Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации (стр. 4 )

Региональные органы, на основании данных ежегодных кадастров, ежегодно дают информацию о несоответствии (превышении) выбросов предприятий и организаций относительно их базовых уровней. Информация должна направляться в Федеральный орган, в Субъект Федерации и в данное предприятие.

То есть каждый год Региональный орган следит, нет ли превышения и информирует об этом, а в конце всего периода обязательств составляет список нарушителей.

В случае превышения базового уровня выбросов предприятия за весь период в целом (например, за годы) и при отсутствии подлежащих погашению разрешений на выбросы Региональный орган делает Представление о нарушении базового уровня, после чего нарушитель должен в 3 месячный срок погасить превышение базового уровня с помощью покупки разрешений на выбросы.

В случае, если это не сделано, или сделано в недостаточном объеме, информация направляется в Уполномоченный Орган Правительства РФ по урегулированию отношений в сфере сокращения выбросов.

Уполномоченный Орган Правительства РФ по урегулированию отношений в сфере сокращения выбросов играет роль Инспекции – независимого контрольного органа, причем только федерального уровня.

Информация о нарушении поступает в Инспекцию от Федерального органа или Региональных органов по управлению сокращением выбросов ПГ, от Субъектов РФ, от органов местного самоуправления и общественных организаций. По получении информации о нарушении Инспекция проводит дополнительную проверку информации (например, в 6 месячный срок). При подтверждении нарушения принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, при невыполнении предписаний специально уполномоченных органов охраны окружающей среды.

5.6. Учет объемов выбросов парниковых газов и движения квот

Ответственность за выполнение международных обязательств по РКИК, включая и учет выбросов ПГ, лежит на Правительстве РФ. Правительство РФ уполномочивает Федеральный орган РФ: вести на федеральном уровне учет выбросов ПГ источниками и их поглощения (абсорбции) поглотителями, попадающими в сферу действия РКИК; выпускать Государственный доклад (Национальное Сообщение РФ по РКИК); направлять в международные органы РКИК Национальное Сообщение и Кадастр ПГ, в соответствии порядком, установленным РКИК. Федеральный орган ведет Кадастр выбросов и поглотителей ПГ.

Субъекты РФ ведут учет ПГ в соответствии с порядком ведения федерального Кадастра, уполномочивают свои органы, ответственные за учет ПГ. Орган Субъекта РФ ведет учет выбросов ПГ источниками и их поглощения (абсорбции) поглотителями, попадающими в сферу действия международных соглашений, стороной которых является РФ, на территории Субъекта РФ; информирует Федеральный орган, уполномоченный за учет ПГ, органы Субъекта РФ и местного самоуправления о результатах учета (направляет Кадастр ПГ Субъекта РФ).

То есть предлагается схема Федеральный орган -> Субъект федерации -> орган Субъекта -> предприятия. А не схема Федеральный орган -> территориальный орган федерального -> предприятия.

В правовой формулировке государственного регулирования выбросов предприятий, важно иметь в виду, что Кадастр это просто формализованный по формату РКИК учет. Имущественные права на единицы сокращения выбросов и ведение трансакций с этими единицами находятся в ведении Регистра (это разные органы и по охвату и по силу контролирующих функций, как записано в решениях РКИК). Регистр это реестр владельцев единиц сокращения выбросов, а кадастр – гораздо более широкий учет всех выбросов от источников и адсорбции поглотителями, подпадающими под Киотский протокол.

Правительство РФ утверждает Порядок и Методику ведения Кадастра выбросов от источников и адсорбции поглотителями, подготавливаемые федеральным органом, ответственным за охрану окружающей среды, и отвечающие требованиям РКИК по сфере охвата, детальности и формату отчетности. Методика ведения кадастра единая и для федерального уровня и для регионального уровня. Кадастр на федеральном уровне ведется Федеральным органом на основании данных Региональных уполномоченных органов Субъектов РФ, ведущих региональные кадастры. Региональные кадастры ведутся на основании данных по выбросам ПГ, получаемых от предприятий.

