Рабочая тетрадь бухгалтера по Программе подготовки и аттестации бухгалтеров бюджетных учреждений (стр. 1 )

Рабочая тетрадь бухгалтера по
Программе подготовки и аттестации
бухгалтеров бюджетных учреждений
(240 час.)

Раздел: Финансовый контроль и основы аудита.
Аудит эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности

Часть II

Рекомендовано НТИПБ в качестве учебного пособия
для подготовки и повышения квалификации
профессиональных бухгалтеров и аудиторов

Новосибирск

2005

Для обучающихся по программам подготовки и повышения
квалификации профессиональных бухгалтеров и аудиторов

ã Сибирский институт финансов
и банковского дела, 2005

ã фирма “ЭкоН”», 2005

Содержание

Концептуальные и методические основы аудита эффективности
использования бюджетных средств и государственной собственности............................... 3

I. Общие положения................................................................................................................................................................... –

II. Содержание аудита эффективности................................................................................................................................. 4

2.1. Место и понятие аудита эффективности в системе
государственного финансового контроля.................................................................................................................... –

2.2. Цели и задачи аудита эффективности........................................................................................................................... 5

2.3. Предмет аудита эффективности...................................................................................................................................... –

2.4. Объекты аудита эффективности.................................................................................................................................... –

2.5. Виды аудита эффективности........................................................................................................................................... 6

2.6. Принципы аудита эффективности.................................................................................................................................. –

2.7. Методы аудита эффективности...................................................................................................................................... –

2.8. Этапы внедрения аудита эффективности.................................................................................................................... 7

III. Критерии и показатели аудита эффективности......................................................................................................... 8

3.1. Критерии аудита эффективности................................................................................................................................... –

3.2. Показатели аудита эффективности................................................................................................................................ 9

3.3. Информационная база критериев и показателей аудита эффективности........................................................ 10

IY. Организация проведения аудита эффективности................................................................................................... 11

4.1. Подготовительный этап.................................................................................................................................................... –

4.2. Контрольный этап.............................................................................................................................................................. –

4.3. Аналитический этап........................................................................................................................................................... –

4.4. Синтетический этап............................................................................................................................................................ –

Y. Реализация результатов аудита эффективности....................................................................................................... 12

5.1. Оформление результатов аудита эффективности...................................................................................................... –

5.2. Формы реализации результатов аудита эффективности......................................................................................... –

5.3. Контроль исполнения рекомендаций аудита эффективности................................................................................ –

Приложения:

программа проведения аудита эффективности использования земельных
ресурсов научно-исследовательскими учреждениями и
опытно-производственными хозяйствами Российской академии сельскохозяйственных наук
в Южном федеральном округе;

рабочий план аудита эффективности использования земельных ресурсов
научно-исследовательскими учреждениями и опытно-производственными хозяйствами
Российской академии сельскохозяйственных наук в Южном федеральном округе;

вопросы проверки аудита эффективности использования земельных ресурсов
научно-исследовательскими учреждениями и опытно-производственными хозяйствами
Российской академии сельскохозяйственных наук в Южном федеральном округе (Ставропольский край, Краснодарский край, Республика Адыгея, Ростовская область, президиум РАСХН);

показатели использования земельных ресурсов, предоставленных
в пользование научно-исследовательским учреждениям и опытно-производственным хозяйствам.

Методика проведения аудита эффективности использования
государственных средств............................................................................................................. 13

Введение.............................................................................................................................................................................................. –

1. Общие положения...................................................................................................................................................................... 15

1.1. Назначение и сфера применения Методики проведения аудита эффективности
использования государственных средств................................................................................................................... –

1.2. Цель Методики проведения аудита эффективности использования
государственных средств................................................................................................................................................ –

2. Содержание аудита эффективности...................................................................................................................................... –

2.1. Определение и цель аудита эффективности.................................................................................................................. –

2.2. Предмет, объекты и виды аудита эффективности...................................................................................................... 16

2.3. Ограничения аудита эффективности............................................................................................................................... –

3. Основные элементы организации аудита эффективности......................................................................................... 17

3.1. Основные этапы проведения аудита эффективности................................................................................................. –

3.2. Взаимодействие с руководителями проверяемых объектов................................................................................... 18

3.3. Консультации и рекомендации при проведении проверки....................................................................................... –

3.4. Оформление документов при проведении проверки................................................................................................. 19

4. Планирование аудита эффективности.............................................................................................................................. 20

4.1. Выбор тем и объектов проверки....................................................................................................................................... –

4.2. Предварительное изучение тем и объектов проверки............................................................................................... 23

