Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации (стр. 2 )

Данная Директива сначала была рассмотрена Европейской Программой по Изменению Климата как часть политики ЕС по климату. После чего, при участии всех заинтересованных сторон ЕС, была подготовлена так называемая Зеленая Статья Программы, где была обсуждена схема торговли квотами на выбросы парниковых газов (ПГ) внутри Сообщества (Схема Сообщества).

8 марта 2001 г. Совет Европы принял решение, в котором признается особая важность Европейской Программы по Изменению Климата и дальнейшей деятельности в соответствии с Зеленой Статьей. Решение подчеркивает также срочную необходимость конкретных действий на уровне Сообщества. Шестая Программа Действий Европейского Сообщества признает, что Сообщество стремится выполнить обязательство по 8%-ному снижению выбросов ПГ в период 2008 – 2012 г. г. по отношению к уровню 1990 г., то есть выполнить Киотский протокол. Особенно важной представляется цель на долгосрочную перспективу - глобальные выбросы ПГ должны быть снижены примерно на 70% по сравнению с выбросами 1990 г.

Вступление в силу Киотского Протокола, одобренного Решением Совета № 000/358/EC от 25 апреля 2002 г. «Об одобрении, от имени Европейского Сообщества, Киотского Протокола к Рамочной Конвенции ООН по Изменению Климата и о совместном выполнении обязательств по Протоколу», приведет к тому, что ЕС и его Страны-Члены, перечисленные в Приложении А к Протоколу, должны будут выполнить свои обязательства по Киотскому протоколу.

Сообщество и его Страны-Члены согласились совместно выполнять свои обязательства по сокращению антропогенных выбросов ПГ в соответствии с Киотским Протоколом и Решением № 000/358/EC. Цель Данной Директивы – внести вклад в выполнение обязательств Европейского Сообщества и его Стран-Членов наиболее эффективным образом, путем создания эффективного европейского рынка квот на выбросы парниковых газов с наименьшим снижением темпов экономического развития и занятости.

Первая стадия торговли начинается с 2005 года и длится 3 года, до 2008 г. Это предварительная стадия, которая очень важна для решения внутренних вопросов в ЕС. Но с российской точки зрения гораздо более важна основная стадия – с 2008 года, когда квоты «выработанные» проектами совместного осуществления на территории России, начнут обращаться в системе торговли. Собственно выпуск разрешений на выбросы для выполнения Киотского протокола начинается с 2008 года.

Однако, Страны-Члены могут санкционировать выпуск разрешений на выбросы, которые действительны в течение пятилетнего периода, начиная 2008 г., только для тех источников, которые погасят свои разрешения на выбросы, выданные на трехлетний период 2005 – 2007 гг. и достигнут определенных сокращений выбросов на территориях своих государств. То есть по результатам 2005 –2007 годов станет ясно, кто будет основными партнерами России по торговли квотами, кто будут основными инвесторами проектов.

Страны-Члены должны установить санкции, которые будут действовать в отношении нарушителей данной Директивы, и обеспечить ее соблюдение. Такие санкции должны быть эффективны, пропорциональны и непредвзяты. Пока более детальных описаний конкретных санкций не дается.

Настоящая Директива не может препятствовать Стране-Члену в создании национальной схемы торговли выбросами парниковых газов от видов деятельности, не перечисленных в Приложении I или не включенных в схему Сообщества, а также от видов деятельности, временно исключенных из схемы Сообщества. То есть если та или иная страна хочет на национальном уровне торговать теми единицами снижения выбросов, которые не торгуются в системе ЕС, то это можно. Например, если «лесные квоты» не будет торговаться в ЕС в целом, то все равно, например, Финляндия может торговать ими внутри страны или покупать по межправительственным соглашениям с третьими странами (Россией и т. п.).

Любая Страна-Член может участвовать в международных программах по торговле выбросами в качестве страны-члена Киотского Протокола с любой другой страной, включенной в Приложение В Протокола. В частности Мирового Банка и т. п.

Подчеркивается, что зачет снижений выбросов, произведенных в проектах по снижению выбросов (как Совместного Осуществления, так и Механизма Чистого Развития), в счет выполнения обязательств по данной Директиве снизит затраты на снижение выбросов в глобальном масштабе. То есть данная Директива допускает связь схемы Сообщества с проектными механизмами, в том числе с механизмом Совместного Осуществления (СО) и механизмом Чистого Развития (МЧР). Но как указывалось выше, это будет сделано в другом документе – в Дополнении к Директиве, летом 2003 г.

Для ограничения выбросов от источников, временно исключенных из сферы действия данной Директивы, могут использоваться налоговые инструменты. Итак получается, что все источники разбиты на 2 части.

1)  Крупные источники (фактически только СО2), участвующие в торговой системе. Для них именно торговля это инструмент выполнения обязательств, но они не могут облагаться налогами на выбросы ПГ и т. п. (но конечно они будут платить штрафы, если не снизили выбросы и не купили квоты). Директива ниже определяет какие это предприятия, их ориентировочно наберется в 15 старых странах ЕС около 5000 (и сколько то будет в новых 10 странах, но этот вопрос пока не ясен).

2)  Все остальные, которые не имеют права торговать, для них на национальном уровне могут быть использованы иные инструменты, в частности налог на выбросы СО2.

Экологическая политика и ее мероприятия должны осуществляться в отношении всех секторов экономики Стран-Членов и на уровне Сообщества, не ограничиваясь сферой промышленного производства и энергетики, с целью производства значительных дополнительных сокращений выбросов.

Несмотря на различные и неоднозначные перспективы рыночных механизмов, климатическая стратегия ЕС должна основываться на сбалансированном применении схемы Сообщества и других мер по снижению выбросов на национальном и международном уровне.

3.2.2. Структура Директивы

Настоящая Директива включает в себя 33 статьи, раскрывающие основные принципы функционирования схемы по торговле квотами на выбросы парниковых газов внутри Европейского Сообщества и дополнена Приложениями, на которые делаются ссылки в статьях Директивы.

Предмет Директивы обозначен в Статье 1, которая гласит:

«Настоящая Директива учреждает схему торговли квотами на выбросы парниковых газов внутри Сообщества (в дальнейшем «Схема Сообщества») для достижения сокращений выбросов ПГ с наименьшими затратами и с максимальной экономической эффективностью».

Сфера деятельности Директивы, а значит и торговой системы ограничивается видами деятельности, перечисленными в Приложении I, а именно в областях:

§  Энергетики

§  Производства и обработки черных металлов

§  Горнорудной промышленности

§  Других областях (промышленное производство целлюлозы, бумаги, картона).

Приложение содержит 2 колонки: Вид деятельности и Парниковый газ, однако только СО2 указан во всех строках Приложения, то есть пока данная Директива ограничивает список источников только СО2, хотя в другом приложении к Директиве и говорится обо всех 6 газах (или группах газов) Киотского протокола. То есть, вероятно, ожидается еще одно Дополнение по газам, иным, чем СО2 . Однако это скорее задел на будущее. Из практических соображений целесообразно сконцентрироваться на СО2 и только но источниках которые подходили бы для участия в торговой системе (если бы они находились, не в России, а в стране ЕС). Конечно это строго говоря не требуется (пока?), но для целостности нашего участия и для предотвращения внутренних противоречий, лучше следовать указанным ниже нормам.

1.1.1.1.1.1  Энергетика

Установки для сжигания топлива производительностью более 20 МВт кроме установок для сжигания бытовых и опасных отходов)

Установки для перегонки минеральных масел

Коксовые печи

1.1.1.1.1.2  Производство и обработка черных металлов

Железная руда (плавильные печи)

Чугунолитейное производство, сталеплавильное производство (первичная или вторичная плавка), в том числе непрерывное литье с объемом производства более 2,5 тонн в час

1.1.1.1.1.2.1  Горнорудная промышленность

Установки для производства цементного клинкера мощностью более 500 тонн в день или извести мощностью более 50 тонн в день

Установки для производства стекол, в т. ч. стекловолокна, мощностью более 20 тонн в день

Установки для производства керамики, обжига черепицы, кирпичей и рефракторных кирпичей, плитки, фарфора, посуды мощностью более 75 тонн в день

1.1.1.1.1.2.2  Другие виды деятельности

Промышленное производство:

(а) целлюлозы и других волокон из древесины

(б) бумаги и картона с объемом производства более 20 тонн в день

В Статье 3 приведены определения, которые использует настоящая Директива. Ключевыми определениями являются:

Квота - разрешение на выброс одной тонны СО2-эквивалента в течение указанного периода. Такие разрешения будут действительны только для целей выполнения требований настоящей Директивы и могут свободно передаваться в соответствии с правилами настоящей Директивы.

Выбросы - выбросы парниковых газов в атмосферу от действующих источников на установках.

Парниковые газы - газы, перечисленные в Киотском протоколе

Разрешение на выброс парниковых газов - разрешение, выпущенное в соответствии со Статьями 5 и 6 данной Директивы.

Установка - стационарное техническое устройство, связанное с осуществлением одного или нескольких видов деятельности, перечисленных в Приложении I, а также других видов деятельности, прямо связанных с указанными выше, которые могут приводить к выбросам и загрязнению.

Оператор - любое лицо, которое управляет установкой или, если это предусмотрено национальным законодательством, обладает решающей экономической властью над техническим функционированием данной установки.

Лицо - физическое или юридическое лицо.

Новый участник - любая установка, на которой осуществляется один или более видов деятельности, перечисленные в Приложении I, которые получили разрешение на выбросы парниковых газов или продление ранее выданного разрешения в результате изменения промышленного процесса или переоборудования; такое разрешение подлежит регистрации в Комиссии в рамках национального плана распределения разрешений.

Разрешения на выбросы парниковых газов для установок, перечисленных в Приложении 1, должны выдаваться уполномоченным государственным органом страны ЕС, начиная с 1 января 2005 года (Статья 4), на основании заявки о выдаче разрешений на выбросы ПГ (Статья 5).

Разрешения на выбросы ПГ могут быть выданы для всей установки или для ее части при условии, что уполномоченный государственный орган удостоверится в способности оператора выполнить все требования по мониторингу и отчетности о своих выбросах. Вышеуказанное разрешение может охватывать одну или более установок на одном предприятии под управлением одного оператора.

В случае изменения установки, ее функционирования или ее расширении, если такие изменения могут потребовать пересмотра разрешения на выброс парниковых газов, оператор должен уведомить об этом уполномоченный государственный орган. После получения такого уведомления уполномоченный государственный орган может, если это необходимо, пересмотреть разрешение на выброс парниковых газов. Новое разрешение должно содержать имя и адрес нового оператора (Статья 7).

Согласно Статье 9 настоящей Директивы, каждая Страна-Член должна разработать национальный план распределения разрешений, в котором указывается общее количество разрешений, подлежащих выдаче на определенный период, и предлагаемая схема распределения разрешений между установками. Этот план должен основываться на объективных и прозрачных критериях, в том числе тех, которые перечислены в Приложении III, надлежащим образом учитывая требования общественности. Комиссия должна, без ущерба для соблюдения Договора, не позднее 31 декабря 2003 г. выработать руководящие принципы по выполнению критериев, перечисленных в Приложении III.

План распределения разрешений на первый период, указанный в Статье 11(1), должен быть опубликован и представлен Комиссии и другим Странам-Членам не позднее 31 марта 2004 г. На все последующие периоды план должен быть опубликован и представлен Комиссии и другим Странам-Членам не позднее, чем за 18 месяцев до начала данного периода.

На трехлетний период, который начнется с 1 января 2005 г., все Страны-Члены должны выдавать разрешения бесплатно. На следующий пятилетний период, который начнется 1 января 2008 г., Страны-Члены должны выдавать безвозмездно, по крайней мере, 90% разрешений (Статья 10).

Процедура распределения и выпуска разрешений, согласно Статье 11, осуществляется следующим образом:

1.  На трехлетний период (с 1 января 2005 г.) все Страны-Члены должны установить общее количество разрешений, подлежащих выдаче, и распределить разрешения между операторами всех установок. Это решение принимается не позднее, чем за три месяца до начала периода и должно быть основано на национальном плане распределения разрешений.

2.  На следующий пятилетний период (с 1 января 2008 г.) Страны-Члены должны установить общее количество разрешений, подлежащих выдаче, и начать процесс выдачи разрешений операторам всех установок. Это решение принимается не позднее, чем за двенадцать месяцев до начала данного периода и должно быть основано на национальном плане распределения разрешений.

Статья 12 Директивы описывает условия передачи, погашения и отмены разрешений.

Согласно данной Статье, Страны-Члены должны обеспечить свободную передачу разрешений между:

(а) лицами внутри Сообщества и

(б) лицами внутри Сообщества и лицами из третьих стран, где такие разрешения признаются в соответствии с процедурой, описанной в Статье 25 без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусмотрены настоящей Директивой.

Также, Страны-Члены должны признавать на своей территории все разрешения, выпущенные уполномоченным органом другой Страны-Члена.

Страны-Члены должны обеспечить не позднее 30 апреля каждого года возврат разрешений всеми операторами в количестве, равном суммарному выбросу от данной установки в прошедшем календарном году. Выброс должен быть верифицирован. Возвращенные разрешения погашаются.

Страны-Члены должны предпринять все необходимые шаги к погашению разрешений по первому требованию их собственника.

В статьях 14 и 15 настоящей Директивы содержится руководство по мониторингу и отчетности о выбросах, а также правила верификации (аудита).

Европейская Комиссия должна одобрить руководящие принципы мониторинга и отчетности о выбросах парниковых газов от видов деятельности, перечисленных в Приложении I.

Страны-Члены должны установить санкции за нарушение национального законодательства, принятого для исполнения данной Директивы, и принять все необходимые меры к ее выполнению. Штрафные санкции должны быть эффективны, пропорциональны и непредвзяты. Страны-Члены должны уведомить Комиссию до 31 декабря 2003 г. об установленных ими санкциях, а также без промедления уведомлять Комиссию обо всех изменениях штрафных санкций (Статья 16).

Штраф должен быть взыскан с тех операторов, которые не смогли до 30 апреля каждого года предоставить необходимое количество разрешений, чтобы покрыть свой фактический выброс в предыдущем календарном году. Размер штрафа должен быть пропорционален количеству недостающих разрешений и устанавливается в размере 100 Евро за каждую тонну СО2-эквивалента выбросов данного оператора, не покрытых предоставленными разрешениями. Уплата штрафа не освобождает оператора от обязательства предоставить недостающие разрешения в количестве, достаточном для покрытия фактического выброса в прошедшем году. Недостающие разрешения предоставляются одновременно с разрешениями, соответствующими выбросам следующего года. Наличие фиксированного штрафа – очень важным момент, это уже некий ориентир для верхней границы цены квоты. Но, строго говоря, это не так, так как наряду со штрафом надо все равно либо покупать квоты, либо снижать выбросы.

Настоящая Директива также регулирует доступ общественности к информации, связанной с разрешениями и отчетами о выбросах ПГ.

Статья 17 гласит, что «решения о распределении разрешений и отчеты о выбросах, предоставляемые по требованию уполномоченного государственного органа, должны быть открыты для широкой общественности при условии соблюдения ограничений на доступ к информации, налагаемых Статьей 3(3) и Статьей 4 Директивы 2003/4/EC».

Настоящая Директива регламентирует процедуры регистрации разрешений, предоставления отчетов Странами-Членами (Статьи 18-21). Наличие таких 4 статей показывает, насколько внимательно ЕС относится к отчетности по выбросам. Фактически очевидно, что столь же строгие требования будут и к зарубежным партнерам, в частности к российским исполнителям проектов Совместного Осуществления.

Для выполнения настоящей Директивы Европейской Комиссией должен быть принят Законодательный Акт с целью образования стандартизованной и защищенной электронной базы данных общего для всех стран формата. База данных будет содержать информацию о выпуске, передаче и погашении разрешений, обеспечивая открытый доступ общественности и конфиденциальность там, где это требуется. Такая база данных должна обеспечить соблюдение принципов и обязательств, вытекающих из Киотского Протокола, при всех операциях с разрешениями (Статья 19).

Каждый год Страны-Члены должны отчитываться перед Европейской Комиссией о выполнении данной Директивы.

3.2.3. Связь Схемы Сообщества с другими схемами торговли выбросами парниковых газов

Для взаимного признания разрешений между схемой Сообщества и другими схемами торговли выбросами парниковых газов с соответствии с правилами, установленными Статьей 30 Договора, должны заключаться соглашения с третьими странами, перечисленными в Приложении В к Киотскому Протоколу, которые ратифицировали Протокол (Статья 25).

В Статье 27 настоящей Директивы оговариваются условия временного исключения некоторых установок. Страны-члены могут обратиться в Комиссию за разрешением временно исключить из схемы Сообщества некоторые установки и виды деятельности до 31 декабря 2007 г.

Согласно Статье 28 Директивы возможно объединение установок.

В частности, Страны-Члены имеют право разрешить операторам аналогичных установок, перечисленных в Приложении I, объединять свои установки, как если бы это был один источник на определенный период. Операторы аналогичных установок, которые осуществляют один и тот же вид деятельности, указанный в Приложении I, могут обратиться в уполномоченный государственный орган с просьбой об объединении своих установок на определенный период времени. При этом они должны доказать, что собственник объединенной установки (трест) сможет выполнить свои обязательства.

Данная Статья открывает и достаточно важную возможность объединения в одном «пакете» нескольких небольших однотипных источников. Например, если есть однотипные установки по использованию отходов древесины в качестве топлива в одном, то если они оформлены как один источник, то они смогут участвовать в торговой системе, а если как несколько маленьких, то не смогут. Источники по отдельности будут меньше установленного лимита.

Настоящая Директива регламентирует выпуск дополнительных разрешений для некоторых установок в случае наступления форс-мажорных обстоятельств.

Статья 29 гласит, что Страны-Члены могут обратиться в Комиссию с просьбой о выдаче дополнительных разрешений при наступлении форс-мажорных обстоятельств. Комиссия обязана рассмотреть данную просьбу и установить факт наступления форс-мажорных обстоятельств. В этом случае она разрешает выпуск дополнительных разрешений для операторов указанных установок. Дополнительно выданные разрешения не подлежат переуступке.

3.2.4. Дальнейшее развитие Схемы Сообщества

1.  Учитывая прогресс в методах измерения выбросов парниковых газов, Европейская Комиссия может внести предложение в Европейский Парламент и Совет до 31 декабря 2004 г. о внесении дополнений в Приложение I, чтобы включить в него новые парниковые газы и виды деятельности, не перечисленные в Приложении II.

То есть у нас есть основа для действий, но еще есть полтора года для уточнений, например, того как ЕС будет действовать с выбросами метана.

2.  Учитывая опыт применения данной Директивы и прогресс в методах измерения выбросов парниковых газов, и в свете развития международного процесса, Европейская Комиссия подготовит доклад об исполнении данной Директивы, в котором будут обсуждены следующие вопросы:

·  Необходимость внесения дополнений в Приложение I, включения новых видов деятельности и других парниковых газов, не указанных в Приложении II, с целью повышения экономической эффективности схемы,

·  Взаимосвязь схемы торговли квотами на выбросы внутри Сообщества и международной торговли выбросами, которая начнется в 2008 г.,

·  Дальнейшая гармонизация методов распределения разрешений и критериев национальных планов распределения разрешений, изложенных в Приложении III,

·  Использование единиц снижения выбросов, произведенных в проектах в соответствии с механизмами гибкости Киотского Протокола,

·  Взаимосвязь между торговлей выбросами и другими мерами экологической политики, осуществляемыми на уровне Стран-Членов и на уровне Сообщества, в том числе мерами экологической налоговой политики,

·  Целесообразность создания единого регистра на уровне Сообщества,

·  Ставки штрафных платежей с учетом инфляции,

·  Функционирование рынка разрешений, в том числе возможные искажения свободной конкуренции,

·  Возможность распространения схемы Сообщества на новые Страны-Члены ЕС,

·  Объединение установок.

Доклад об исполнении данной Директивы предоставляется Комиссией в Европейский Парламент и Совет не позднее 30 июня 2006 г.

То есть мы видим еще один срок, когда должны быть приняты решения по неясным пока вопросам.

В заключение, важно подчеркнуть, Директива прямо говорит: Для достижения цели снижения глобальных выбросов ПГ, а также снижения затрат на выполнение схемы Сообщества очень важна связь схемы торговли квотами ЕС с проектными механизмами гибкости, в том числе с механизмами СО и МЧР. Поэтому единицы сокращения выбросов, произведенные в проектах, будут признаваться и использоваться в схеме Сообщества, учитывая предложения Комиссии, одобренные Европейским Парламентом и Советом. Начиная с 2005 года, эти кредиты будут использоваться параллельно со схемой Сообщества (Статья 30).

Именно это то «окно в Европу», которое могут использовать российские предприятия.

4. Основы государственного правового регулирования выбросов на российских предприятиях

4.1. Общий подход и концепция законодательства по регулированию.

Общая концепция единого законопроекта "О парниковых газах" (вероятно, это сугубо рабочее название и будет что-то типа – «Об экономических основах контроля выбросов парниковых газов и обороте квот (разрешений) на выбросы») должна основываться на сочетании:

1)  вертикального государственного планирования ежегодно допустимых объемов выбросов парниковых газов на территории Российской Федерации;

2)  либерального, рыночного механизма обеспечения планируемых показателей, соответствующих международным обязательствам страны.

В связи с этим законопроект должен содержать следующие крупные блоки:

1.  Первый блок, фактически блок технического регламентирования, базируется на традиционных для российского природоохранного права подходах. Блок, определяющий порядок государственного планирования и контроля выполнения плановых заданий по вертикали исполнения: центр -> регионы -> местное самоуправление и предприятия различных отраслей и форм собственности.

2.  Блок, определяющий порядок формирования рыночных отношений в сфере обращения с разрешениями на выбросы парниковых газов; в качестве главного фактора, стимулирующего опережающие инвестиционные темпы сокращения выбросов парниковых газов, переход к современной эффективной энергетике.

3.  К этой части законопроекта логично примыкает блок, дающий правовое определение и порядок выполнения и регистрации результатов для проектов совместного осуществления (ПСО) и, возможно, проектов механизма чистого развития (МЧР), предусмотренных Киотским протоколом. В этой части необходимо дать правовое определение допустимым объемам выбросов парниковых газов и, как следствие, базовому объему выбросов парниковых газов.

Именно этот блок первым даст возможность российским предприятиям участвовать в международном сотрудничестве по снижению выбросов. Поэтому здесь разумно сразу перечислить основные вопросы.

·  Определяется порядок заключения соглашений о проектах совместного осуществления с внутренними и внешними инвесторами.

·  Определяется порядок регистрации достигнутых результатов по сохранению выбросов парниковых газов в ПСО и порядок зачета единиц сокращенных выбросов.

·  Определяется схема регистрации ПСО и ответственного федерального специально уполномоченного органа за регистрацию соглашений по ПСО и результатов их выполнения и осуществления зачетов.

·  При сделках по ПСО с иностранными инвесторами определяется порядок учета единиц сохранения выбросов, выданных инвесторам ПСО.

·  При работе с внутренними инвесторами определяется порядок передачи, торговля единицами сокращенных выбросов, достигнутых в результате ПСО.

·  Определяется порядок зачета "авансовых" единиц сокращения выбросов (ЕСВ), достигнутых в результате ПСО в период до 2008 года.

Проблема принципов, порядка установки базового объема выбросов (объема выбросов парниковых газов в РФ, не превышение которого достигается данным законом) требует глубокой проработки как в силу ответственности за не превышение за установленный период взятых международных обязательств, так и в силу необходимости периодической коррекции базового уровня ввиду периодической коррекции международных обязательств. Тут имеется в виду весь объем выбросов в России, а ниже пойдет порядок его разбиения на обязательства регионов и предприятий.

Системно это связано с определением многофункционального специально уполномоченного федерального органа, ответственного за подготовку предложений по базовым уровням выбросов, механизм контроля и надзора за объемами выбросов как суммарно по стране, так и в отдельных регионах через свои территориальные органы.

Предстоит решить имеет ли смысл пытаться институционально разнести установление разрешенного уровня выбросов региона или предприятия и контроль за его выполнением. Или у нас будет так:

·  Данный орган дает предложения в Правительство

·  Правительство корректирует и утверждает,

·  Данный орган контролирует выбросы по регионам и по предприятиям.

Предполагается, что базовый уровень выбросов и периодические коррекции базового уровня осуществляются Правительством РФ. По аналогии с законодательно определенной практикой установки платежей за загрязнение окружающей среды Правительство утверждает не только базовый уровень выбросов парниковых газов на определенный период, но и методологию установки допустимых объемов выбросов парниковых газов для отдельных регионов и предприятий различных отраслей народного хозяйства на первоначальном этапе распределения допустимых объемов выбросов парниковых газов. Основным критерием первоначального распределения объемов допустимых выбросов между регионами и предприятиями различных отраслей экономики является достигнутый уровень выбросов на период, взятый за базовый.

Тут конечно разным регионам будет выгоден разный базовый год, как обойти это противоречие? Вероятно, сейчас лучше не вдаваться в детали – в законе просто говорится: Федеральный Орган дает методику – Правительство утверждает. Про год (1990, 2000, и т. п.) явно прописывать его в законе не надо и пытаться.

Расчет распределения базовых уровней для регионов и предприятий может производиться по известным методологиям инвентаризации объемов выбросов парниковых газов, ключевые позиции которых могут быть напрямую изложены в статьях разрабатываемого законопроекта.

Ответственность за установочные данные по базовым уровням выбросов парниковых газов возлагается на федеральный специально уполномоченный орган и его территориальные подразделения.

Специально уполномоченный федеральный орган определяет форму и порядок отчетности по выбросам парниковых газов и осуществляет контроль за отчетностью.

Это может быть Госкомстат или же более логично тот же орган, который следит за выполнением? Без Госкомстата вряд ли обойтись, поэтому в законе целесообразно прямо прописать его роль.

Специально уполномоченный федеральный орган в рамках настоящего законопроекта определяет санкции за невыполнение установленных обязательств по выбросам парниковых газов.

Конечно возможные санкции, прописываются Административным Кодексом, и в законе может быть просто дано на это ссылка. Или же можно написать, что федеральный орган определяет какие из санкций, предусмотренных Административным Кодексом, применяются за нарушения и т. п.

Субъектами отношений в сфере регулирования и контроля выбросов парниковых газов являются лица, владеющие источниками выбросов парниковых газов и/или зарегистрированные в качестве инвесторов международных проектов по сокращению выбросов парниковых газов (проекты совместного осуществления или механизм чистого развития), или приобретшие право на выбросы парниковых газов.

Реестр лиц-участников отношений в сфере регулирования и контроля выбросов парниковых газов составляется и ведется федеральным специально уполномоченным органом и его территориальными подразделениями.

Необходимо исследовать целесообразность установления для лиц, вносимых в реестр, нижней планки по объему выбросов парниковых газов.

То есть эти лица должны нести ответственность за объем выбросов не меньше определенного, это выглядит очень логичным, но, вероятно, чисто техническим требованием, просто чтобы избежать перегрузки Регистра.

Возможно, ответственность за объемы выбросов и регулирование выбросов предприятий с годовым объемом выбросов парниковых газов менее предельной величины, установленной настоящим законопроектом, следует отнести к органам Субъекта Федерации с возможностью делегирования этих прав на уровень местного самоуправления.

То есть, что крупные предприятия регулируются на федеральном уровне, а мелкие на региональном.

Однако тут важно избежать дублирования – у нас есть Федеральный орган и его территориальные подразделения, и есть региональные административные органы, полностью находящиеся в ведении субъекта федерации.

Логичным продолжением первоначального, фактически директивного распределения допустимых объемов выбросов парниковых газов между участниками отношений в сфере контроля и распределения выбросов парниковых газов является рыночный механизм дальнейшего перераспределения, описание правил организации и функционирования рынка квот, то есть разрешений на выброс определенного объема парниковых газов. Причем эти правила должны распространяться как на внутренний, так и на внешний рынки.

Квоты директивно даются один раз, а далее каждый новый участник должен квоты покупать.

Главный принцип в сфере формирования рынка квот на выбросы парниковых газов, эффективного для обеспечения снижения выбросов, является прозрачность механизмов определения изначальных (дающихся на момент организации рынка) размеров квот каждого субъекта рынка, механизмов торговли квотами и отчетности по выполнению обязательств по предельным уровням выбросов парниковых газов. Бюрократические преграды для получения информации должны быть минимальными для предотвращения коррупции, искажения отчетности, формирования открытой конкурентной среды на рынке квот.

4.2. Правовая схема формирования и развития рынка квот на выбросы парниковых газов.

1. Правовое определение предмета, представляемого на рынок квот выбросов парниковых газов. Наиболее рациональным представляется следующее определение.

Предметом торговли или перераспределения на рынке квот выбросов парниковых газов является:

а) Объем сэкономленных выбросов парниковых газов по отношению к уровню, разрешенному по начальному распределению, достигнутый мероприятиями, проведенными лицом за счет средств, иных, чем проекты ПСО, и приведший к экономии распределенного объема выбросов, Единиц Установленного Количества (ЕУК или по международному обозначению AAU).

б) Объем снижения выбросов парниковых газов, достигнутый за счет проектов совместного осуществления, то есть за счет инвестиций в модернизацию технологических процессов, приведших к снижению выбросов объема парниковых газов на определенную величину, на которую и выпускаются Единицы Сокращения выбросов (ЕСВ или по международному обозначению ERU).

Разделение на а) и б) фактически отражает разные международные кодировки квот – AAU и ERU, это может быть принципиально и должно быть учтено уже на этапе работы Регистра.

То есть торговать можно начать почти сразу, точнее через 1 год, - после сдачи первой отчетности. Такой подход предотвращает вариант, когда сразу продаются все квоты полученные изначально, а потом предприятие уходит с рынка, начинает тяжбы о штрафах или вообще ликвидируется.

При торговых операциях и переуступках предметом являются разрешения (сертификаты) на определенный объем выбросов парниковых газов, подтвержденные специально уполномоченным органом Правительства Российской Федерации.

2. Порядок действий. Сначала предприятие получает определенный объем сертификатов (квот), после года отчитывается – сколько реальный выброс, и на неизрасходованное получает подтверждение, что это может торговаться на рынке. Но сразу торговать по получении квот нельзя, надо что-то сделать для снижения выбросов. А если меры уже раньше были приняты и выброс уже меньше разрешенного (по данным за предыдущий год), то такая ситуация должна быть как то прописана в законе особо.

3. Организация торговли квотами на выбросы парниковых газов должна осуществляться на биржах, отобранных специально уполномоченным органом Правительства на конкурсной основе.

К торговле на бирже должны допускаться только члены биржи, получившие лицензию на осуществление сделок с квотами на выбросы парниковых газов.

Для подтверждения добросовестности сделок квоты, выставляемые на биржу, должны проходить процедуру листинга. Добросовестность квот на объемы парниковых газов, выставляемых на продажу, должна подтверждаться соответствующим свидетельством-сертификатом.

Сертификат является ценной бумагой, стоимость которой определяется конъюнктурой рынка. Сертификат на квоту, выставляемую на продажу, выдается специально уполномоченным органом Правительства РФ или его территориальным подразделением только владельцам источников выбросов или инвесторам проектов совместного осуществления на подтвержденное сокращение по отношению к установленному для данного источника выбросов предельного объема выбросов парниковых газов.

4. Законом должны быть определены временные рамки действия сертификатов на квоты по допустимым объемам выбросов парниковых газов. Необходимость временного лимитирования действия сертификатов, полученных владельцами источников выбросов при начальном распределении или за счет сделок на рынке квот, определяется как изменениями, связанными с международными обязательствами, так и коррективами, определяемыми развитием экономики.