Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации (стр. 3 )

С учетом сегодняшних реалий первый период действия квот может быть определен как экспериментальный и должен действовать с момента принятия Закона до начала 2008 года, следующий период должен соответствовать бюджетному периоду Киотского протокола, то есть с 2008 по 2012 годы включительно.

5. Пересмотр объемов квот у участников отношений на рынке выбросов парниковых газов после начального распределения осуществляется Правительством РФ на пропорциональной основе. В зависимости от достигнутого суммарного объема выбросов и обязательств страны объем имеющихся у субъектов рынка квот увеличивается (уменьшается) пропорционально в соответствии с решением Правительства РФ на каждом этапе пересмотра обязательств (бюджетном периоде).

В этом отношении процедура во многом аналогична директивным изменениям курса национальной валюты. Хотя это не совсем так, ведь «старые» квоты, не израсходованные за предыдущий период никак не индексируются, они сохраняются полностью, а вот новых дается меньше, в 2012 году было дано 100 тонн, а на 2013 дано только 98 и т. п., но не израсходованные 10 тонн от 2012 года так и остаются 10 тонн в 2013 году.

6. Торговля квотами, принадлежащими государству, проводится специально уполномоченным органом Правительства РФ. Российская Федерация также осуществляет торговлю квотами, выставляя их на биржу. Российская Федерация может осуществлять торговлю квотами также посредством конкурсов и аукционов. Порядок проведения конкурса или аукциона по торговле квотами на выбросы парниковых газов определяется Правительством РФ. Российская Федерация может торговать квотами на выбросы парниковых газов только в части, нераспределенной между владельцами источников выбросов.

Необходимо отметить, что в этом случае специально уполномоченный орган Правительства может выступать как регулятор цены на квоты, так как объем выбросов парниковых газов, остающийся в распоряжении Правительства после распределения между владельцами источников выбросов с учетом пределов, установленных Киотским протоколом, весьма значителен (более 600 млн. т СО2).

Если эти 600х 5 лет = 3000 сразу выплеснуть на рынок, то все рухнет, цена упадет почти до нуля и будут только игры на бирже, а не реальные сделки. Это фактически государственный резерв выполнения будущих обязательств (после 2013 г. и т. п.). Может быть, в законе нужно так и прописать – организуется Государственный Резерв. Этот вопрос должен быть обсужден дополнительно.

7. Порядок внерыночной торговли. Наряду с биржевой торговлей квотами на выбросы парниковых газов допускается прямая продажа и покупка владельцем источников выбросов сертифицированных квот. Однако подход - если завода у тебя нет, то напрямую покупать не можешь, не годится. Тут возникает немало «обходных технологий»- передача квот в доверительное управление, владение на правах хозяйствующего субъекта и т. п.

Все совершаемые сделки с квотами должны регистрироваться специально уполномоченным органом Правительства РФ или его территориальными подразделениями. Незарегистрированные специально уполномоченным органом сделки признаются ничтожными.

8. Допуск иностранных резидентов к торговле квотами на выбросы парниковых газов, как через биржу, так и путем прямых сделок может осуществляться на основе двусторонних или многосторонних соглашений между Правительством РФ и Правительствами других стран. Для исключения излишней бюрократизации и возможности коррупции такие соглашения должны гарантировать признание сделок, совершаемых между частными субъектами стран, заключивших соглашение. Регистрация таких сделок осуществляется специально уполномоченным органом Правительства РФ. Специально уполномоченный орган может уполномочить осуществлять контроль за добросовестностью таких сделок клиринговые компании.

9. Кооперация участников. Возможно, следует установить Законом нижний предел для объемов квот парниковых газов, сертифицируемых для выставления на продажу. В этом случае для владельцев источников выбросов с объемом выбросов парниковых газов ниже установленного предела остается возможность кооперироваться в установленном Гражданским Кодексом РФ порядке для осуществления сделок с квотами парниковых газов. То же может относиться и к инвесторам ПСО при недостаточном для перехода установленного Законом уровня эффекта проведенного мероприятия.

10. Санкции. Законодательно нужно установить санкции за превышение установленного для источника выбросов предельно допустимого объема выбросов парниковых газов, не покрытого имеющегося у владельца источника квотами. Такой мерой может быть принудительное приобретение квот на бирже в объеме, обеспечивающем компенсацию допущенного превышения. Меры по принудительному приобретению квот должны осуществляться по решению специально уполномоченного органа Правительства РФ или его территориального подразделения.

В международных правилах – Марракешских соглашениях (Marrakesh Accords) есть следующее для тех стран, которые превысили разрешенный уровень:

1)  запрет на продажу квот, но это у нас происходит автоматически – торгуют только сэкономленным, то есть снижением,

2)  заем из будущего с коэффициентом 1,3, но лучше этого нам в России избежать, иначе будет излишнее усложнение,

3)  дают время на покупку – это представляется наиболее разумным– обязан купить за 3 месяца, если не сделал, то санкции – что разрешено КоАПом.

Обязательное приобретение квот на выбросы парниковых газов осуществляется также при открытии нового предприятия, не вошедшего в регистр при начальном распределении квот, с расчетным объемом выбросов, превышающим предельный уровень, задаваемый настоящим Законом.

4.3. Проекты Совместного Осуществления

Сокращение выбросов парниковых газов может происходить при выполнении специальных проектов, совместных с отечественными или иностранными инвесторами, по передаче и внедрению новых технологий или иных мероприятий, ведущих к снижению объема выбросов.

Объемы сокращения выбросов, достигнутые в результате таких проектов совместного осуществления (ПСО) обмениваются специально уполномоченным органом Правительства РФ на сертифицированные квоты при выполнении следующих условий:

а) ПСО должны быть зарегистрированы специально уполномоченным органом на стадии заключения соглашения о ПСО. Причем соглашение о ПСО должно содержать положения о порядке распределения объемов, достигнутых в результате ПСО сокращений выбросов между инвестором и реципиентом.

б) Сокращение выбросов образуется только при завершении ПСО. На этом этапе регистрируется специально уполномоченным органом и оформляется сертификатами на квоты. Сокращение выбросов, достигнутое в результате ПСО, имеет то же значение, что и сокращение выбросов, получаемое за счет мероприятий, проводимых владельцами источников выбросов, и сертифицируется на одинаковых основаниях, если иное не предусмотрено в соглашении о ПСО. Хорошо бы также продумать вариант, когда проект ПСО имеет несколько этапов, например, несколько котельных и часть сделано в одном периоде обязательств, а часть уже потом, впрочем, это технические вещи, принципиальных сложностей возникнуть не должно.

Для регистрации достигнутых в результате ПСО сокращений, сертификации их в виде квот на объемы выбросов, разделения квот между инвестором и реципиентом ПСО могут использоваться клиринговые центры, которым специально уполномоченный орган делегирует часть прав, необходимых для осуществления этих функций.

Результаты проектов совместного осуществления, выполненных до принятия настоящего Закона, регистрируются специально уполномоченным органом Правительства РФ с сертификацией квот, обеспеченных проектом, в установленном настоящим Законом порядке, если они выполнены в рамках двусторонних или многосторонних межгосударственных соглашений.

5. Правовая оценка, принципы и основы государственного правового регулирования выбросов парниковых газов на российских предприятиях

5.1. Концепция законодательства по регулированию и порядок действий по разработке нормативных документов

Законопроект "Об экономических основах контроля выбросов парниковых газов и обороте разрешений на выбросы" (рабочее название, сокращенно закон о парниковых газах) должен определить и закрепить принципы и основы государственного правового регулирования выбросов парниковых газов на российских предприятиях

Наполнение законопроекта пока целесообразно проработать только до уровня основополагающих принципов, общей части с определениями и терминами и определением роли каждого из участников процесса регулирования, включая федеральные и региональные органы, порядков ведения Регистра и Кадастра, что прямо относится к правам и обязанностям предприятий.

Другая часть законопроекта должна содержать технические условия работы рынка, порядок обращения и эмиссии квот, как ценной бумаги, например чека на получение определенной услуги, в частности, разрешения на выбросы парниковых газов в фиксированном количестве и в определенные сроки. Эту часть целесообразно разрабатывать после достаточно четкой ясности принципов и основ регулирования и достижения консенсуса в данном вопросе между основными действующими лицами: федеральными органами, администрациями регионов и компаниями, - собственно российскими предприятиями. Чтобы на деле создать работоспособный нормативный документ, игнорировать голос предприятий было бы неразумно при подготовке законопроекта.

Законопроект должен основываться на сочетании двух концептуальных принципов.

3)  Вертикального государственного планирования ежегодно допустимых объемов выбросов парниковых газов на территории Российской Федерации. Причем это планирование должно детализироваться до уровня компаний и крупных предприятий, основываясь на основополагающих единых принципах планирования, заранее известных предприятиям для каждого из периодов макроэкономического планирования (увязанных с международными обязательствами России).

4)  Либерального, рыночного механизма обеспечения планируемых показателей, соответствующих международным обязательствам страны. Это требует развития национальной системы торговли, установления четко работающей государственной системы утверждения проектов совместного осуществления или им аналогичных по смыслу, использующих «гибридные» схемы, где торговля квотами неразрывно связана с выполнением проектов. Однако важно еще и принятие нормативных документов, поощряющих участие компаний и предприятий в таких проектах. Это общемировая практика поощрения «своих» наиболее передовых предприятий и было бы опрометчиво отказываться от такой идеи.

В связи с этим законопроект должен содержать следующие крупные блоки:

Первый блок, фактически блок технического регламентирования, базируется на традиционных для российского природоохранного права подходах к регулированию выбросов на предприятиях. Принципы установления плановых показателей для парниковых газов могут быть отличны от принципов, используемых для загрязняющих веществ. Однако подход к их установлению целесообразно сохранить неизменным. Это обеспечит единый подход к природоохранному регулированию.

Данный блок определит порядок государственного планирования и контроля выполнения плановых заданий по вертикали исполнения: центр  -> регионы -> местное самоуправление и предприятия различных отраслей и форм собственности.

Конечно, это затрагивает достаточно сложный вопрос разграничения полномочий федеральных и региональных органов. Однако здесь не требуется создавать, что-то принципиально новое. Законопроект должен быть органично встроен в закон о техническом регулировании деятельности предприятий в целом (основы контроля, стандарты, права и обязанности и т. п.). Поэтому и к разграничению полномочий следует подойти точно также, как и в законе о техническом регулировании. Представляется, что закон о техническом регулировании будет принят достаточно скоро, вероятно осенью 2003 года и это даст хороший стимул к разработке полномасштабного закона о парниковых газах.

Однако на разработку и принятие закона все же уйдет слишком много времени, вероятно, около 2 лет. За это время российские предприятия, по крайней мере, та их часть, которая хочет в кратчайшие сроки начать проекты совместного осуществления по снижению выбросов парниковых газов, не может остаться без «регулирования». Иначе просто невозможно начать указанные проекты. Поэтому правовое регулирование требует начальной фазы, когда оно будет осуществляться на основании Распоряжения Правительства. С другой стороны, нет никаких оснований для того, чтобы на начальной фазе использовались иные принципы и основы регулирования, просто их действие должно быть ограничено по объемам, срокам и сфере охвата предприятий. Таким образом, данное обстоятельство фактически не влияет на разработку основ регулирования по сути, но делает необходимым выполнить ее в кратчайшие сроки, что и является еще одной причиной выполнения данного проекта.

Второй блок должен определять порядок формирования рыночных отношений в сфере обращения с разрешениями на выбросы парниковых газов. Рынок должен стать важнейшим фактором, стимулирующим опережающие инвестиционные темпы сокращения выбросов парниковых газов, переход к современной эффективной энергетике. Однако, как указывалось выше, это фактически невозможно сделать сразу, до согласования основ и наработки некоторого опыта. Но это, вероятно, и не требуется. На первой фазе Распоряжением Правительства можно «запустить» участие российских предприятий в проектах и на примере ограниченного количества предприятий обкатать формирование рыночных отношений, не касаясь пока вопросов полномасштабной эмиссии и обращения. Тем самым, будет сведен к минимуму и риск принятия неверных решений, но дан «зеленый свет» российским предприятиям, желающим выполнять проекты уже сейчас.

Поскольку сначала предлагается достичь согласия между федеральными органами, регионами и бизнесом по принципам и основам (первой части законопроекта), а лишь потом детально разработать вторую часть, то в данной работе дается лишь список требуемых статей закона и ориентировочные наметки по их содержанию. Фактически это дискуссионный материал на будущее, хотя вероятно и недалекое.

Ко второй части законопроекта логично примыкает блок, дающий правовое определение и порядок выполнения и регистрации результатов для проектов совместного осуществления (ПСО) и, возможно, проектов механизма чистого развития (МЧР), предусмотренных Киотским протоколом. В этой части необходимо дать правовое определение допустимым объемам выбросов парниковых газов и, как следствие, базовой линии выбросов парниковых газов, от которой отсчитывается эффект от выполнения проекта.

Именно этот блок первым даст возможность российским предприятиям участвовать в международном сотрудничестве по снижению выбросов. В идеале это должно произойти уже в 2003 г., причем в принципе даже до ратификации Россией Киотского протокола и его вступления в силу. Например, это может пойти через голландскую программу ERUPT, поэтому здесь разумно сразу перечислить основные вопросы.

Необходимо также заметить, что в данной работе термин ПСО понимается в расширенном смысле, включающем все проекты, которые начинаются в ближайшем будущем (или уже начаты), не имея официального статуса ПСО, но в их разработке изначально заложено, что они будут перерегистрированы в ПСО, как только для этого будут созданы правовые условия. Тогда сюда попадают все проекты Деятельности Осуществляемой Совместно, проекты выполняемые сейчас по двусторонним соглашениям с тем или иным регионом (например, шведские проекты по использованию биотоплива в Архангельской области), проекты программы ERUPT и т. п. Имеется в виду, как только механизм ПСО официально вступит в силу (как сейчас вступает в силу МЧР) все такие проекты будут перерегистрированы как проекты ПСО. Наличие или отсутствие российских условий здесь не должно явится барьером, подразумевается, что к времени перерегистрации в гг. они точно будут созданы. Однако, учитывая традиционно медленное развитие событий в России, безусловно, имеет смысл уже сейчас сформулировать основные вопросы.

q  Определяется порядок заключения соглашений о проектах совместного осуществления с внутренними и внешними инвесторами. Тут предполагается, что проекты не будут выполняться только на средства зарубежного инвестора, а будут широко привлекаться средства российских компаний и банков. Однако в целом контракт на выполнение проекта может быть по форме аналогичен, используемому сейчас для проектов Деятельности Осуществляемой Совместно.

q  Определяется порядок сертификации достигнутых результатов по сокращению выбросов парниковых газов в проекте и порядок зачета единиц сокращенных выбросов (а в отдельных случаях и порядок конвертации этих единиц в единицы установленных количеств). Фактически новое здесь – порядок сертификации, поскольку второе, - работа Регистра, должна быть прописана выше в первой части закона, где закладываются основные принципы и положения. Регистр нужен для начала любых операций с единицами (квотами) Киотского протокола и его работа была предметом детального исследования в начале 2003 г., подготовлен всеобъемлющий отчет и теперь его работа и ее правовое обеспечение в принципе ясно, остались только технические детали типа программного обеспечения и выбора организации, ведущей Регистр. Именно поэтому теперь основное внимание должно быть уделено сертификации, которая на первый взгляд выглядит просто, но учитывая российские реалии, межведомственную разобщенность и разногласия между федеральными и региональными органами, требует большой подготовительной работы и очень четкого описания в правовых документах.

q  Определяется схема регистрации ПСО и назначается федеральный орган, отвечающий в России за регистрацию соглашений по ПСО и информирование международных органов о результатах выполнения проектов и осуществление зачетов. Опять же на первый взгляд это очень просто. Однако за последние годы накопилось немало межведомственных противоречий именно по данному вопросу. В частности Минэнерго естественно хотело бы само рассматривать все энергетические проекты (а их как предполагается будет подавляющее большинство), оставив указанному выше федеральному органу только уведомительные функции и связь с международной системой регистрации проектов. В регионах имеются большие сомнения, что если деятельность будет вестись исключительно на федеральном уровне, то это как минимум будет тормозить выполнение проектов, а в худшем случае парализовать всю работу.

q  При сделках по ПСО с иностранными инвесторами определяется порядок учета единиц сохранения выбросов, выданных инвесторам ПСО. В принципе порядок работы с российскими и иностранными инвесторами должен быть одинаков. Но развитие событий, в частности, построение внутренних систем торговли квотами в ряде стран, показывает, что, вероятно, различий не избежать и данный пункт должен быть прописан особо, чтобы избежать неопределенностей и потенциальных ошибок, способных привести к замораживанию того или иного проекта.

q  Определяется порядок зачета "авансовых" единиц сокращения выбросов (ЕСВ), достигнутых в результате ПСО в период до 2008 года. Строго говоря, этого «нет и не должно быть». Результаты ПСО с юридической точки зрения начинаются именно с начала 2008 г. Но реальный опыт, например голландской программы ERUPT показывает, что нужно иметь возможность «гибридных» схем для зачета результатов, полученных до 2008 года. Это в интересах всех сторон: и инвестора и исполнителя проекта и, что немаловажно, самой сути деятельности, - быстрейшего снижения выбросов парниковых газов для предотвращения катастрофических изменений климата. В частности, результаты, достигнутые по проекту до 2008 года, причем как до, так и после его регистрации или перерегистрации как проекта ПСО, сертифицируются и на данное количество снижения выбросов (относительно базовой линии) выпускаются единицы установленных количеств. Выпуск таких единиц – прерогатива Правительства, поэтому тут нужен порядок одобрения участия российских предприятий в «гибридных» схемах. Для этого нужно и правовое обеспечение, определяемое данным пунктом. С другой стороны, в отличие от всего перечисленного выше, данный пункт имеет сугубо временный характер, с 2008 г. он автоматически становится ненужным.

5.2. Правовые понятия, термины и определения

В рассматриваемом в данной работе субъекте правового регулирования, - контроле за выбросами парниковых газов на предприятиях, правовые понятия столь недостаточно разработаны, что даже этому надо посвятить специальный раздел. Следует определить следующие понятия и термины.

Парниковые газы (ПГ) – газы, вызывающие в атмосфере парниковый эффект, подпадающие под действие Киотского протокола РКИК: углекислый газ, метан, закись азота, гидрофторуглероды, перфторуглероды, гексафторид серы.

В правовой формулировке, важно иметь в виду, что кроме этих газов парниковый эффект вызывает водяной пар, но в отличие от перечисленных газов, его содержание в атмосфере не меняется и, кроме того, не ясно как снижать его содержание в атмосфере. Еще незначительный вклад в парниковый эффект, как правило, косвенный, вносят некоторые другие газы, но они под Киотский протокол не подпадают. В Киотском протоколе есть специальное приложение со списком газов.

Выброс парниковых газов – поступление в атмосферу парниковых газов от источников, подпадающих под действие Киотского протокола РКИК.

В правовой формулировке, важно иметь в виду, что в Киотском протоколе имеется специальное приложение со списком типов источников, они охватывают практически все источники, непосредственно связанные с деятельностью человека: энергетику, промышленность, транспорт, сельское и лесное хозяйство, захоронение отходов. Природные источники, например, дыхание почвы, Киотским протоколом не регулируются.

Объем выбросов парниковых газов – суммарный объем выбросов всех парниковых газов приведенный в тонны СО2 эквивалента с помощью коэффициентов глобального потепления, значения которых зафиксированы в документах РКИК.

Значения этих коэффициентов – они называются - Потенциалы Глобального Потепления содержатся в сопроводительных документах Киотского протокола – Марракешских Соглашениях принятых РКИК на 7 Конференции Сторон в Марракеше в 2001 г., Россия также проголосовала за данные Соглашения. В принципе значения ПГП могут быть разными, это зависит от временного горизонта осреднения парникового эффекта, в Марракешских Соглашениях зафиксированы значения, соответствующие 100 годам осреднения.

Базовый объем выбросов парниковых газов Российской Федерации – объем выбросов парниковых газов разрешенный к выбросу на территории РФ согласно РКИК и протоколам к РКИК на определенный период времени;

Пока все определено только на 5 лет - 2008 –2012 гг. базовый объем - пятикратный объем выбросов парниковых газов в РФ в 1990 г. Значение выбросов основного газа – СО2, зафиксировано в документах РКИК в соответствии с официально представленным РФ Государственным докладом – Первым Национальным Сообщением РФ по РКИК. Выбросы остальных газов на 1990 г. также известны и имеются в Национальных Сообщениях РФ по РКИК, но для всех стран, включая Россию, эти значения пока не зафиксированы в документах РКИК.

Базовый объем выбросов парниковых газов на территории Субъекта Федерации - объем выбросов парниковых газов разрешенный к выбросу на территории Субъекта Федерации, согласно решению Правительства РФ на определенный период времени.

Абсорбция парниковых газов поглотителями (стоки парниковых газов) – поглощение из атмосферы парниковых газов (только углекислого газа) в лесном хозяйстве и при изменениях в землепользовании, подпадающие под действие Киотского протокола РКИК.

В правовой формулировке, важно иметь в виду, что в Киотском протоколе имеется специальное приложение, куда наряду с источниками входят и поглотители. В Марракешских Соглашениях имеется перечень, в каком случае и поглощение лесами и при изменениях в землепользовании подпадает под Киотский протокол. Это очень ограниченный список видов хозяйственной деятельности (в основном посадка лесов). Поглощение не приравнено в Киотском протоколе к снижению выбросов и для него введены специальные единицы – Единицы Адсорбции (так как это сугубо временный процесс – леса поглощают, только когда растут, а потом их срубают (или они сгорают) или деревья умирают естественной смертью)

Квота на выбросы парниковых газов – разрешение на выброс того или иного объема парниковых газов.

Кадастр выбросов парниковых газов (инвентаризация выбросов парниковых газов) – выполненный в соответствии с требованиями РКИК учет выбросов парниковых газов источниками и их поглощения (абсорбции) поглотителями, попадающими в сферу действия РКИК.

Торговля квотами – покупка и продажа разрешений на выбросы парниковых газов, выраженных в специальных единицах Киотского протокола – Единицах Установленных Количеств.

Вероятно, надо вводить как термины все виды Единиц Киотского протокола, но это лучше после написания экономической части закона, будет яснее, через что из определять.

Проекты совместного осуществления (ПСО) – проекты, выполняемые на территории одной из стран Приложения 1 РКИК, полностью или частично за счет средств другой страны Приложения 1 РКИК, зарегистрированные в органах РКИК.

В правовой формулировке, важно иметь в виду, что в результате ПСО сокращаются выбросы парниковых газов, что измеряется в специальных единицах – Единицах Снижения Выбросов, которые могут полностью или частично передаваться инвестору проекта. Единицы Снижения Выбросов могут конвертироваться в Единицы Установленных Количеств и участвовать в торговле квотами;

Национальный регистр – регистр движения (продажи и передачи) и прав собственности на Единицы Установленных Количеств и Единицы Снижения Выбросов.

5.3. Правовые принципы регулирования и снижения выбросов парниковых газов на предприятиях

Как отмечалось выше, в основу политики положено сочетание вертикального государственного планирования и либерального, рыночного механизма обеспечения планируемых показателей, соответствующих международным обязательствам страны; верховенство международных соглашений, РКИК и ее Киотского протокола.

Следование закрепленным в документах РКИК процедурам и отчетности. Организация обращения единиц сокращений выбросов на российском рынке сразу должно полностью отвечать международным требованиям, по сути и по формату делопроизводства и отчетности. В полной мере это относится к процедурам национальной сертификации проектов, к учету выбросов парниковых газов и формату ведения национального кадастра и национального регистра, равно как и отчетности предприятий. Выполнение этих требований позволит максимально быстро включиться в международный рынок.

Добровольность участия в системе торговли. В настоящее время для выполнения обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу не требуется введения каких-либо специальных ограничений на выбросы парниковых газов предприятиями. Кроме того, Киотский протокол должен не сдерживать, а способствовать экономическому росту. Принцип добровольности даст возможность активно участвовать в создаваемом рынке тем российским предприятиям, которые осознают инвестиционный потенциал применения предлагаемых механизмов и готовы к их практическому использованию. При этом остальным предприятиям не навязываются жесткие ограничения на объемы выбросов парниковых газов.

Отказ от использования бюджетных средств при формировании инфраструктуры рынка. Снижение нагрузки на бюджет также соответствует принципам проводимой в Российской Федерации административной реформы. Создание необходимых для функционирования рынка элементов его инфраструктуры должно быть профинансировано участниками рынка, в частности, предприятиями.

Либерализация создаваемого в России рынка. Уровень либерализации создаваемого рынка должен определяться требованиями проводимой в Российской Федерации административной реформы. Второй фактор, - сопряженность ограничений российского национального рынка с уже принятыми ограничениями европейского и международного рынков. При этом необходим учет уникального положения Российской Федерации, - отсутствие необходимости жесткого ограничения объемов выбросов на предприятиях.

Либеральный подход к правам собственности на объемы сокращения выбросов парниковых газов. Права собственности на активы, образованные в результате сокращения выбросов парниковых газов, произведенные или проектируемые российскими предприятиями – участниками рынка за счет собственных или привлеченных (без использования бюджетных) средств должны принадлежать самим предприятиям. Активы, полученные в результате реального сокращения выбросов парниковых газов, произведенного хозяйствующим субъектом, начиная с определенного срока (например, с 2003 года), прошедшего сертификацию по установленной процедуре, должны быть собственностью хозяйствующего субъекта.

Неиспользуемая в настоящее время часть национальной квоты на эмиссию ПГ (разница между фактическим объемом эмиссии ПГ и разрешенным объемом выбросов по уровню 1990 г.) должна быть «национализирована». Следует определить порядок использования этой части национальной квоты либо как «квоты развития», либо в рамках двусторонних межгосударственных соглашений о возмездной переуступке квот.

Государственная поддержка формирования национального рынка. Создание инфраструктуры и запуск функционирования национального рынка потребует от первых его добровольных участников, российских предприятий, дополнительных затрат. Поскольку эта деятельность, как уже отмечалась выше, способствует ускорению экономического развития Российской Федерации, представляется целесообразным оказание государственной поддержки на этапе создания и «запуска» рынка.

Оптимальной представляется согласие Правительства РФ на использование малой части квоты Российской Федерации (не более 4-5% общего объема Единиц Установленных Количеств) для юридического оформления результатов проектов за период до 2008 года. Также нужно предусмотреть гарантии для инвесторов от риска получения меньшего количества квот вследствие неопределенности, неизбежной в настоящее время (например, при установлении базовой линии проекта).

5.4. Отношения правового регулирования и их участники

Хотя в данной работе, прежде всего, анализируются правовые отношения, касающиеся предприятий, законопроект о государственном регулировании должен содержать полный список правовых отношений.

Отношения по установлению и выполнению обязательств по объемам выбросов ПГ

Здесь имеются в виду именно выбросы, а не абсорбция поглотителями. Абсорбция это дополнительная деятельность, которая фактически ведется на добровольной основе. Вероятно, отношения, связанные с адсорбцией должны быть прописаны отдельно, но детали этого пока не ясны.

Отношения, связанные с выпуском, владением, передачей, покупкой, продажей и погашением разрешений на выбросы: Единиц Установленных Количеств, Единиц Абсорбции или Единиц Сокращения Выбросов

Отношения, связанные с ведением Кадастра ПГ.

Отношения, связанные с ведением Регистра РФ.

Отношения, связанные с выполнением ПСО.

Хотя объектом регулирования, в конечном счете, являются предприятия, в законопроекте необходимо прописать роли всех участников, начиная с Правительства России.

Правительство РФ, несущее ответственность за выполнение обязательств РФ по международным соглашениям по ПГ и за выполнение планов социально-экономического развития, в частности, по энергоэффективности экономики прямо связанной с выбросами ПГ.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ выполнять действия в сфере регулирования объема выбросов парниковых газов.

Организация, уполномоченная Правительством РФ вести Регистр РФ.

Субъекты Федерации, на территории всех Субъектов имеются источники выбросов ПГ, принадлежащие юридическим лицам, ведущим хозяйственную деятельность.

Региональные органы исполнительной власти, уполномоченные Субъектом РФ выполнять действия в сфере регулирования объема выбросов парниковых газов.

Юридические лица, - предприятия и организации любой формы собственности, ведущие хозяйственную деятельность, приводящую к выбросам ПГ в атмосферу, или к адсорбции ПГ поглотителями.

Инвесторы проектов совместного осуществления, - зарегистрированные в Регистре РФ иностранные инвесторы международных проектов по сокращению выбросов ПГ, владеющие той или иной частью Единиц Сокращения Выбросов, образующихся в результате выполнения проекта.

Зарегистрированные в Регистре РФ как владельцы выпущенных РФ разрешений на выбросы, - российские и иностранные юридические и физические лица, - владельцы Единиц Установленных Количеств, Единиц Адсорбции или Единиц Сокращения Выбросов.

В правовых формулировках, важно иметь в виду, что Единиц Адсорбции - единицы от деятельности в лесном хозяйстве и при изменениях в землепользовании, не могут конвертироваться в более «привилегированные» иные единицы, к тому же Единицы Адсорбции сгорают в конце каждого периода международных обязательств. Но их можно зачесть, если выброс превышает установленный стране, Субъекту РФ или предприятию базовый уровень, в принципе ими можно и торговать.

Кроме этого, теоретически любое предприятие может выполнить проект в развивающейся стране или купить «результат» проекта в развивающейся стране – тогда по Механизму Чистого Развития Киотского протокола это будет другие единицы – Сертифицированные Сокращения Выбросов. Возможно, в законопроекте надо предусмотреть и такую опцию.

5.5. Порядок работы государственных органов

В данном разделе рассматриваются 2 функции:
1) кто и когда назначает базовый уровень и
2) кто и когда следит за его соблюдением

Правительство РФ уполномочивает Федеральный орган, ответственный за управление сокращением выбросов ПГ. Вероятно, это тот же орган, который отвечает за учет. Но другой орган должен отвечать за урегулирование отношений по снижению выбросов (контроль, типа инспекции). И совсем уж точно, что другой орган или организация должен вести Регистр.

Федеральный орган, на основании международных обязательств и планов социально-экономического развития дает предложения по общему допустимому объему выбросов ПГ на определенный период (например, не позднее, чем за 2,5 года до начала данного периода).

Тут важны именно выбросы, поглощение рассматривается в РКИК отдельно и не регламентируется, хотя та или иная часть поглощения может быть зачтена как «компенсация» выброса РФ. Это должно учитываться при определении общего объема выбросов, но затем задается именно объем выбросов, а не выбросы минус поглощение, эти вещи не равноправны по Киотскому протоколу и не могут автоматически вычитаться и на уровне предприятий тоже.

Общий допустимый объем утверждается Правительством. После утверждения общего объема Федеральный орган подготавливает базовые уровни выбросов для Субъектов РФ на тот же период и предлагает их на утверждение в Правительство (например, не позднее, чем за 2 года до начала данного периода).

Субъекты Федерации уполномочивают региональные органы по управлению сокращением на территории данного Субъекта. Региональные органы подготавливают базовые уровни выбросов для предприятий и организаций на территории Субъекта РФ и представляют на утверждение Субъекта РФ.