Ни один человек, если только он не занимается предпринимательской деятельно-стью, не подает налоговую декларацию. Организация контролирует только те доходы, которые она выплачивает гражданину, и, если у него есть другие виды доходов, например сдаваемая в аренду квартира, эти доходы никто никак не декларирует. И с этих доходов либо сам человек изъявляет желание заплатить налоги, либо он может не заплатить их совсем. К сожалению, последнее происходит достаточно часто. С федерального уровня контролировать этот процесс сложно и неэффективно, потому что затраты на администрирование будут гораздо выше экономического эффекта от сбора налога. В результате складывается ситуация, когда по налогу на доходы физических лиц очень большой объем налоговой базы просто выводится из налогообложения. И если какой-то регион, например Пермский край, захочет увеличить доходы по данному виду налога, который поступает в бюджет субъекта РФ, он ничего не сможет сделать, потому что все решения, все налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти.

В отличие от Налогового кодекса, который устанавливает только налоговые полномочия, Бюджетный кодекс определяет, в каком объеме и в доходы какого бюджета зачисляются собранные налоги.

Прежде чем говорить о принципах разграничения доходных источников, следует рассмотреть, какие бывают доходы в бюджетной системе. Доходы делятся на налоговые и неналоговые, собственные и несобственные. Собственные доходы – это доходы, которые собираются на территории региона; несобственные – доходы, формирующиеся за счет финансовой помощи, получаемой (передающейся) из бюджета вышестоящего уровня. Виды этой помощи: дотации, субсидии, субвенции, все они называются межбюджетными трансфертами. Рассмотрим, чем они отличаются.

Во-первых, трансферты могут быть целевыми или нецелевыми. Целевые передаются из вышестоящего бюджета на финансирование каких-то определенных расходов. В соответствии с этим определением к целевым относятся субсидии и субвенции, к нецелевым – дотации.

Во-вторых, некоторые трансферты предполагают софинансирование. К такому виду финансовой помощи относятся субсидии. Это целевые деньги, под которые необходимо выделить еще какой-то свой объем ресурсов, который нужно профинансировать из своего бюджета. Субвенция софинансирования не требует. Эти средства передаются из вышестоящего бюджета на исполнение делегируемых полномочий, и в этом смысле они отличаются от всех предыдущих.

Есть такой вид полномочий, которые Федерация после принятия Федерального закона делегирует субъектам РФ, например предоставление права льготной оплаты услуг ЖКХ. Расходы в отношении ветеранов войны и инвалидов, которые сегодня имеют право на льготную оплату услуг ЖКХ, финансируются за счет федерального бюджета. Для того чтобы не создавалось ситуаций, когда федеральный бюджет несет расходы по реализации этого полномочия, а исполнять его должны регионы, в федеральном бюджете предусмотрены субвенции, а федеральный центр делегирует эти полномочия вниз, передает функции по исполнению вместе с деньгами.