Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации (стр. 1 )

РОССИЙСКИЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

(РРЭЦ)

Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов

на предприятиях Российской Федерации

Владимир Хакимович Бердин, Марина Евгеньевна Ленева

Заключительный отчет

Москва, сентябрь 2003 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.. 4

1. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ РКИК И КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА.. 5

2. АНАЛИЗ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 8

2.1. Политика в области энергетической эффективности (общие положения) 8

2.2. Потенциал повышения энергоэффективности в России. 8

2.3. Барьеры для инвестиций. 9

2.4. Энергоэффективность: региональный подход. 9

2.5. Политика в области повышения энергоэффективности. 10

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ И СОКРАЩЕНИЯ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ.. 12

3.1. Налогообложение, дотации и субсидии. 12

3.2. Обзор и анализ Директивы Европейского Союза по организации схемы торговли квотами на выбросы парниковых газов как примерного инструмента регулирования выбросов российских предприятий. 16

3.2.1. Контекст и основные положения Директивы.. 16

3.2.2. Структура Директивы.. 18

3.2.3. Связь Схемы Сообщества с другими схемами торговли выбросами парниковых газов 22

3.2.4. Дальнейшее развитие Схемы Сообщества. 23

4. Основы государственного правового регулирования выбросов на российских предприятиях.. 24

4.1. Общий подход и концепция законодательства по регулированию. 24

4.2. Правовая схема формирования и развития рынка квот на выбросы парниковых газов. 27

4.3. Проекты Совместного Осуществления. 30

5. Правовая оценка, принципы и основы государственного правового регулирования выбросов парниковых газов на российских предприятиях 31

5.1. Концепция законодательства по регулированию и порядок действий по разработке нормативных документов. 31

5.2. Правовые понятия, термины и определения. 35

5.3. Правовые принципы регулирования и снижения выбросов парниковых газов на предприятиях. 37

5.4. Отношения правового регулирования и их участники. 38

5.5. Порядок работы государственных органов. 40

5.6. Учет объемов выбросов парниковых газов и движения квот... 41

5.7. Порядок установки базового уровня объема выбросов парниковых газов на всех уровнях, от национального до предприятий. 42

5.8. Правовая схема формирования и развития рынка квот на выбросы парниковых газов и участия в нем предприятий. 45

5.9. Государственное регулирование снижением выбросов при выполнении предприятиями проектов совместного осуществления. 48

6. Концепция сроков принятия законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам реализации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.. 49

7. Практические шаги по реализации проектов совместного осуществления 52

7.1. Голландская программа реализации проектов совместного осуществленияпо Киотскому протоколу к рамочной Конвенции ООН об изменении климата «Emission Reduction Unit Procurement Tender» (ERUPT) 52

7.2. Шведская программа совместного осуществления. 56

7.3. Проекты Экспериментального Углеродного Фонда Международного банка реконструкции и развития. 57

8. Права собственности на единицы сокращенных выбросов (ЕСВ) по проектам совместного осуществления ( годы) и передачи странам-инвесторам эквивалентного объема единиц установленных количеств (ЕУК) в период до 2008 года.. 61

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 63

ПРИЛОЖЕНИЯ.. 64

ВВЕДЕНИЕ

Настоящий проект выполняется в соответствии с Рабочей программой РРЭЦ и в развитие результатов выполненного во втором полугодии 2002 года проекта РРЭЦ «Разработка основ системы регистрации выбросов и стоков парниковых газов в России». Цель проекта состоит в подготовке предложений по созданию основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях России.

Отличительной особенностью Российской Федерации по сравнению с промышленно развитыми странами Приложения I к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) является то обстоятельство, что у России нет реальной угрозы невыполнения количественных обязательств по Киотскому протоколу в первый период их выполнения в гг.

Для промышленно развитых стран Приложения I к РКИК государственное регулирование выбросов парниковых газов на уровне предприятий является обязательным условием достижения поставленных национальных целей. Например, Европейский Союз, поставивший перед своими странами-членами цель сократить совокупные выбросы на 8 %, не сможет этого добиться, если не примет необходимых мер по сокращению выбросов на уровне предприятий.

Все объективные прогнозы выбросов парниковых газов в России на гг. показывают, что общенациональный уровень выбросов парниковых газов в стране будет на 20-30 % ниже уровня базового 1990 года. В таких условиях до сих пор у России не возникало жесткой необходимости вводить какое-либо дополнительное государственное регулирование по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов на уровне отраслей промышленности или на уровне отдельных предприятий.

Однако, такие действия безусловно потребуются. Во-первых, Россия будет вынуждена заранее задуматься о будущем (второй период обязательств по Киотскому протоколу). Во-вторых, стимулирование предприятий к сокращению выбросов даст России возможность достичь дополнительных сокращений, которыми страна и ее отдельные предприятия смогут оперировать в качестве продавцов на международном рынке единиц установленных количеств (ЕУК) и единиц сокращенных выбросов (ЕСВ). И, наконец, в-третьих, поэтапное разумное введение мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, вне зависимости от Киотского протокола, будет способствовать внедрению более прогрессивных и эффективных энерго - и ресурсосберегающих технологий, что в любом случае будет экономически выгодным для страны и приведет к дополнительному росту валового внутреннего продукта.

1.  МЕЖДУНАРОДНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ РКИК И КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА

В период действия количественных обязательств по Киотскому протоколу ( гг.) для России не существует реальной угрозы оказаться в режиме несоблюдения количественных обязательств. По всем реалистичным прогнозам развития российской экономики уровень национальных выбросов парниковых газов в России в гг. будет значительно ниже уровня базового 1990 года (при обязательстве России по Киотскому протоколу не превысить в среднем в гг. уровня выбросов базового года). Согласно Национальному докладу по проблемам изменения климата, представленному в Правительство Российской Федерации в 2002 г. вероятный прогноз предполагает, что выбросы парниковых газов России в гг. будут составлять 80% от уровня выбросов 1990 г.

Тем не менее одним из основных обязательств России как по рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК), так и по Киотскому протоколу является осуществление эффективной национальной (внутренней) политики и мер, направленных на ограничение и сокращение выбросов парниковых газов.

Требования РКИК

Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК) предусматривает необходимость осуществления национальной политики и мер в области ограничения и сокращения выбросов парниковых газов. Статья 4.1b РКИК гласит:

«Все стороны, учитывая свою общую, но дифференцированную ответственность и свои конкретные национальные и региональные приоритеты, цели и условия формируют, осуществляют, публикуют и регулярно обновляют национальные и, в соответствующих случаях, региональные программы, содержащие меры по смягчению последствий изменения климата путем решения проблемы антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителей всех парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, и меры по содействию адекватной адаптации к изменению климата».

Вероятно, с силу установившейся в России традиции ориентироваться именно на эти требования РКИК основное внимание до сих пор уделялось не планированию каких-либо целенаправленных мер по ограничению и сокращению выбросов на национальном уровне или планированию и реализации каких-либо новых механизмов, стимулирующих сокращение выбросов на уровне российских предприятий, а отчетности перед РКИК по СУЩЕСТВУЮЩИМ федеральным, отраслевым или региональным программам.

Такая позиция объяснима, так как до решения на уровне Правительства Российской Федерации о целесообразности ратификации Киотского протокола специальных действий не требовалось, а разрабатывать дополнительное регулирование выбросов парниковых газов в инициативном порядке федеральные органы исполнительной власти не имели достаточной внутренней мотивации и необходимых финансовых ресурсов.