4.3. Подготовка программы проверки................................................................................................................................... 24

4.3.1. Установление целей проверки.................................................................................................................................. 25

4.3.2. Определение вопросов и объектов проверки......................................................................................................... –

4.3.3. Разработка критериев оценки эффективности.................................................................................................... 26

4.3.4. Выбор методов проведения проверки.................................................................................................................... 28

5. Проведение аудита эффективности.................................................................................................................................... 30

5.1. Сбор информации и фактических данных для получения аудиторских доказательств.................................. –

5.2. Подготовка заключений и выводов по результатам проверки............................................................................... 33

5.3. Подготовка рекомендаций по итогам проверки......................................................................................................... 35

5.4. Ознакомление руководства проверяемых организаций с результатами
аудита эффективности........................................................................................................................................................ –

6. Подготовка отчета о результатах аудита эффективности.......................................................................................... 36

6.1.Структура отчета.................................................................................................................................................................. –

6.2. Этапы подготовки отчета................................................................................................................................................... –

6.3. Требования к содержанию отчета.................................................................................................................................. 37

7. Проверка выполнения рекомендаций по результатам аудита эффективности................................................. 38

7.1. Оценка мероприятий по проверке выполнения рекомендаций
и составление соответствующего отчета................................................................................................................... 39

Приложение 1. Перечень основных правил аудита эффективности
использования государственных средств.......................................................................................................................... 40

Приложение 2. Словарь основных понятий, используемых в Методике
проведения аудита эффективности использования государственных средств
и рекомендациях по ее практическому применению........................................................................................................ 41

Приложение 3. Примерный график проведения проверки эффективности ............................................................... 42

Приложение 4. Порядок действий в процессе организации и проведения
аудита эффективности............................................................................................................................................................... –

Приложение 5. Методика выбора тем и объектов проверки........................................................................................ 46

Приложение 6. План предварительного изучения объектов проверки...................................................................... 47

Приложение 7. Программа проведения проверки эффективности............................................................................... 48

Приложение 8. Примеры выбора критериев оценки эффективности............................................................................ –

Приложение 9. Рабочий план проведения проверки эффективности.......................................................................... 52

Приложение 10. Отчет о результатах проверки эффективности................................................................................. 53

Приложение 11. Практические советы по организации и проведению аудита эффективности........................ 54

Приложение 12. Список материалов по аудиту эффективности, использованных
при подготовке Методики проведения аудита эффективности использования
государственных средств. ....................................................................................................................................................... 55

Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе
государственного финансового контроля................................................................................. 56

Счетная палата Российской Федерации

Научно-методический Совет

Ассоциации контрольно-счетных органов

Российской Федерации

Утверждены

решением Коллегии

Счетной палаты Российской Федерации

(протокол №от 3 декабря 2004 г.)

Одобрены

Научно-методическим Советом

Ассоциации контрольно-счетных органов

Российской Федерации

21 октября 2004 г.

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Москва, 2004 г.

Концептуальные и методические основы аудита эффективности подготовлены заместителем Председателя Научно-методического Совета Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, начальником инспекции Счетной палаты Российской Федерации, доктором экономических наук, профессором при участии начальника Управления по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации Аппарата Счетной палаты Российской Федерации, кандидата философских наук, профессора

Аудит эффективности стал внедряться в практику деятельности органов финансового контроля многих развитых стран после принятия на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, а в последние годы получил высокую оценку и международное признание.

В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган высшего государственного финансового контроля, которым является Счетная палата Российской Федерации, может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств и использованием государственной собственности и природных ресурсов.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и законах субъектов Федерации о контрольно-счетных органах
«аудит эффективности» как вид контроля отсутствует. В этой связи требуется соответствующее изменение действующего законодательства для его внедрения и исключения правовых коллизий.

Введение аудита эффективности в практику государственного финансового контроля диктуется следующими обстоятельствами:

·  необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;

·  необходимостью существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;

·  необходимостью проведения объективной независимой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных бюджетополучателей;

·  потребностью в усилении прозрачности деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков;

·  необходимостью усиления борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

·  необходимость персонолизации ответственности за принимаемые решения в органах власти;

·  расширением сферы казначейского обслуживания бюджета;

·  перспективой перехода на бюджетирование по результатам деятельности.

Таким образом, аудит эффективности в сравнении с традиционным финансовым аудитом включает новые задачи и значительно расширяет цели и предмет государственного
финансового контроля.

