Вводное слово губернатора Пермского края (стр. 4 )

Помимо этого есть еще очень важный показатель, который опосредованно связан с человеческим потенциалом, точнее, связан с организацией условий воспроизводства этого потенциала – показатель роста доли бюджетных услуг, размещаемых на свободном рынке. У государства есть собственность, при помощи которой оно само производит бюджетную услугу: лечит, учит, содержит в социальных учреждениях и т. д. Магистральное направление регионального управления – постепенно отказаться от этой задачи, а именно – передать покупку всех этих услуг по обучению, лечению и т. д. на рынок. Создавая со временем равные условия для бюджетного и частного секторов, необходимо все большую и большую часть заказа размещать в частном секторе либо в секторе автономных учреждений, который сейчас рассматривается как промежуточный этап между частным и бюджетным сектором. Иначе говоря, государство, будучи само не вполне эффективным, ищет пока промежуточные ходы, чтобы сейчас не отдавать все в частный сектор, закреплять за собой имущество, а функции по оперативному управлению им передавать более эффективным менеджерам, чем государственные служащие (более подробно об этом см. раздел 2.5).

Второй блок – экономическое развитие. Движение в этом направлении предложено оценивать через два целевых показателя – заработную плату и численность занятых. Другими словами, экономическое развитие – это создание новых рабочих мест и повышение заработной платы на тех рабочих местах, которые уже имеются. Данные показатели позволяют оценить экономическое развитие в краткосрочном периоде. При этом следует понимать, что оценка экономического развития в долгосрочном периоде осуществляется через показатель валового регионального продукта (ВРП). Невозможность его использования в краткосрочном периоде объясняется сложно-стью подсчета и, как следствие, его негибко-стью.

Третий блок – развитие инфраструктуры. Основная цель этого блока – снизить стоимость проживания человека на территории. Такая постановка задачи часто вызывает отторжение. Поясним на примере. Снижение стоимости содержания дорог не приведет к улучшению ситуации с дорогами в крае. Эта ситуация не устраивает всех. Здесь необходимо правильно конструировать понятия. Нужно сокращать не только текущие издержки, но и издержки перспективные. Сегодняшнее состояние дорог – следствие хронического их «недоремонта»: капитальный ремонт дорог в Пермском крае не проводился, наверное, лет пятнадцать из-за отсутствия необходимых средств.

Такая же проблема и с жилищным фондом. В хрущевках не было капитального ремонта по 35 и 40 лет. В то время как межремонтные циклы составляют 25 лет. По официальным данным в крае ветхого и аварийного жилья – 3,2%. Вроде бы немного, но на самом деле эта оценка искажается муниципалитетами, потому что, если жилье признали ветхим или аварийным, жильцов надо сразу расселять. Жилье – это очень серьезная проблема. Срок эксплуатации дома – 50 лет. Жилищный фонд в крае – порядка 52 млн м2. Амортизация составляет 2%, значит, необходимо вводить 1 млн м2 жилья в год, чтобы поддерживать жилищный фонд в нормативном состоянии. В прошлые годы строилось только по 300 и 400 тыс. м2, то есть отсутствует простое воспроизводство.

Рассмотрим другую сторону вопроса. Допустим, стоимость квадратного метра – 30 тыс. руб. Берем те же 2% амортизации. Это составит 600 руб. в год, то есть 50 руб. в месяц. Значит, с каждого метра квадратной площади ежемесячно мы должны платить 50 руб. на простое воспроизводство. В пересчете на 60 м2 получаем 3 тыс. руб. Представьте, насколько должна возрасти квартплата, если мы хотим создать систему поддержания жилищного фонда в нормальном состоянии. Сейчас мы вынуждены констатировать, что и по дорогам, и по жилью до сих пор, несмотря на все повышения цен, идет расходование накопленного капитала, то есть издержки перекладываются на будущие поколения. Это еще одна проблема региональной власти.