Вероятно, в силу этих же причин специальных действий по стимулированию сокращения выбросов парниковых не предусматривалось и утвержденным в июне 2001 г. Правительством Российской Федерации Планом подготовке к рассмотрению вопроса о целесообразности ратификации Киотского протокола. Предусматривавшаяся этим Планом разработка концепции законодательного и нормативно-правового регулирования обеспечения участия России в Киотском протоколе не включала детальной оценки или проработки вопросов снижения выбросов парниковых газов на российских предприятиях.

Требования Киотского протокола

Киотский протокол усилил требования по данной проблеме. Статья 2.1 Киотского протокола гласит:

1. Каждая Сторона, включенная в Приложение I, при выполнении своих определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов в соответствии со статьей 3, в целях поощрения устойчивого развития:

a) осуществляет и/или далее разрабатывает в соответствии со своими национальными условиями такие политику и меры, как:

i) повышение эффективности использования энергии в соответствующих секторах национальной экономики;

ii) охрана и повышение качества поглотителей и накопителей парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, с учетом своих обязательств по соответствующим международным природоохранным соглашениям; содействие рациональным методам ведения лесного хозяйства, облесению и лесовозобновлению на устойчивой основе;

iii) поощрение устойчивых форм сельского хозяйства в свете соображений, связанных с изменением климата;

iv) содействие внедрению, проведение исследовательских работ, разработка и более широкое использование новых и возобновляемых видов энергии, технологий поглощения диоксида углерода и инновационных экологически безопасных технологий;

v) постепенное сокращение или устранение рыночных диспропорций, фискальных стимулов, освобождений от налогов и пошлин, и субсидий, противоречащих цели Конвенции, во всех секторах - источниках выбросов парниковых газов, и применение рыночных инструментов;

vi) поощрение надлежащих реформ в соответствующих секторах в целях содействия осуществлению политики и мер, ограничивающих или сокращающих выбросы парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом;

vii) меры по ограничению и/или сокращению выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, на транспорте;

viii) ограничение и/или сокращение выбросов метана путем рекуперации и использования при удалении отходов, а также при производстве, транспортировке и распределении энергии.

b) сотрудничает с другими такими Сторонами в целях повышения индивидуальной и совокупной эффективности их политики и мер, принимаемых согласно настоящей статье, в соответствии с пунктом 2 e) i) статьи 4 Конвенции. С этой целью эти Стороны предпринимают шаги для распространения своего опыта и обмена информацией о таких политике и мерах, включая разработку способов повышения их сопоставимости, транспарентности и эффективности. Конференция Сторон, действующая в качестве совещания Сторон настоящего Протокола, на своей первой сессии или впоследствии, как только это будет практически возможно, рассмотрит пути содействия такому сотрудничеству с учетом всей соответствующей информации.

2. Стороны, включенные в приложение I, стремятся к ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, в результате использования бункерного топлива при воздушных и морских перевозках, действуя соответственно через Международную организацию гражданской авиации и Международную морскую организацию.

3. Стороны, включенные в приложение I, стремятся осуществлять политику и меры в соответствии с настоящей статьей таким образом, чтобы свести к минимуму неблагоприятные последствия, в том числе неблагоприятные последствия изменения климата, воздействие на международную торговлю и социальные, экологические и экономические последствия для других Сторон, в особенности для Сторон, являющихся развивающимися странами, и в частности для тех, которые перечислены в пунктах 8 и 9 статьи 4 Конвенции, с учетом статьи 3 Конвенции. Конференция Сторон, действующая в качестве совещания Сторон настоящего Протокола, может, когда это необходимо, предпринимать дальнейшие действия в целях содействия осуществлению положений настоящего пункта.

4. Конференция Сторон, действующая в качестве совещания Сторон настоящего Протокола, если она, с учетом различных национальных условий и потенциальных последствий, примет решение о полезности координации любых политики и мер, предусмотренных в пункте 1 выше, рассматривает пути и средства налаживания координации таких политики и мер.

В развитие этих положений Киотского протокола в рамках Марракешских договоренностей (седьмая сессия Конференции Сторон РКИК, Дели, Индия, 29 октября – 10 ноября 2001 г.) принято решение 13,СР.7 «Эффективная практика в области политики и мер в Сторонах, включенных в Приложение I к РКИК», которым предусматривается важность обмена информацией между Сторонами об эффективных практиках в области политики и мер, основанных на учете национальных условий, в процессе содействия достижению цели Конвенции и Киотского протокола.

И, наконец, Статья 3.1. Киотского протокола предусматривает, что «каждая Сторона, включенная в Приложение I, к 2005 году добивается очевидного прогресса в выполнении своих обязательств по Протоколу.

В развитие этих положений Киотского протокола в рамках Марракешских договоренностей (седьмая сессия Конференции Сторон РКИК, Дели, Индия, 29 октября – 10 ноября 2001 г.) принято решение 13,СР.7 «Эффективная практика в области политики и мер в Сторонах, включенных в Приложение I к РКИК», которым предусматривается важность обмена информацией между Сторонами об эффективных практиках в области политики и мер, основанных на учете национальных условий, в процессе содействия достижению цели Конвенции и Киотского протокола.

И, наконец, Статья 3.1. Киотского протокола предусматривает, что «каждая Сторона, включенная в Приложение I, к 2005 году добивается очевидного прогресса в выполнении своих обязательств по Протоколу.

2. АНАЛИЗ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Политика в области энергетической эффективности (общие положения)

С 1995 Россия постепенно создавала законодательную и регулирующую основу для повышения энергоэффективности, но к настоящему времени значительных успехов в этой области достичь не удалось.

Реформирование структуры цен на энергоносители рассматривается в Основных положениях Энергетической стратегии России в качестве ключевого момента в стимулировании рационального и эффективного использования энергии. В то же время этот документ уже после одобрения Правительством Российской Федерации был подвергнут существенной переработке, последний из его существующих вариантов на настоящее время имеет статус проекта Основных положений Энергетической стратегии России.

Конкретные направления деятельности в области повышения энергоэффективности изложены в Федеральной целевой программе (ФЦП) «Энергоэффективная экономика». Эта ФЦП рассматривает повышение энергоэффективности в качестве одного из главных механизмов достижения поставленных в Энергетической стратегии целей.

В условиях недостаточно привлекательного инвестиционного климата в России финансовые ресурсы, предназначенные для повышения энергоэффективности, должны быть сконцентрированы в приоритетных областях и секторах, где может быть получен наибольший результат. Низкозатратные инвестиции могут способствовать осознанию потребителем возможностей и необходимости контролировать свое потребление энергии. Это направление включает ужесточение существующих и введение новых стандартов и правил, использование измерительной аппаратуры, соблюдение строительных норм, а также широкое распространение информации в области энергосбережения.

2.2. Потенциал повышения энергоэффективности в России

Экономический рост в России зависит как от разработки огромного потенциала природных ресурсов, так и от их эффективного использования. В Основных положениях Энергетической стратегии России предусматривается уменьшение темпов роста годового энергопотребления примерно на 45% к 2020 г. По оценочным данным (отмечено уже в Первом Национальном Сообщении Российской Федерации о деятельности по РКИК) на энергетику приходится 40% от существующего потенциала энергосбережения, еще 30% этого потенциала сосредоточено в промышленности, 20% - в коммунально-бытовом секторе, 7% - на транспорте и 3% - в сельском хозяйстве.

Реализация планов по повышению энергоэффективности, намеченных в Основных положениях Энергетической стратегии России, зависит также от успеха экономических реформ вне сектора энергетики. В Основных положениях предусматривается уменьшение доли потребления энергии в общем объеме ВВП примерно на 55% к 2020 г.

В сравнении с промышленным сектором, где разрабатываемые целевые программы могут давать быстрые и значительные результаты, достижение успехов в коммунально-бытовом секторе представляется более сложным. Такое положение дел диктует необходимость установления приоритетов среди возможных направлений финансирования проектов по повышению энергоэффективности. Реализация подобных проектов потребует более совершенной организации сбора данных о конечном потреблении энергии.

2.3. Барьеры для инвестиций

Ключевой проблемой является недостаток как частного, так и государственного финансирования. Серьезным барьером для инвестиций является также субсидирование цен на электрическую и тепловую энергию, плохая дисциплина выполнения контрактных обязательств, наличие нестабильного инвестиционного климата и неплатежей за потребленную электроэнергию. Механизмы государственного регулирования должны гарантировать инвесторам большую стабильность и уменьшить налоговые и законодательные риски, связанные с долгосрочными инвестициями.

С другой стороны, в части привлечения внешних инвесторов, необходимо создание законодательной и нормативно-правовой базы, которая позволит предприятиям участвовать в механизмах Киотского протокола, в первую очередь в проектах совместного осуществления по Статье 6 Протокола.

На раннем этапе, до разработки и принятия такой законодательной и нормативно-правовой базы, как минимум требуется принятие неотложных административных и институциональных решений, т. е. назначение ответственных за подписание от имени Российской Федерации документов, подтверждающих поддержку и одобрение проектов, а также подтверждение ими гарантий передачи странам-инвесторам единиц сокращенных выбросов парниковых газов (для гг.) или эквивалентного количества единиц установленных количеств (для более ранних сокращений).

В дальнейшем потребуется унификация либо сопоставимость государственного регулирования в России со странами ЕС, реализующих внутреннюю схему торговли квотами и аналогичных подходов.

2.4. Энергоэффективность: региональный подход[1]

В вопросах энергоэффективности региональный подход является основным. Развитие энергетики в каждом регионе зависит от его природных ресурсов, расстояния от главных распределительных магистралей и от уровня энергопотребления. Уменьшение потребления энергоресурсов все в большей степени рассматривается в регионах как путь сокращения расходов финансовых средств и увеличения доходов ограниченного бюджета, возрастания конкурентоспособности промышленности, увеличения объемов экспорта топлива и, соответственно, доходов от этого экспорта.

Кроме того, благодаря уменьшению энергопотребления сокращаются выбросы вредных веществ и увеличивается комфорт, здоровье и безопасность граждан. На одно лишь субсидирование оплаты тепловой и электрической энергии отвлекается 25%-40% ресурсов дефицитных региональных и местных бюджетов. Начиная с 1995 г. многие региональные администрации начали работать над созданием законодательной, регулирующей и институциональной основы для повышения энергоэффективности. К середине 2000 г. в 33 регионах России были утверждены законы о необходимости повышения энергоэффективности, и еще в 13 регионах такое законодательство находится в стадии разработки (более поздние данные авторам неизвестны).

2.5. Политика в области повышения энергоэффективности

Перспективы экономического роста в России зависят не только от ее огромных природных ресурсов, но также и от более эффективного использования энергии в системах теплоснабжения, на промышленных предприятиях, в общественных зданиях, в жилом секторе и на транспорте.

Без принятия срочных мер в этой области энергетика в России может стать тормозом для общего экономического роста, учитывая необходимость решения проблем надежности энергоснабжения и поставок энергоресурсов в отдаленные районы, которые уже испытали на себе проблемы недопоставки топлива. Властные структуры вынуждены тратить от 25% до 40% городских бюджетов на поддержание работы системы централизованного теплоснабжения. Поэтому, повышение эффективности использования энергии является также наиболее быстрым и рациональным путем для уменьшения дефицита бюджетных средств муниципалитетов во всех регионах России.

Несмотря на то, что вопросам повышения энергоэффективности было уделено основное внимание в Энергетической стратегии 1995 г., к 2000 г. в этом направлении был достигнут только ограниченный успех. Это было связано с рядом причин:

v  падение объемов промышленной продукции за г. г. было больше, чем падение объемов потребления энергоресурсов в промышленности;

v  произошло увеличение доли энергетики в общем объеме ВВП при преобладании низких цен на ее продукцию;

v  проблемы неплатежей, мешающие реализации инициатив по снижению затрат в энергопотреблении, оставались нерешенными.

В апреле 1996 г. Президентом Российской Федерации подписал закон об энергосбережении. В этом законе вопрос эффективного использования энергии рассматривается в качестве приоритета в энергетической политике. Он требует большей ответственности со стороны производителей и потребителей энергоресурсов, а также рассматривает существующие стандарты в области энергоэффективности в качестве обязательных федеральных стандартов при эксплуатации зданий, использовании оборудования, материалов и транспортных средств. Закон об энергосбережении требует обязательного применения стандартизации и сертификации для энергопотребляющего оборудования. Он также делает обязательным для больших компаний проведение энергетических аудитов, ставит задачу измерения всей потребляемой энергии в Российской Федерации и совершенствования статистической отчетности по энергопотреблению.

Закон об энергосбережении предусматривает использование механизмов для продвижения инвестиций в повышение энергоэффективности. Эти механизмы включают правительственные гарантии для иностранных инвесторов при реализации проектов в этой области совместно с российскими компаниями. Закон предусматривает дифференциацию энергетических тарифов по сезонам и времени суток. Он освобождает потребителей от оплаты по контрактам за поставленную энергию в том случае, если потребитель в действительности израсходовал меньше энергии благодаря принятым энергосберегающим мерам.

Закон об энергосбережении делит ответственность между федеральными и региональными органами власти. Тем не менее следует отметить, что региональные законы также, как и федеральный закон являются общими директивными документами, в связи с чем их реальное влияние на повышение энергоэффективности весьма ограниченно. При этом регионы, действительно заинтересованные в решении этой проблемы, получили большие возможности для создания своего собственного законодательства.

В январе 1998 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена федеральная программа «Энергосбережение в России» и было рекомендовано региональным органам власти разрабатывать свои собственные программы по энергосбережению.

Программа была нацелена на добровольное инвестирование в энергосбережение за счет средств производителей и потребителей энергии в течение семи лет с 1998 по 2005 г. г. Предполагалось, что добровольный характер программы сделает ее открытой для сфер бизнеса, не находящихся в собственности государства.

Программа «Энергосбережение в России» была нацелена на уменьшение к 2005 г. доли энергопотребления в общем объеме ВВП на 13,4%. Достижение этой цели предусматривалось за счет осуществления ряда мероприятий в политике энергосбережения, идентифицированных в Энергетической стратегии России за 1995 г. и в Законе об энергосбережении. По оценочным данным потребность в инвестициях на реализацию данной программы составляла 9,2 млрд. дол., она может быть профинансирована за счет средств частных компаний (47%), банковских кредитов (30%), местных бюджетов (20%) и федерального бюджета (3%).

К сожалению, в условиях крайне ограниченного финансирования со стороны федерального бюджета многие федеральные программы имеют несколько гипотетический характер (например федеральная программа «Энергосбережение в России», ныне практически поглощенная программой «Энергоэффективная экономика»; федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» и т. д.). Финансовая поддержка со стороны Правительства России была минимальной, не хватало ясности в распределении ответственности между всеми участниками за выполнение предусмотренных мероприятий. Привлечение реальных внешних инвестиций сдерживалось отсутствием общего благоприятного инвестиционного климата, так и отсутствием ясной государственной политики по проектам, снижающим выбросы парниковых газов (AIJ в прошлом и JI в настоящем).

Официальный обзор российской политики и мер приведен в Приложении 1.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ И СОКРАЩЕНИЯ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

3.1. Налогообложение, дотации и субсидии

Вопрос о введении в Российской Федерации специальных налогов на выбросы парниковых газов пока специально не рассматривался. Предварительное обсуждение в рамках подготовки к рассмотрению вопроса о ратификации Киотского протокола касалось только разработки Концепции законодательного и нормативно-правового регулирования выбросов парниковых газов. Представляется, что на данном этапе, в связи с отсутствием угрозы невыполнения количественных обязательств по Киотскому протоколу вопрос введения специального налогообложения может быть отложен на несколько лет.

С другой стороны, до достижения реального стабильного экономического роста, подтверждающего возможность эффективного введения новых налогов (на данном этапе экономисты подтверждают необходимость снижения налогового бремени, в особенности для развития мелкого и среднего бизнеса), вряд ли в России существует настоятельная необходимость введения дополнительных «углеродных» налогов в течение ближайших нескольких лет.

Тем не менее, попытаемся проанализировать существующий зарубежный опыт в этой области.

Налогообложение часто применяется разными способами. Оно может относиться к потреблению, производству, добыче полезных ископаемых, доходу, прибыли или добавленной стоимости. Практикуется налогообложение для поощрения мероприятий в области энергоффективности и энергосбережения или для борьбы с чрезмерным потреблением энергии. Часто применяются дифференцированные ставки налогообложения либо соответствующие конкретным задачам налоговые льготы.

Применение акцизных сборов к потреблению энергоресурсов в перспективе будет благоприятно влиять на рост российской экономики. Это будет вести к повышению стоимости потребляемой энергии. Этот процесс в России уже идет, однако его дополнительное стимулирование, связанное с решением проблемы глобального изменения климата, в настоящее время вряд ли будет способствовать экономической стабильности развития российской экономики.

Экологические налоги, которыми облагается потребляемая энергия, могут использоваться для как для пополнения государственного (или местного) бюджета, так и для стимулирования экологической деятельности (в нашем случае для инвестирования деятельности, направленной на ограничение и снижение выбросов парниковых газов).

Могут быть введены сборы с потребителя. Различие между налогами и сборами состоит в том, что налоги подразумевают поступление дополнительных средств в федеральный или местный бюджет. Сборы с потребителя могут иметь более целенаправленный характер, так как подразумевают использование поступивших средств для покрытия определенных расходов (например, могут расходоваться из местных бюджетов для утилизации метана на полигонах твердых бытовых отходов и т. п., что приведет к сокращению выбросов парниковых газов).

Сборы с производителей могут использоваться для создания специализированных фондов (классический пример: использование сборов с продаж электроэнергии для финансирования программ развития возобновляемой энергетики). В России такие сборы будет непросто ввести не только на федеральном уровне, но и в региональном масштабе. Однако, на условиях добровольности такой эксперимент (или первоначальная его апробация) мог бы быть проведен, например, в РАО «ЕЭС России» для финансирования проектов РАО в области возобновляемой энергетики (пример - развитие геотермальной энергетики на Мутновской ГЭС на Камчатке).

Налог на добавленную стоимость обычно влияет на конечного потребителя, т. е. на предприятия-пользователи энергии и население, а не на производителя, который перекладывает с себя бремя расходов на потребителей.

Дифференциация ставок налога на прибыль корпораций нечасто используется в качестве стимулирующей меры, однако представляется, что такой инструмент мог бы использоваться в качестве экспериментального (пилотного) для решения проблемы (снижение ставок налога для крупных (и только крупных) предприятий, верифицированно подтвердивших достижение больших чем у других снижение выбросов парниковых газов за счет мер по повышению энергоэффективности и реализации других специальных мероприятий по сокращению выбросов парниковых газов). В мировой практике более низкие ставки налога на прибыль применяются для стимулирования энергоэффективности (и сокращения выбросов парниковых газов) для корпораций, специализирующихся на предоставлении услуг по повышению энергоэффективности (ESCO – Energy Services Companies).

Дотации и субсидии подразумевают реализацию дополнительных мер по стимулированию мер, приводящих к сокращению выбросов парниковых газов, со стороны федерального и местных бюджетов. Помимо традиционных дотаций и субсидий для производителей энергии (не потребителей), например угольной промышленности не только в России, но и в других странах, этот инструмент мог бы использоваться для развития, например, возобновляемой энергетики.

Действующие экологические налоги на выбросы двуокиси углерода

Сектор	Страна	Описание	Результаты
Общий	Дания	Налог о размере 13,5 евро/т СО2, взимается с нефтепродуктов (включая моторное топливо), газа, угля и электроэнергии. Этот налог частично компенсируется снижением ставок других акцизных сборов и НДС.	Доходы в 2000 году составили 4750 млн. датских крон (635 млн. евро).
Общий	Финляндия	Налог о размере 3,7 евро/т СО2, взимается с угля, природного газа. торфа, тяжелого и легкого мазута, но не взимается с автомобильного топлива.	Поступления от налога составили в 1993 году 111-118 мпн. евро.
Общий	Грузия	0,05 долл. США/т СО2
Общий	Италия	С 1998 года налог на СО2 применяется ко всем энергопродуктам. Он вводится постепенно и будет полностью действовать к 2004 году.
Общий	Нидерланды	Налог на топливо (BSB) взимается с нефтепродуктов, угля и природного газа. Ставки основаны на содержании углерода и энергетического содержания разных видов топлива. Аналогичный налог взимается с урана.
Общий	Норвегия	Сбор, взимаемый с нефтепродуктов, природного газа и нефти, сжигаемой в процессе добычи на континентальном шельфе, был введен в 1991 году. В 1992 году был также введен сбор с угля и кокса, используемого для производства электроэнергии. Кроме того, взимается сбор с автомобильного топлива в размере 0,099 евро/л для бензина и 0,049 евро/л для дизельного топлива (данные за 1994 год)	Для отдельных отраслей были рассчитаны результаты применения этого сбора. В целлюлозо-бумажной промышленности без налога потребление нефтепродуктов оказалась на 21% меньше, тогда как в государственных службах потребление электроэнергии уменьшилось на 10%.

Общий	Польша	Налог на моторное топливо и другие энергопродукты. Налог взимается в размере 0,035 евро/т СО2. Собранные средства поступают в общий бюджет.	Поступления от всех налогов и сборов (охватывающих 62 загрязняющих вещества) составили в 1996 году 154 млн. евро. Налоговые поступления расходуются через муниципальные, провинциальные и национальный фонды Охраны природы.
Общий	Словения	Налог на СО2 действует с 1996 года.
Общий	Швеция	Налог на СО2, взимается с нефтепродуктов, включая бензин и дизельное топливо (угля, кокса, природного газа и сжиженного нефтяного газа (СНГ), используемые для производства электроэнергии, а также топливо, используемое на внутренних авиалиниях. Ставка составляет 0,037 евро/кг выбросов СО2. Эта ставка отличается от ставок, применяемых в промышленности, где она составляет 25% от базовой ставки (или 0,0092 евро/кг СО2). В тех случаях, когда топливо используется для производственных целей, а не в качестве источника энергии, ставка может быть снижена еще больше.	Объем поступлений в годах составил 1,36 млрд. евро.

3.2. Обзор и анализ Директивы Европейского Союза по организации схемы торговли квотами на выбросы парниковых газов как примерного инструмента регулирования выбросов российских предприятий.

3.2.1. Контекст и основные положения Директивы

Европейский парламент и совет Европейского Союза приняли настоящую Директиву весной 2003 г. Летом 2003 года она будет дополнена положением об использовании в данной торговой системе единиц снижения выбросов, полученных в проектах Совместного Осуществления и по Механизму Чистого Развития. Тогда будет ясно, как и в каких размерах будут участвовать в системе торговли российские предприятия, что и будет проанализировано в заключительном отчете по данному проекту.