2.1. Место и понятие аудита эффективности в системе государственного финансового контроля

Аудит эффективности – это новая перспективная форма государственного финансового контроля. Отличительными чертами аудита
эффективности являются его системность, под которой следует понимать охват всех функций финансового контроля (контрольной, аналитической, синтетической); созидательность,
которая предполагает выход на конкретные предложения по повышению эффективности деятельности подконтрольных объектов и мониторинг исполнения предложений и рекомендаций. В результате государственный финансовый контроль наряду с тем, что является функцией управления, становится и непосредственной производительной силой.

Аудит эффективности при осуществлении контрольной функции должен создавать элемент ответственности («страха») объектов контроля, использующих государственные финансовые, природные ресурсы и собственность, за соблюдение законодательства в сфере экономических и финансовых отношений. Аналитическая функция предполагает системный анализ причинно-следственных связей выявленных нарушений и проблем и, таким образом, дает элемент «знания» о подконтрольном объекте или предмете контроля. Синтетическая функция аудита эффективности предполагает разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольного объекта и таким образом обеспечивает его созидательность. С учетом изложенного аудит эффективности должен обеспечивать триединство ответственности, знания и созидания.

Понятие аудита эффективности в общем виде можно сформулировать следующим образом. Аудит эффективности – это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

Основное внимание контролирующих органов, проводящих аудит эффективности деятельности организаций, должно сосредоточиться на оценке:

·  правильности выбора и точности формулировки целей деятельности организаций (конечного эффекта от предоставления услуг);

·  соответствия целей деятельности организаций содержанию оказываемых услуг;

·  качества услуг;

·  ресурсоемкости предоставления одной услуги;

·  оптимальности распределения ресурсов;

·  экономности использования финансовых средств на приобретение необходимых ресурсов и оплату услуг.

Важным аспектом аудита эффективности является не только измерение степени достижения поставленных целей, но и насколько конкретные действия привели к достижению (недостижению) цели. Нужно уделять достаточно внимания выявлению внешних влияний на достижение конечных целей. Важно, чтобы в процессе аудита проводился анализ способности государственных услуг удовлетворять потребность
общества. Аудиторы должны анализировать конкретность выбранных механизмов достижения целей, а также оценивать соответствие объема и использованных ресурсов количеству и качеству предоставленных организациями государственных услуг.

В отличие от традиционного финансового аудита аудит эффективности ориентирован на оценку экономических последствий принятия решений. Основой аудита эффективности является набор аналитических процедур, которые должны осуществляться на базе специально разработанных стандартов, технологий и методик.

2.2. Цели и задачи аудита эффективности

Целями аудита эффективности являются:

·  выявление нарушений и проблем в деятельности подконтрольных объектов;

·  анализ и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти по выполнению ими государственных функций;

·  анализ и оценка эффективности использования средств федерального и регионального бюджетов и иных государственных ресурсов;

·  разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации деятельности органов исполнительной власти и повышению эффективности использования государственных ресурсов.

В рамках названных целей задачами аудита эффективности должны быть:

·  анализ обоснованности, целесообразности, необходимости и достаточности функций исполнительного органа власти;

·  анализ полноты и своевременности исполнения государственных функций;

·  анализ и оценка результативности и экономичности исполнения функций;

·  анализ баланса прав и ответственности по исполнению функций;

·  анализ правовой и материальной обеспеченности исполнения функций;

·  анализ причинно-следственных связей неэффективного исполнения функций;

·  установление и оценка последствий неэффективного исполнения функций;

·  разработка конструктивных рекомендаций и предложений по повышению эффективности работы органа исполнительной власти;

·  оценка последствий от реализации предложений по повышению эффективности работы органа исполнительной власти;

·  анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю;

·  оценка полноты и своевременности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

·  анализ и оценка экономичности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

·  анализ и оценка полноты достижения целей, на которые выделены бюджетные средства и иные ресурсы;

·  выявление и оценка ущерба, нанесенного государству при использовании бюджетных средств и иных ресурсов;

·  причинно-следственный анализ эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

·  разработка рекомендаций и предложений по повышению эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

·  оценка последствий и мониторинг реализации рекомендаций и предложений по повышению эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов.

2.3. Предмет аудита эффективности

Предметом аудита эффективности являются:

·  деятельность и функции федерального (регионального) органа государственной власти или получателя бюджетных средств;

·  средства федерального (регионального) бюджета, выделяемые на реализацию государственных задач, целевые программы, государственные контракты;

·  федеральная собственность, природные и иные государственные ресурсы;

·  международные и межбюджетные договоры и отношения;

·  отдельные важнейшие вопросы управления государственными ресурсами;

·  организация исполнения бюджетного процесса.