Данные рассчитываются в соответствии с Методикой по данным о потреблении топлива и объемах производимой продукции (если иное не оговорено в Методике). В исключительных случаях, оговоренных в Методике, ведется измерение выбросов. Отчетность ведется в соответствии с Порядком ведения Кадастра. Отчетность представляется предприятиями и организациями ежегодно к 15 апреля года, следующего за отчетным. Лежащая на предприятиях ответственность за представление данных та же, что и при представлении государственной статистической отчетности. В упрощенном смысле это дополнение государственной статистической отчетности еще одной формой. Большая часть данных для этой формы просто переписывается из других форм (данные по расходу топлива), а небольшая часть может быть новыми данными (особенно когда дело касается лесного хозяйства и захоронения отходов).

Правительство уполномочивает независимую организацию вести Регистр прав собственности на сертификаты (разрешения на выбросы), вести регистрацию сделок на передачу разрешений, вести погашение разрешений в конце определенного периода, для которого установлен базовый уровень. Порядок ведения Регистра разрабатывается федеральным органом, ответственным за экономические механизмы регулирования объемов выбросов. Порядок по структуре и техническим параметрам соответствует с требованиями РКИК. Порядок утверждается Правительством РФ. Независимая организация проходит в установленном РКИК порядке регистрацию в органах РКИК.

Регистр ведет работу с разрешениями, находящимися во владении Правительства РФ, Субъектов РФ, предприятий, ведущих хозяйственную деятельность на территории РФ и зарегистрированных в установленном порядке. Предметом регистрации являются единицы, определяемые решениями РКИК по Киотскому протоколу (Единицы Установленных Количеств при торговле квотами, Единицы Сокращения Выбросов при выполнении Проектов Совместного Осуществления и т. п.).

5.7. Порядок установки базового уровня объема выбросов парниковых газов на всех уровнях, от национального до предприятий

Федеральный орган, ответственный за государственное регулирование (управление сокращением выбросов), устанавливает базовые уровни выбросов для Субъектов РФ на определенный период. Основанием для базовых уровней является утвержденный Правительством РФ общий объем выбросов ПГ на данный период, данные федерального Кадастра выбросов ПГ и региональных Кадастров ПГ.

Субъект РФ получает базовый уровень выбросов после представления регионального Кадастра ПГ, включающего данные на базовый год по РКИК для данного периода определения базового уровня. и ежегодные данные за три последних последовательных года, определяемые решением Правительства (например, годы). Для годов – первого периода обязательств по Киотскому протоколу, за базовый год принят 1990 год.

Если средний уровень за эти три года меньше 90% от уровня базового года, за базовый принимается средний уровень за три последних последовательных года. В данной работе уровень 90% берется конечно условно, может быть 95% или 85%, но в целом диапазон 80-95% выглядит наиболее реалистично, учитывая планы и прогнозы динамики выбросов парниковых газов в России на ближайшие 10-15 лет. Точная цифра должна определяться распоряжением Правительства. Разность между устанавливаемым базовым уровнем субъекта и уровнем базового года остается как - резерв, принадлежащий Правительству Российской Федерации.

Если средний уровень выбросов субъекта Российской Федерации за три последних последовательных года, больше 90% от уровня базового года, то базовые уровни таких субъектов Российской Федерации устанавливаются специальным решением Правительства о распределении резерва, принадлежащий Правительству Российской Федерации.

Региональный орган, ответственный за управление сокращением выбросов парниковых газов, устанавливает базовые уровни выбросов для предприятий, ведущих хозяйственную деятельность на территории субъекта Российской Федерации на определенный период. Основанием для базовых уровней являются данные о выбросах предприятия или организации, представленные для регионального Кадастра парниковых газов, включающие данные на базовый год для данного периода определения базового уровня, и ежегодные данные за три последних последовательных года, определяемые решением Правительства.

Предприятия. Если средний уровень за эти три года меньше 90% от уровня базового года, за базовый принимается средний уровень за три последних последовательных года.

Если средний уровень выбросов парниковых газов предприятия за три последних последовательных года больше 90% от уровня базового года, то базовые уровни таких предприятий и организаций устанавливаются на основании специального распоряжения Правительства о распределении резерва принадлежащего Правительству Российской Федерации. Для получения базового уровня предприятия должны подать заявку в федеральный или региональный орган. Порядок рассмотрения заявок устанавливается в Положении о данном федеральном или региональном органе.

Заметим, что установление единого уровня в 90% это фактически федеральное государственное регулирование. Для тех предприятий, которые ниже уровня больше никаких сложностей с получением базового уровня не ожидается, он устанавливается автоматически.

Для тех, у кого уровень выше, нужно обращаться также на федеральный или региональный уровень. Именно здесь кроется немало сложностей.

Большое количество компаний ведут деятельность на территории нескольких Субъектов РФ, и надо избежать путаницы и разночтений в определении базового уровня.

Однако для компаний, ведущих деятельность только на территории одного Субъекта РФ или же на уровне предприятий гораздо логичнее передать функции государственного установления уровня (большего, чем 90%) на региональный уровень. Это позволит избежать неоправданного снижения региональных функций.

К тому же, государственная статистическая отчетность ведется на региональном уровне и не уровне предприятий вне зависимости от принадлежности предприятия компании, зарегистрированной в другом регионе и т. п. Значит и Кадастр имеет принципиально регионально-федеральное построение: предприятия – регионы – Россия в целом.

Опыт работы рынка двуокиси серы в США показывает, что это техническая проблема. В частности каждая электростанция «отвечает за себя» вне зависимости от того, какой компании она принадлежит. Далее уже дело самой компании как ей перераспределить деятельность между своими предприятиями, чтобы были минимальные издержки (или наибольшая прибыли) от выбросов парниковых газов.

То есть, желателен подход, когда отдельные предприятия регулируются на региональном уровне, а на федеральном уровне собирается информация об этом. Однако это означает уведомительный характер федерального контроля над действием регионов по выдаче предприятиям базовых уровней превышающих общефедеральный уровень в 90%. Фактически это будет означать расходование регионами федерального резерва, что требует детальной проработки технических деталей и может быть даже нереально. Во всяком случае, в первые годы государственного регулирования за выбросами предприятиями парниковых газов это точно нереально.

Поэтому в данной работе предлагается следующее.

1.  В законопроекте прописать, как это сделано выше: федеральный или региональный орган. Порядок рассмотрения заявок устанавливается в Положении о данном федеральном или региональном органе. Оставив, тем самым, решение в ведении Правительства, утверждающего указанное выше Положение.

2.  На начальном этапе принять только федеральный порядок государственного контроля за выдачей предприятиям базовых уровней (если их средний выброс за годы превышает общефедеральную «планку», - 90% от базового 1990 года, если не превышает, то это «автоматически» 90% от 1990 года). Это означает, что Правительство утверждает Положение о соответствующем федеральном органе, но в работу региональных органов такая функция пока не включается.

Отдельным дополнительным вопросом является Порядок пересмотра установленного уровня выбросов парниковых газов.

Тут имеются два совершенно разных аспекта.

1)  Как Правительство пересматривает все на новый период обязательств.

2)  Куда обращаться для пересмотра обязательств во время текущего периода обязательств в случае форс-мажорных обстоятельств. Это может быть важно не только для отдельного предприятия, но и для Субъекта РФ, так как у него нет резерва, аналогичного федеральному.

Правительство РФ пересматривает общий объем выбросов РФ. Это происходит только при каждом заключении новых международных обязательств по РКИК.

Субъект РФ или предприятие может подать заявку на пересмотр базового уровня в Федеральный орган, ответственный за установление базовых уровней, порядок рассмотрения которой устанавливается в Положении о данном Федеральном органе. Форс-мажорные и прочие условия, при которых может производиться такой пересмотр, устанавливаются Правительством РФ при утверждении Правительством РФ общего объема выбросов ПГ на данный период обязательств РФ по РКИК.

5.8. Правовая схема формирования и развития рынка квот на выбросы парниковых газов и участия в нем предприятий

Логичным продолжением первоначального, фактически директивного распределения допустимых объемов выбросов парниковых газов между предприятиями является рыночный механизм дальнейшего перераспределения, описание правил организации и функционирования рынка квот, то есть разрешений на выброс определенного объема парниковых газов. Квоты директивно даются один раз, а далее каждый новый участник – новое предприятие должно квоты покупать.

Главный принцип в сфере формирования рынка квот на выбросы парниковых газов, эффективного для обеспечения снижения выбросов, является прозрачность механизмов определения изначальных (дающихся на момент организации рынка) размеров квот каждого субъекта рынка, механизмов торговли квотами и отчетности по выполнению обязательств по предельным уровням выбросов парниковых газов. Бюрократические преграды для получения информации должны быть минимальными для предотвращения коррупции, искажения отчетности, формирования открытой конкурентной среды на рынке квот.

Ниже сначала даются основные рамочные положения этой второй части законопроекта о государственном регулировании предприятий, а затем дается примерный список статей законопроекта, который показывает сферу охвата разработок.

Правовое определение предмета, представляемого на рынок квот выбросов парниковых газов. Наиболее рациональным представляется следующее определение.

Предметом торговли или перераспределения на рынке квот выбросов парниковых газов является:

а) Объем сэкономленных выбросов парниковых газов по отношению к уровню, разрешенному по начальному распределению, достигнутый мероприятиями, проведенными лицом за счет средств, иных, чем проекты ПСО, и приведший к экономии распределенного объема выбросов, Единиц Установленного Количества (ЕУК).

б) Объем снижения выбросов парниковых газов, достигнутый за счет проектов совместного осуществления, то есть за счет инвестиций в модернизацию технологических процессов, приведших к снижению выбросов объема парниковых газов на определенную величину, на которую и выпускаются Единицы Сокращения выбросов (ЕСВ).

Разделение на а) и б) фактически отражает разные международные кодировки единиц снижения выбросов, это может быть принципиально и должно быть учтено в работе Регистра.

То есть торговать можно начать почти сразу, точнее через 1 год, - после сдачи первой отчетности. Такой подход предотвращает вариант, когда сразу продаются все квоты полученные изначально, а потом предприятие уходит с рынка, начинает тяжбы о штрафах или вообще ликвидируется.

При торговых операциях и переуступках предметом являются разрешения (сертификаты) на определенный объем выбросов парниковых газов, подтвержденные специально уполномоченным органом Правительства Российской Федерации.

Порядок действий. Сначала предприятие получает определенный объем сертификатов (квот), после года отчитывается – сколько реальный выброс, и на неизрасходованное получает подтверждение, что это может торговаться на рынке. Но сразу торговать по получении квот нельзя, надо что-то сделать для снижения выбросов. А если меры уже раньше были приняты и выброс уже меньше разрешенного (по данным за предыдущий год), то такая ситуация должна быть как то прописана в законе особо.

Организация торговли квотами на выбросы парниковых газов должна осуществляться на биржах, отобранных специально уполномоченным органом Правительства на конкурсной основе.

К торговле на бирже должны допускаться только члены биржи, получившие лицензию на осуществление сделок с квотами на выбросы парниковых газов.

Для подтверждения добросовестности сделок квоты, выставляемые на биржу, должны проходить процедуру листинга. Добросовестность квот на объемы парниковых газов, выставляемых на продажу, должна подтверждаться соответствующим свидетельством-сертификатом.

Сертификат является ценной бумагой, стоимость которой определяется конъюнктурой рынка. Сертификат на квоту, выставляемую на продажу, выдается специально уполномоченным органом Правительства РФ или его территориальным подразделением только владельцам источников выбросов или инвесторам проектов совместного осуществления на подтвержденное сокращение по отношению к установленному для данного источника выбросов предельного объема выбросов парниковых газов.

Законом должны быть определены временные рамки действия сертификатов на квоты по допустимым объемам выбросов парниковых газов. Необходимость временного лимитирования действия сертификатов, полученных владельцами источников выбросов при начальном распределении или за счет сделок на рынке квот, определяется как изменениями, связанными с международными обязательствами, так и коррективами, определяемыми развитием экономики.

С учетом сегодняшних реалий первый период действия квот может быть определен как экспериментальный и должен действовать с момента принятия Закона до начала 2008 года, следующий период должен соответствовать бюджетному периоду Киотского протокола, то есть с 2008 по 2012 годы включительно.

Торговля квотами, принадлежащими государству, проводится специально уполномоченным органом Правительства РФ. Российская Федерация также осуществляет торговлю квотами, выставляя их на биржу. Российская Федерация может осуществлять торговлю квотами также посредством конкурсов и аукционов. Порядок проведения конкурса или аукциона по торговле квотами на выбросы парниковых газов определяется Правительством РФ. Российская Федерация может торговать квотами на выбросы парниковых газов только в части, нераспределенной между владельцами источников выбросов.

Необходимо отметить, что в этом случае специально уполномоченный орган Правительства может выступать как регулятор цены на квоты, так как объем выбросов парниковых газов, остающийся в распоряжении Правительства после распределения между владельцами источников выбросов с учетом пределов, установленных Киотским протоколом, весьма значителен (более 600 млн. т СО2).

Если эти 600х 5 лет = 3000 сразу выплеснуть на рынок, то все рухнет, цена упадет почти до нуля и будут только игры на бирже, а не реальные сделки. Это фактически государственный резерв выполнения будущих обязательств (после 2013 г. и т. п.).

Порядок внерыночной торговли. Наряду с биржевой торговлей квотами на выбросы парниковых газов допускается прямая продажа и покупка владельцем источников выбросов сертифицированных квот. Однако подход - если завода у тебя нет, то напрямую покупать не можешь, не годится. Тут возникает немало «обходных технологий»- передача квот в доверительное управление, владение на правах хозяйствующего субъекта и т. п.

Все совершаемые сделки с квотами должны регистрироваться специально уполномоченным органом Правительства РФ или его территориальными подразделениями. Незарегистрированные специально уполномоченным органом сделки признаются ничтожными.

Допуск иностранных резидентов к торговле квотами на выбросы парниковых газов, как через биржу, так и путем прямых сделок может осуществляться на основе двусторонних или многосторонних соглашений между Правительством РФ и Правительствами других стран. Для исключения излишней бюрократизации и возможности коррупции такие соглашения должны гарантировать признание сделок, совершаемых между частными субъектами стран, заключивших соглашение. Регистрация таких сделок осуществляется специально уполномоченным органом Правительства РФ. Специально уполномоченный орган может уполномочить осуществлять контроль за добросовестностью таких сделок клиринговые компании.

Кооперация участников. Возможно, следует установить Законом нижний предел для объемов квот парниковых газов, сертифицируемых для выставления на продажу. В этом случае для владельцев источников выбросов с объемом выбросов парниковых газов ниже установленного предела остается возможность кооперироваться в установленном Гражданским Кодексом РФ порядке для осуществления сделок с квотами парниковых газов. То же может относиться и к инвесторам ПСО при недостаточном для перехода установленного Законом уровня эффекта планируемого проекта ПСО.

Санкции. Законодательно нужно установить санкции за превышение установленного для источника выбросов предельно допустимого объема выбросов парниковых газов, не покрытого имеющегося у владельца источника квотами. Такой мерой может быть принудительное приобретение квот на бирже в объеме, обеспечивающем компенсацию допущенного превышения. Меры по принудительному приобретению квот должны осуществляться по решению специально уполномоченного органа Правительства РФ или его территориального подразделения.