Четвертый блок – развитие территорий. Здесь стоит задача создать систему муниципальных образований, которые обладают собственным ресурсом для развития. Следующая задача – создать систему конкуренции этих муниципальных образований, направленную на то, чтобы в работе они добивались лучших результатов, то есть наилучшим образом содержали жилье, наилучшим образом содержали дороги, наилучшим образом создавали рабочие места, привлекали инвесторов и т. д. Очевидно, это можно сделать только развивая конкуренцию, создавая для нее условия. Но муниципалитеты против конкуренции, при этом приводятся разные доводы: например, бедный сельскохозяйственный район не может конкурировать с Пермью или Березниками. Перми тоже конкуренция не нужна. Тем не менее основные усилия должны быть направлены на создание условий для конкуренции территорий. Для этого необходимо укрупнение муниципальных районов, потому что та структура, которая сейчас сформировалась, это зачастую структура, не имеющая под собой экономической основы. На сегодняшнем этапе изменение существующей системы муниципальных образований, с одной стороны, экономическая необходимость, с другой – политическая невозможность.

Пятый блок – управление государственной и муниципальной собственностью. Государство обладает огромной собственностью, но при этом распоряжается ею неэффективно, поэтому ставится задача перехода от содержания собственности к покупке услуг на рынке. Государству не нужен транспорт, ему нужна транспортная услуга, покупаемая на рынке. Государству не нужны пищеблоки для производства обедов, ему необходимо покупать готовые обеды для больных или школьников. Государству не нужны котельные, ему нужно тепло. Основная задача государства – эффективно содержать тот минимум собственности, который необходим, а все остальное передавать на рынок.

Реализация выделенных выше приоритетных направлений развития Пермского края отражена в Главе VI Устава Пермского края. Так, разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края. Достижение целей по приоритетным направлениям и реализацию стратегических программных мероприятий развития края обеспечивает Правительство, «формирующее органы исполнительной власти и осуществляющее непосредственное руководство ими»[1]. Организационная структура правительства формируется на основе выделенных функционально-целевых блоков модели управления (рис. 3). Председатель Правительства Пермского края имеет четырех заместителей: по развитию человеческого потенциала, экономическому развитию, развитию инфраструктуры и развитию территорий. Отдельно в организационную структуру входит Министерство финансов, Министерство общественной безопасности и Агентство по управлению имуществом.

В функциональной структуре Правительства Пермского края присутствуют институциональные образования, имеющие разные названия: министерства, агентства и инспекции. Данные структуры определены в рамках проведения административной реформы на федеральном уровне и продублированы на региональном. Все функции управления были разделены на три группы:

● функции законодательства, которое определяет направления и механизмы развития; данные функции возложены на министерства;

● функции по оказанию бюджетных услуг; данные функции возложены на агентства;

● функции по осуществлению контроля за выполнением законов и качеством предоставляемых услуг; данные функции возложены на инспекции.

Наряду с министерствами, агентствами и инспекциями в каждом функционально-целевом блоке присутствуют департаменты, которые вырабатывают политику блока, обеспечивают взаимодействие между исполнительными органами внутри блока, осуществляют функции по оперативному контролю, информационному обеспечению руководителя блока. Также не менее важной задачей департаментов является организация проектного управления. В настоящее время в большинстве органов исполнительной власти управление частью работы организуется по проектному принципу. Например, проектами являются строительство атомной электростанции; строительство новых жилых микрорайонов; реконструкция аэропорта «Большое Савино» и др. Для каждого реализуемого проекта создается команда проекта, формируется его паспорт и сетевой график. Управление таким проектом ведется по специально утвержденным проектным процедурам.

1.3. Администрация губернатора Пермского края:
цели, задачи и направления деятельности

Администрация губернатора Пермского края – государственный орган Пермского края, который обеспечивает деятельность губернатора Пермского края и осуществляет контроль за исполнением решений губернатора Пермского края.

В общей системе органов управления Пермским краем Администрация губернатора занимает особое место. Для того чтобы понять особенности этого места, необходимо представить себе общую систему органов власти. Ст. 15 Устава Пермского края гласит, что систему органов государственной власти Пермского края составляют:

● законодательный орган государственной власти Пермского края;

● высшее должностное лицо Пермского края;

● высший исполнительный орган государственной власти Пермского края;

● иные органы государственной власти Пермского края.

Законодательная власть Пермского края осуществляется Законодательным Собранием Пермского края.

Высшим должностным лицом Пермского края является губернатор, возглавляющий исполнительную власть в Пермском крае. Высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляющим систему исполнительных органов государственной власти Пермского края, является Правительство Пермского края.

Для организации взаимодействия губернатора края с краевыми и федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также для координации их деятельности в рамках реализации единой государ-ственной политики в Пермском крае создается государственный орган – Администрация губернатора Пермского края.

Итак, Администрация губернатора Пермского края обеспечивает деятельность губернатора Пермского края, в том числе в сферах определения стратегии социально-экономического развития Пермского края, проведения единой государственной политики, правового регулирования, управления государственной службой Пермского края и осуществления контроля исполнения законодательства и решений губернатора Пермского края.

Рассмотрим подробнее систему целей и задач деятельности Администрации губернатора Пермского края. Деятельность Администрации направлена на выработку целей развития региона, согласование данных целей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и контроль за их достижением.

Решение первой задачи – обеспечение выработки целей и задач развития региона – связано с тем, что Администрация губернатора определяет варианты планово-прогнозных показателей, передает их на рассмотрение губернатору; Правительство в рамках этого «коридора» выбирает, каких именно значений этих показателей оно достигнет, и берет на себя определенные обязательства; губернатор утверждает их и в формате послания передает на исполнение Правительству. Базовыми документами на этом этапе являются Программа социально-экономического развития края, доклад губернатора Законодательному Собранию Пермского края, результаты анализа и прогноза социально-экономического развития края. Решение данной задачи позволяет Пермскому краю найти свое место в меняющемся мире, получить конкурентные преимущества перед другими регионами. Это может быть достигнуто за счет создания системы управления, ориентированной на конкретные цели; формирования взаимопонимания законодательной и исполнительной власти; четкой системы взаимодействия с муниципалитетами. Одним из условий успешного решения поставленной задачи является консолидация всех политиче-ских сил региона, общественных объединений, дальнейшее развитие гражданского общества и межконфессионального сотрудничества. Это поможет сделать регион узнаваемым как на национальном, так и на международном уровнях.

Решение второй задачи – обеспечение согласования целей и задач развития региона – возможно при благоприятной политической ситуации в регионе в результате согласования федеральных и региональных приоритетов в политической плоскости, целей и задач развития региона с региональными элитами, территориальными органами федеральных органов власти и органами местного самоуправления. В настоящее время федеральным правитель-ством взят курс на согласование региональных стратегий и программ между собой и с соответствующими федеральными документами. Поэтому важность этой задачи существенно возрастает.

Чтобы решить третью задачу – обеспечение достижения поставленных целей и задач – Администрация губернатора Пермского края осуществляет контроль за деятельностью Правительства края, координирует достижение целей и решение задач территориальными органами федеральных органов власти и контролирует деятельность органов местного самоуправления.

Для достижения поставленных целей и решения тактических задач созданы рабочие органы губернатора Пермского края и Администрации губернатора Пермского края, к которым относятся следующие:

● Совет муниципальных образований;

● Совет глав органов местного самоуправления Пермского края;

● Совет безопасности при губернаторе Пермского края;

● Коллегия при губернаторе Пермского края;

● Координационный Совет при губернаторе Пермского края;

● круглый стол по вопросам взаимодей-ствия общественных организаций и органов государственной власти Пермского края при губернаторе Пермского края;

● рабочая группа по взаимодействию с Законодательным Собранием Пермского края;

● аппаратное совещание с руководителями территориальных органов исполнительных органов власти РФ в Пермском крае;

● Межконфессиональный комитет;

● трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений.

Это тот инструментарий, которым пользуется губернатор Пермского края в рамках своей работы.

Например, Совет безопасности, возглавляемый губернатором, включает руководителя Администрации, председателя Правительства, министра общественной безопасности, руководителей управления налоговой службы, ГУВД и ФСБ. Совет безопасности еженедельно собирается у губернатора, чтобы обсудить наиболее острые из возникающих вопросов.

В рамках Администрации губернатора ее руководитель осуществляет взаимодействие с территориальными органами федеральных органов власти, то есть со всеми надзорными органами: управлением Федеральной налоговой службы, управлением Федеральной регистрационной службы, Государственной инспекцией труда, региональным управлением по техническому и экологическому надзору, управлениями автодорожного надзора, здравнадзором, ветеринарным надзором, надзором в сфере природопользования по Пермскому краю, потребнадзором и т. д., осуществляющими надзор и работающими на территории края.

Одно из конкурентных преимуществ такой системы управления – скорость принятия управленческих решений, поэтому совещания с руководителями федеральных органов исполнительных органов государственной власти на территории Пермского края проходят, как правило, еженедельно.

В целях повышения эффективности системы управления в Администрации губернатора и в Правительстве Пермского края внедрена проектная система управления, суть которой заключается в формировании взаимосвязанных проектов по основным направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти. Внедрение этого подхода опирается на мировой опыт, признающий, что управление проектами – особая область менеджмента, применение которой дает ощутимые результаты за счет концентрации ресурсов в пространстве и времени.

В целях повышения эффективности системы госуправления оказалось полезным использовать опыт бизнес-структур, в частности, в организации проектного подхода, в закреплении степени ответственности, в разделении полномочий как между сотрудниками, так и между структурными подразделениями, в определении функций и ролей внутри проектной группы, в наделении их ресурсами, в решении проблем администрирования, в развитии управленческих технологий.

Особую роль в организации проектного управления в органах власти сыграло внедрение информационных технологий и оснащение программным обеспечением. Усиленная современными сетевыми технологиями, традиционная система управления проектами начала трансформироваться из системы для моделирования деятельности в систему, действительно поддерживающую процессы координации и управления в реальном масштабе времени.

Итак, методы управления проектами, на протяжении нескольких десятилетий известные лишь узкому кругу специалистов, сегодня входят в повседневную деятельность чиновников.

Что касается собственно процесса управления проектами, то необходимо отметить, что это интегрированный процесс. Действия (или их отсутствие) в одном направлении обычно влияют и на остальные направления. Такая взаимосвязь заставляет балансировать между задачами проекта: часто улучшение в одной области может быть достигнуто лишь за счет ухудшения в другой.

Для лучшего понимания природы управления проектами опишем его через процессы, из которых оно состоит, и их взаимосвязи. В данном контексте процесс – это совокупность действий, приносящая результат. Иными словами, процесс в проекте следует понимать как определенный этап в проектном цикле.

Процессы управления проектами могут быть разбиты на шесть основных групп, реализующих различные функции управления:

● процессы инициации – принятие решения о начале выполнения проекта;

● процессы планирования – определение целей и критериев успеха проекта и разработка рабочих схем их достижения;

● процессы исполнения – координация людей и других ресурсов для выполнения плана;

● процессы анализа – определение соответствия плана и исполнения проекта поставленным целям и критериям успеха и принятие решений о необходимости применения корректирующих воздействий;

● процессы управления – определение необходимых корректирующих воздействий, их согласование, утверждение и применение;

● процессы завершения – формализация выполнения проекта и подведение его к упорядоченному финалу.

Специфика данных процессов легко прослеживается на конкретном примере работы администрации. В 2005 г. в тексте ежегодного послания Законодательному Собранию Пермского края губернатор заявил о необходимости разработки Программы социально-экономического развития Пермского края в целях реализации утвержденной в 2004 г. «Стратегии социально-экономического развития региона». Тем самым был запущен процесс инициации проекта, то есть высшее должностное лицо региона приняло решение о начале деятельности в конкретном направлении.

Это решение запустило следующий процесс – планирование, то есть этап, на котором определяется, с одной стороны, кто, в какие сроки, с каким ресурсом и для чего осуществит заказ на такую работу, а с другой – выполнит его. Именно на этом этапе было сформировано техническое задание на исполнение работ, проведен конкурс и определен подрядчик.

На этапе исполнения конкретный победитель конкурса – группа ученых и специалистов – совместно с заказчиком – Администрацией губернатора края – осуществили работу по подготовке проекта Программы социально-экономического развития Пермского края.

Процесс анализа и управления осуществлялся через создание и согласование Программы в рабочих группах, а после доработки Программа была вынесена на уровень председателя Правительства и губернатора края.

И наконец, процесс завершения, который еще предстоит осуществить, – это согласование и утверждение Программы в Законодательном Собрании Пермского края.

Несомненно, компьютерная система обеспечения управления проектами позволяет организовать широкий доступ к информации, минуя бюрократические и географические барьеры. Руководство региона и участники проекта могут иметь доступ к проектной информации в режиме реального времени, даже если они находятся далеко друг от друга. Система позволяет получить общее представление обо всех проектах, которые в настоящий момент имеются в портфеле проектов, наглядно отображает взаимосвязи между задачами, позволяет вовремя выявить проблемы, возникающие при их реализации. Средства изменения состояния проектов позволяют организовать обмен информацией между членами проектной команды и клиентами. В свою очередь менеджеры проектов могут использовать систему для оценки и анализа состояния проектов. Стандартные средства отчетности позволяют менеджерам своевременно докладывать о достигнутых результатах. Кроме того, у менеджеров всегда есть письменное доказательство того, что они своевременно предупреждали руководство о будущих проблемах и возможных рисках.

При этом следует понимать, что ни одна система не заменит практический опыт, который вырабатывается менеджерами проектов исключительно в живом опыте разработки и реализации проектов.

Особенностью проектной деятельности является также и то, что руководителем проекта совсем не обязательно является руководитель органа власти. Как раз наоборот, им может быть сотрудник среднего звена, и тогда рабочая группа под его началом по конкретной тематике проекта является «лидером» по реализации данного проекта, и все, кто работает на разных должностях, в том числе и губернатор края, становятся членами рабочей группы проекта. Задача руководителя проекта, приняв персональную ответственность за достижение согласованных и утвержденных конкретных показателей, последовательно их добиваться и в случае возникновения неразрешимых на соответствующем уровне ситуаций ставить задачи по их разрешению перед вышестоящим руководством.

В настоящее время система проектов Администрации губернатора Пермского края во взаимосвязи с ее задачами выглядит следующим образом.

Обеспечение выработки целей и задач развития региона. Для достижения данной цели Администрацией губернатора Пермского края реализуются следующие проекты: «Программа социально-экономического развития», «Доклад губернатора Законодательному Собранию», «Анализ и прогноз социально-экономического развития», «Определение целей и задач деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края».

Обеспечение согласования целей и задач развития региона. На федеральном уровне для достижения этой цели необходимо:

● обеспечить согласование целей и задач развития региона с федеральными органами власти, для чего реализуется проект «Административная реформа»;

● обеспечить реализацию федеральных приоритетов в политической плоскости, для чего реализуются проекты «Выборы в Государственную Думу» и «Выборы Президента РФ».

На региональном уровне для достижения обозначенной цели необходимо:

● сформировать систему мер воздей-ствия на мнение различных групп населения через каналы распространения информации, чего требует реализация проекта «Уровень доверия к власти»;

● воздействовать на общественное мнение через реализацию проектов «Доверие к губернатору», «Пропаганда», «Взаимодей-ствие с политическими партиями», «Взаимодействие с религиозными организациями», «Взаимодействие с общественными организациями», «Взаимодействие с национальными группами», «Взаимодействие с Законодательным Собранием»;

● обеспечить контроль общественно-политической ситуации в целом, для достижения чего реализуется проект «Социологический мониторинг»;

● обеспечить контроль за общественным мнением на местах, для достижения которого реализуется проект «Мониторинг СМИ».

На муниципальном уровне для достижения обеспечения согласования целей и задач развития региона реализуется проект «Координационный Совет при губернаторе».

Обеспечение достижения целей и решения задач развития региона. Правительству Пермского края для достижения данной цели необходимо:

● обеспечить контроль выполнения органами власти целей и задач, что, в свою очередь, требует реализации проектов «Мониторинг реализации приоритетных национальных проектов», «Мониторинг достижения целевых показателей деятельности Правительства края», «Мониторинг привлечения средств федерального бюджета», «Мониторинг исполнения краевого бюджета»;

● создать условия для достижения результатов по поставленным задачам и обеспечить контроль их соблюдения руководителями и персоналом, для чего реализуются проекты «Формирование законодательства о гражданской службе Пермского края», «Предотвращение коррупции», «Управленческий учет», «Управление персоналом».

Территориальным органам федеральных органов власти для достижения поставленной цели необходимо обеспечить контроль выполнения территориальными органами федеральных органов власти целей и задач. Для этого реализуется проект «Координация деятельности территориальных органов федеральных органов власти».

Органам местного самоуправления для достижения поставленной цели необходимо:

● обеспечить контроль реализации целей и задач развития региона на местах, для чего реализуется проект «Мониторинг эффективности управления в муниципальных образованиях»;

● сформировать эффективный состав глав, депутатов и аппарата органов местного самоуправления, требующий реализации проектов «Создание системы ротации управленческих кадров», «Создание системы управления конфликтными ситуациями».

Региональным элитам для достижения поставленной цели необходимо обеспечить поддержку целей и задач развития Законодательным Собранием края, что реализуется в результате выполнения проекта «Взаимодействие с Законодательным Собранием края». Кроме того, значительная часть региональных групп влияния представлена в настоящее время в депутатском корпусе, поэтому тесное взаимодействие с ним становится связующим звеном между органами власти и региональными элитами.

1.4. Формирование среднесрочного управленческого бюджета региона

Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основным документом, определяющим порядок формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, является Бюджетный кодекс РФ.

Структура бюджетной системы соответ-ствует системе уровней государственной и муниципальной власти (рис. 1). Первый уровень власти – это муниципальное поселение; второй – муниципальный район (городской округ); третий – субъект Российской Федерации, в нашем случае это Пермский край; четвертый – это Российская Федерация. На каждом уровне есть свой бюджет.

Каждое поселение имеет свой бюджет. Каждый муниципальный район (городской округ) имеет свой бюджет. Субъект Федерации также имеет свой бюджет, в случае Пермского края – бюджет края. Кроме этого, существует консолидированный бюджет субъекта, включающий все бюджеты муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов) и собственно бюджет субъекта. Российская Федерация имеет собственный бюджет и консолидированный бюджет, объединяющий собственно федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (более подробно об этом cм. раздел 1.1).

Основными нормативными и правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, являются Бюджетный кодекс РФ и законодательство субъекта Федерации. В Пермском крае это закон «О бюджетном процессе в Пермском крае».

Бюджетный кодекс РФ определяет нормы, регламентирующие бюджетный процесс во всей Российской Федерации. Краевые законы адаптируют общие нормы к региональной специфике – устройству власти в субъекте, разграничению полномочий между законодательной и исполнительной властью, принятым процедурам обсуждения бюджета и т. д.

Например, методика формирования бюджета Пермского края, ранее определявшаяся Законом Пермской области, а ныне, учитывая новации в Бюджетном кодексе, – приказом финансового органа, определяет порядок расчета тех средств, которые будут выделены на реализацию различных полномочий субъекта Российской Федерации, то есть Пермского края. Так, объем средств, выделяемых на льготы отдельным категориям граждан, например гражданам пенсионного возраста, рассчитывается как произведение количества получателей льготы, то есть граждан пенсионного возраста в крае, на стоимость льготы.

Есть методика более сложных расчетов, например на содержание социальных учреждений (домов престарелых, школ, детских домов и т. д.). Здесь требуется учесть и расходы на питание, и на учебные пособия, и на реальные денежные выплаты учащимся и т. д. Эта методика фактически определяет границы реализации тех или иных государственных полномочий. Если какие-то полномочия не прописаны в методике, то контрольно-счетная палата Пермского края – орган, контролирующий соблюдение законодательства при составлении и расходовании бюджетных средств в крае, при проверке проекта бюджета предъявит претензии по определению тех или иных расходов вне полномочий. То же самое относится и к методикам распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае.

Составление проекта бюджета – это исключительная прерогатива органов исполнительной власти, рассмотрение и утверждение бюджета – прерогатива законодательных органов власти (Законодательного Собрания Пермского края, Городской Думы г. Перми и др.). Закон о бюджете принимается на финансовый год и подлежит опубликованию после его принятия и подписания.

Существует бюджетная классификация расходов бюджета. В целях унификации расходных статей консолидированного бюджета все расходы должны быть кодифицированы.

Экономическая классификация указывается в смете и бюджетной росписи. Она составляется после утверждения годового бюджета и имеет поквартальное распределение по статьям.

Доходы бюджета разделяются на налоговые доходы, неналоговые доходы, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления.

К налоговым доходам относятся налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на имущество, налог на совокупный доход, платежи за пользование природными ресурсами и др.

К неналоговым доходам относятся доходы от использования и реализации имущества, административные платежи, штрафы, доходы от платных услуг, которые бюджетные учреждения вправе оказывать в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (например, услуги здравоохранения).

Безвозмездные и безвозвратные перечисления в бюджет – это дотации, субсидии бюджетам других уровней, субвенции из Фонда компенсации, то есть система межбюджетных трансфертов (более подробно об этом см. раздел 1.1).

Стратегической задачей в сфере формирования и исполнения бюджета края является повышение направленности бюджета на достижение стоящих целей и задач, концентрации государственных ресурсов на самых актуальных направлениях развития края. Для решения этой задачи необходимо выполнить следующие требования:

1) увязать расходование каждого бюджетного рубля с решением целей и задач в рамках приоритетных направлений развития края (более подробно об этом см. статью и раздел 1.2);

2) обеспечить предоставление ресурса на среднесрочный период, как минимум на три года;

3) обеспечить стабильность, гарантировать выделение ресурса в среднесрочном периоде;

4) сформировать прозрачные процедуры распределения внеплановых доходов бюджета, то есть профицита.

Бюджет, удовлетворяющий этим требованиям, получил название среднесрочного управленческого бюджета.

Основой формирования такого бюджета стала система целей и задач, проектов и полномочий, реализуемых органами власти в рамках системы приоритетных направлений развития края, утвержденных Уставом Пермского края. Соответственно, на верхнем уровне бюджет края распределен по пяти функционально-целевым блокам, соответствующим приоритетным направлениям: развитию человеческого потенциала, экономическому развитию, развитию инфраструктуры, развитию территорий и управлению государственной и муниципальной собственностью. Именно отнесение бюджетных средств к решаемым с их помощью задачам позволило назвать бюджет управленческим. Особенности формирования управленческого бюджета (формирование бюджетных ограничений) показаны на рисунке 2.

Отличительной особенностью процессов социально-экономического развития является их инерционность. То есть для достижения реальных сдвигов, например, в решении проблем преступности, снижения очередей в детские дошкольные учреждения, создания рабочих мест недостаточно периода в один год. Именно на такой период до недавнего времени составлялись бюджеты на всех уровнях. Но поправки в Бюджетный кодекс, внесенные в 2006–2007 гг., дали субъектам Федерации возможность выбора: утверждать годовой бюджет и среднесрочный финансовый план либо перейти к составлению полноценного бюджета на трехлетний период.

Логика перехода к управлению по результатам предполагает наличие именно полноценного среднесрочного бюджета, который гарантирует, что начатые проекты и программы будут обеспечены ресурсом на весь период их реализации, а заявленные в них результаты будут достигнуты.

В рамках эксперимента в 2006 г. наряду с традиционным однолетним бюджетом был впервые сформирован среднесрочный управленческий бюджет на период 2007–2009 гг., который был утвержден губернатором края. В 2007 г. идет работа над полноценным трехлетним бюджетом, который планируется утвердить законом края.

Следующей задачей при составлении среднесрочного управленческого бюджета стало обеспечение устойчивости финансирования поставленных целей. Экономика края в силу своей структуры с преобладанием отраслей, ориентированных на экспорт сырья и продуктов его первичной переработки, подвержена колебаниям мировой конъюнктуры. Соответственно, бюджет края также оказывается зависим от цен на мировых рынках сырья и иных внешних факторов. Так, в 2006 г. доля налога на прибыль – самого нестабильного источника формирования бюджета – превысила 40%.

При этом значительная часть обязательств бюджета должна быть прогарантирована, например, заработная плата работников бюджетной сферы, оплата бюджетных услуг. Значит, необходимо определить тот стабильный финансовый ресурс, который обеспечит решение первоочередных задач. Для этого в основу планирования бюджета заложены определенные сценарии.

Доходы управленческого бюджета края формируются по следующим сценарным вариантам:

● пессимистическому, отражающему тенденцию замедления темпов роста экономики, снижение тренда цен на основные виды товаров, работ и услуг, производимых в регионе;

● базовому, основанному на незначительном замедлении темпов роста экономики и ориентированному на активизацию инвестиционных процессов за счет реализации комплекса мер, содержащихся в среднесрочной программе;

● оптимистическому, основанному на динамичном росте экономики.

Все расходные обязательства края подразделяются на три группы в зависимости от приоритетности расходов и срока действия обязательств во времени: «А», «Б1», «Б2».

● расходы группы «А» – обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края;

● расходы группы «Б1» – обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году;

● расходы группы «Б2» – обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за очередным финансовым годом.

Распределение расходных обязательств по группам «А», «Б1» и «Б2» регламентируется нормативным правовым актом Правитель-ства края.

Критерием устойчивости бюджета является обеспечение реализации расходов группы «А» доходами по пессимистическому варианту прогноза развития экономики региона, обеспечение реализации расходов группы «А» и «Б2» доходами по базовому варианту прогноза развития экономики региона с учетом принятия управленческих решений.