2.4. Объекты аудита эффективности

Объекты аудита эффективности можно классифицировать исходя из уровня управления бюджетными средствами и государственными ресурсами. В этой связи объектами аудита эффективности будут:

на федеральном уровне:

·  Правительство Российской Федерации;

·  федеральные органы исполнительной власти;

·  получатели бюджетных средств;

·  организации, использующие федеральную собственность, природные и иные государственные ресурсы;

·  организации, имеющие предоставленные федеральным законом налоговые, таможенные и иные льготы;

·  администрации субъектов Федерации в части использования средств федерального бюджета, собственности и природных ресурсов;

·  государственные внебюджетные фонды;

на региональном уровне:

·  администрации субъектов Федерации;

·  исполнительные органы субъектов Федерации;

·  получатели средств регионального бюджета;

·  организации, использующие средства регионального бюджета, собственность субъекта Федерации и имеющие льготы по налогам и иным платежам, установленные региональным законодательством;

·  администрации муниципальных образований, использующие собственность и средства регионального бюджета.

В зависимости от предмета аудита эффективности определяется степень охвата проверкой той или иной деятельности объекта аудита. То есть объектом аудита может быть как деятельность организации в целом, так и отдельного подразделения или ряда подразделений. Но в любом случае объект аудита эффективности – это всегда персонофицированная единица (организация, подразделение, должностное лицо).

2.5. Виды аудита эффективности

Виды аудита эффективности обуславливаются предметом аудита эффективности.

Видами аудита эффективности в крупном плане могут быть:

·  аудит эффективности деятельности органов исполнительной власти;

·  аудит эффективности исполнения отдельных государственных функций органом исполнительной власти;

·  аудит эффективности исполнения государственных функций и заказов получателями бюджетных средств;

·  аудит эффективности организации бюджетного процесса;

·  аудит эффективности исполнения федерального (регионального) бюджета;

·  аудит эффективности деятельности крупных народнохозяйственных комплексов (топливно-энергетического, военно-промышленного, природоохранного и т. п.);

·  аудит эффективности крупных программно-целевых комплексов (космические, научные, технологические, территориальные программно-целевые комплексы);

·  аудит эффективности федеральных (региональных) программ;

·  аудит эффективности инвестиционных федеральных и региональных программ;

·  аудит эффективности использования средств федерального (регионального) бюджета;

·  аудит эффективности использования государственной собственности;

·  аудит эффективности использования природных и иных государственных ресурсов;

·  аудит эффективности использования средств государственных внебюджетных фондов;

·  аудит эффективности предпринимательской деятельности.

Возможны и другие направления аудита эффективности, отражающие те или иные стороны деятельности государственной власти, например:

·  аудит эффективности административной реформы;

·  аудит эффективности жилищно-коммунальной реформы;

·  аудит эффективности монополий;

·  аудит эффективности законодательной деятельности;

·  аудит эффективности ценообразования.

2.6. Принципы аудита эффективности

Принципы аудита эффективности должны обеспечивать высокую его результативность, действенность и экономичность. В этой связи необходимо соблюдение следующих принципов:

·  научности, т. е. применение научных методов анализа деятельности объекта аудита и синтеза рекомендаций по совершенствованию его функций, организации и методов управления;

·  системности, т. е. анализа всех возможных факторов и связей в деятельности объекта аудита;

·  объективности, т. е. устранения всех субъективных оценок и приоритетов;

·  независимости, т. е. устраненности от волевых и материальных воздействий любых органов и должностных лиц;

·  гласности, т. е. результаты аудита эффективности после соответствующего его рассмотрения должны быть доведены до руководящих органов и общественности.

2.7. Методы аудита эффективности

С учетом специфики аудита эффективности, к которой относится его аналитико-синтетический характер, целесообразно использование следующих методов.

Анализ (от греческого – разложение) – прием исследования, который включает изучение предмета путем мысленного или практического расчленения его на составные объекты (по его признакам, свойствам, отношениям). В данном случае анализ будет заключаться в выделении объектов аудита в системе экономической деятельности. Это определение предмета и направления аудита эффективности, например, министерство, целевая программа или бюджетный процесс. Путем анализа на данном этапе определяется «цена» вопроса, т. е. его экономическое и социальное значение.

Аналогия – прием научного умозаключения, посредством которого достигается познание одних объектов на основании их сходства с другими. Этот метод может использоваться при подготовке программ и планов аудита эффективности для выделения наиболее значимых вопросов и этапов аудита.