В международных правилах - Марракешских соглашениях (Marrakesh Accords) есть следующее для тех стран, которые превысили разрешенный уровень:

4)  запрет на продажу квот, но это у нас происходит автоматически – торгуют только сэкономленным, то есть снижением,

5)  заем из будущего с коэффициентом 1,3, но лучше этого нам в России избежать, иначе будет излишнее усложнение,

6)  дают время на покупку – это представляется наиболее разумным– обязан купить за 3 месяца, если не сделал, то санкции – как это уже указывалось выше, принимаются меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, при невыполнении предписаний специально уполномоченных органов охраны окружающей среды.

Обязательное приобретение квот на выбросы парниковых газов осуществляется также при открытии нового предприятия, не вошедшего в Регистр при начальном распределении квот.

5.9. Государственное регулирование снижением выбросов при выполнении предприятиями проектов совместного осуществления

Сокращение выбросов парниковых газов может происходить при выполнении специальных проектов, совместных с отечественными или иностранными инвесторами, по передаче и внедрению новых технологий или иных мероприятий, ведущих к снижению объема выбросов.

Объемы сокращения выбросов, достигнутые в результате таких проектов совместного осуществления (ПСО) обмениваются специально уполномоченным органом Правительства РФ на сертифицированные квоты при выполнении следующих условий:

а) ПСО должны быть зарегистрированы специально уполномоченным органом на стадии заключения соглашения о ПСО. Причем соглашение о ПСО должно содержать положения о порядке распределения объемов, достигнутых в результате ПСО сокращений выбросов между инвестором и реципиентом.

б) Сокращение выбросов образуется только при завершении ПСО. На этом этапе регистрируется специально уполномоченным органом и оформляется сертификатами на квоты. Сокращение выбросов, достигнутое в результате ПСО, имеет то же значение, что и сокращение выбросов, получаемое за счет мероприятий, проводимых владельцами источников выбросов, и сертифицируется на одинаковых основаниях, если иное не предусмотрено в соглашении о ПСО. Хорошо бы также продумать вариант, когда проект ПСО имеет несколько этапов, например, несколько котельных и часть сделано в одном периоде обязательств, а часть уже потом, впрочем, это технические вещи, принципиальных сложностей возникнуть не должно.

Для регистрации достигнутых в результате ПСО сокращений, сертификации их в виде квот на объемы выбросов, разделения квот между инвестором и реципиентом ПСО могут использоваться клиринговые центры, которым специально уполномоченный орган делегирует часть прав, необходимых для осуществления этих функций.

Результаты проектов совместного осуществления, выполненных до принятия настоящего Закона, регистрируются специально уполномоченным органом Правительства РФ с сертификацией квот, обеспеченных проектом, в установленном настоящим Законом порядке, если они выполнены в рамках двусторонних или многосторонних межгосударственных соглашений.

6. Концепция сроков принятия законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам реализации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата

Разработку законодательного и нормативно-правового регулирования по вопросам реализации Киотского протокола целесообразно осуществлять поэтапно.

1. Первый этап

Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК) подписана 9 мая 1992 г. 154 странами, включая Российскую Федерацию. Российская Федерация ратифицировала РКИК 4 ноября 1994 г.

Киотский протокол принят 11 декабря 1997 г. на третьей Конференции Сторон РКИК решением 1/СР.3. По состоянию на 23 января 2003 г. (последняя информация Секретариата РКИК) Киотский протокол ратифицировали 104 страны, в том числе 30 странами Приложения 1 к РКИК, на долю которых приходится 43,9 % выбросов диоксида углерода Сторон Приложения 1 к РКИК за 1990 г. Киотский протокол не ратифицирован Российской Федерацией, Украиной, Швейцарией и США. При этом США отказались от ратификации Киотского протокола.

Киотский протокол вступит в силу на девяностый день после того, как его ратифицируют не менее 55 Сторон РКИК, в том числе Стороны Приложения 1 к РКИК, на долю которых приходится как минимум 55% выбросов диоксида углерода Сторон Приложения 1 к РКИК за 1990 г. (Статья 25.1 Киотского протокола).

Для вступления в силу Киотского протокола требуется его ратификация Российской Федерацией. Это единственный законодательный акт, принятие которого необходимо выполнить незамедлительно.

2. Последующие действия

Вопрос о принятии решений по любым другим дополнительным законодательным и нормативным правовым актам, связанным с исполнением Киотского протокола, передается на усмотрение Сторон, которые могут осуществлять такие действия в любое время в зависимости от необходимости и национальных обстоятельств.

В целях создания условий для эффективного исполнения Киотского протокола Российской Федерацией могут быть рассмотрены, когда в этом возникнет необходимость, два основных направления деятельности по Киотскому протоколу, где может быть применено государственное регулирование:

- государственное регулирование осуществления внутренней политики и мер по ограничению и сокращению выбросов и увеличению абсорбции парниковых газов;

- создание законодательной и нормативной правовой базы государственного регулирования вопросов собственности на квоты парниковых газов (регулирование прав собственности на единицы установленных количеств и единицы сокращений выбросов при реализации конкретных проектов).

2.1. Осуществление внутренней политики и мер

Ни РКИК, ни Киотский протокол не устанавливают каких-либо ограничений на конкретные виды экономической деятельности или производства.

Статья 2а РКИК устанавливает, что Стороны приложения 1 к РКИК проводят «национальную политику и принимают соответствующие меры по смягчению последствий изменения климата путем ограничения своих антропогенных выбросов парниковых газов и защиты и повышения качества своих поглотителей и накопителей парниковых газов». Положения Статьи 2а и 2b РКИК о возвращении уровней выбросов странами Приложения 1 к РКИК к концу XX века к уровню базового года были признаны не являющимися юридически обязывающими.

Статья 2 Киотского протокола устанавливает только общие направления, по которым могут осуществляться внутренняя политика и меры по ограничению и сокращению выбросов и увеличению абсорбции парниковых газов.

Осуществление внутренней политики и мер по ограничению и сокращению выбросов и увеличению абсорбции парниковых газов является главным направлением, где может реализовываться законодательные и нормативно-правовое регулирование.

В частности, могут быть разработаны нормативные правовые акты по вопросам государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации с целью стимулирования сокращения выбросов парниковых газов для различных типов хозяйственной деятельности.

В настоящее время в мире существует определенный опыт государственного регулирования выбросов парниковых газов через введение налогов на выбросы углерода.

Учитывая, что общенациональные выбросы парниковых газов в Российской Федерации в гг. будут ниже уровня 1990 г. (вероятный прогноз – на 20%), у России нет острой необходимости незамедлительной разработки и введения налогов на выбросы парниковых газов. Разработка и принятие таких актов может производиться поэтапно после принятия решения о ратификации Киотского протокола. Наиболее оптимальным периодом для разработки таких налогов представляется период с 2005 по 2007 гг. Это вызвано тем, что в 2005 г. будут начаты международные переговоры по обязательствам на период после 2012 г. и станет ясным, насколько жесткими или мягкими можно ожидать обязательства Российской Федерации на этот период действия обязательств и соответствующим образом спланировать государственную политику по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов на предприятиях России.

В качестве первого этапа подготовки к государственному регулированию выбросов парниковых газов на предприятиях России ( гг.) может быть рассмотрена модель добровольных программ сокращения выбросов. В качестве примера можно привести добровольную программу компании Бритиш Петролеум, предприятиям которой была предложена цель – сократить выбросы двуокиси углерода на 5 %. Для достижения этой цели предприятиям разрешено продавать и покупать друг у друга необходимые для достижения этой цели квоты.

Помимо введения налогообложения на выбросы углерода, другим инструментом для сокращения выбросов парниковых газов является организация внутренних рынков торговли квотами на выбросы парниковых газов. Такая модель разрабатывается Европейским Союзом, ее первый этап планируется на гг., второй полномасштабный этап торговли – на гг. Европейские эксперты оценивают, что за счет реализации этой модели будет достигнуто 30-50% ожидаемых сокращений выбросов парниковых газов в странах ЕС. Этот рынок будет охватывать не все парниковые газы, регулируемые Киотским протоколом, в только двуокись углерода.

Для Российской Федерации организация внутреннего рынка торговли квотами на выбросы парниковых газов представляется перспективным направлением. Однако, на первом этапе ( гг.) такой рынок должен быть добровольным и организован для отдельных типов предприятий (например, для однотипных предприятий теплоэлектроэнергетики).

Модель Европейского Союза может быть адаптирована к условиям Российской Федерации на период гг. с учетом результатов работы внутреннего рынка квот в Европейском Союзе в гг.

2.2. Участие в международном рынке квот на выбросы парниковых газов

В соответствии со Статьями 6 (проекты совместного осуществления между странами Приложения I к РКИК), 12 (проекты с развивающимися странами - «механизм чистого развития») и 17 (международная торговля квотами между странами Приложения I к РКИК) Киотского протокола и Марракешскими договоренностями Российская Федерация имеет право продажи и переуступки квот (единицы установленных количеств, единицы сокращенных выбросов и единицы абсорбции по проектам совместного осуществления), а также приобретения квот при реализации проектов «механизма чистого развития» (сертифицированные единицы сокращенных выбросов). Общий объем разрешенных для продажи и переуступки квот составляет 10 % от установленного количества Российской Федерации (общенационального объема выбросов парниковых газов за пять лет с 2008 по 2012 гг. плюс 33 миллиона тонн углерода абсорбции ежегодно).

Для эффективной реализации указанного рыночного механизма Киотского протокола необходимо создание законодательной и нормативной правовой базы государственного регулирования вопросов собственности на квоты парниковых газов (регулирование прав собственности между государством, регионами и предприятиями на единицы установленных количеств и единицы сокращений выбросов и увеличения абсорбции при реализации конкретных проектов).

Вероятно, такую задачу целесообразно реализовывать одновременно с задачей по организации внутреннего рынка торговли квотами на выбросы парниковых газов ( гг. – для поддержки добровольных программ внутренней торговли квотами на выбросы парниковых газов; гг. – реализация полномасштабной российской программы внешней и внутренней торговли квотами на выбросы парниковых газов).

На настоящем этапе ( гг.), в период формирования предложений от стран - потенциальных партнеров по реализации проектов совместного осуществления и переуступки единиц установленных количеств (Швеция, Нидерланды, Швейцария, Дания, Финляндия, страны региона Балтийского моря – BASREC, Экспериментальный углеродный фонд Всемирного банка), не существует угрозы невыполнения Российской Федерацией ее количественных обязательств по Киотскому протоколу. Учитывая медленные темпы развертывания сотрудничества по проектам совместного осуществления, не создается также угрозы для российского резерва квот на будущие периоды выполнения обязательств по Киотскому протоколу. В этой связи в гг. не возникнет острой необходимости принятия законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих права собственности на выбросы парниковых газов. Существующие схемы, предложенные странами-партнерами, позволяют одобрить все проектные предложения, соответствующие действующим международным критериям.

7. Практические шаги по реализации проектов совместного осуществления

7.1. Голландская программа реализации проектов совместного осуществленияпо Киотскому протоколу к рамочной Конвенции ООН об изменении климата «Emission Reduction Unit Procurement Tender» (ERUPT)

Российская экономика уже упускает возможность получения зарубежных инвестиций, используя механизм реализации проектов совместного осуществления по Статье 6 Киотского протокола. Два первых российских предприятия: Амурская ТЭЦ при поддержке Энергетического углеродного фонда РАО «ЕЭС России» и Котласский целлюлозо-бумажный комбинат при поддержке Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды оказываются лишенными возможности получения дополнительных инвестиций от программы Правительства Нидерландов ERUPT. Причина этого – невозможность получения Письма об одобрении этих проектов от имени Российской Федерации. Общий объем упущенных инвестиций только по двум этим проектам составляет 15 миллионов евро. Если другие российские предприятия последуют этому примеру и подадут свои заявки на очередной четвертый тендер программы ERUPT осенью 1993 года, то объем упущенных инвестиций будет еще большим.