Системный анализ – изучение объекта исследования как совокупности элементов, образующих систему. При аудите эффективности используется для логической последовательности и увязки вопросов проверки.

Экспертизы различных видов – приемы экспертных оценок, связанные с предметом аудита эффективности, когда для обоснования содержания вопросов аудита привлекаются эксперты различных отраслей знаний.

Конкретизация – исследование определенных объектов во всей их разносторонности, в качественном многообразии реального существования. При аудите эффективности – это выявление в процессе контрольного этапа различного рода нарушений, неэффективной работы, ущерба и т. д.

Инвентаризация – проверка объекта в натуре. Сущность метода заключается в том, что при аудите эффективности проверяется фактическое состояние объекта путем осмотра и пересчета.

Выборочные наблюдения – прием статистического исследования качественных характеристик хозяйственного процесса для определения их целесообразности и оптимальности.

Исследование документов – способ документального контроля достоверности, целесообразности, эффективности хозяйственных процессов, соответствия их нормативным правовым актам.

Индукция – прием исследования, при котором общий вывод о признаках множества элементов объекта аудита эффективности делается на основе изучения не всех признаков, а отдельных элементов данного множества. Например, эффективность деятельности объекта может определяться на основе его результативных показателей (прибыль, рентабельность) без анализа трудозатрат, материалоемкости и т. д.

Моделирование – изучение объекта на основе его модели, например, математической.

Статистические расчеты и экономико-математические методы – применяются для выявления закономерностей экономических и хозяйственных процессов объекта аудита при большом объеме информации.

Синтез – метод изучения объекта в его целостности, единстве и взаимосвязи его частей. Позволяет разработать предложения по улучшению системы взаимосвязей между элементами объекта аудита.

Дедукция – выделение частного из общего. В аудите эффективности это означает разработку конкретных рекомендаций по улучшению деятельности отдельных направлений, исходя из общего состояния объектов.

Кроме названных, возможно использование и таких методов, как математическое и информационное моделирование, группировка недостатков и другие.

2.8. Этапы внедрения аудита эффективности

Включение аудита эффективности в систему внешнего государственного контроля – процесс, который может занять не один год. В значительной степени это связано с необходимостью кардинальных изменений принципов бюджетирования и финансирования деятельности бюджетных учреждений, созданием методологической и методической базы, изменением законодательства.

На первом этапе внедрения и использования практики аудита эффективности необходимо провести подготовительные мероприятия, связанные с разработкой показателей результативности, формулировкой целей, определением основных направлений деятельности, налаживанием учета затрат на оказание услуг в разрезе целей деятельности. Необходимо обозначить тип и круг информации, требуемой для реализации подготовительных мероприятий: налаживание системы сбора и обработки информации, обеспечение ее достоверности, подготовка форм документов, методических рекомендаций по заполнению форм. Параллельно должна происходить разработка стандартов аудита эффективности, методик его проведения. На первом этапе большое значение имеет повышение квалификации аудиторов, приобретение ими навыков, необходимых для проведения аудита эффективности. Также должны быть подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты.

На втором этапе возможно экспериментальное использование контрольных мероприятий деятельности организаций. В частности, рекомендации, выработанные по результатам аудиторских поверок, могут не являться основанием для применения санкций, однако должны быть включены в процесс обсуждения планируемой деятельности организаций, целесообразности выделения дополнительных ассигнований, рекомендации по корректировке деятельности организаций.

На втором этапе также должны быть внесены основные изменения и дополнения в нормативную правовую базу, апробированы основные методики аудита эффективности, внесены корректировки в методологическую и методическую документацию.

На третьем этапе аудит эффективности должен быть полностью включен в систему государственного финансового контроля деятельности бюджетных учреждений и организаций, оказывающих государственные услуги, в том числе систему контрольных мероприятий в рамках бюджетного процесса.

Для внедрения аудита эффективности в практику деятельности органов государственного финансового контроля необходимо изменить нормативную базу исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации:

1.  Принять в виде нормативного акта стандарты государственных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями и небюджетными организациями.

2.  Изменить бюджетную классификацию.

Все стандартные услуги и виды деятельности должны быть классифицированы и каждой присвоен код. При этом бюджетная классификация должна упроститься, так как при переходе к функциональному бюджету количество линейных статей бюджетных расходов в рамках каждой функции сокращается в целях обеспечения большей самостоятельности органов исполнительной власти в расходовании бюджетных средств.

3.  Включить в бюджетную документацию заявки, основания, отчеты, показатели результативности и утверждать их в виде приложения к закону о бюджете: