Государственное регулирование в топливно-энергетическом комплексе России в условиях рыночных преобразований экономики (стр. 3 )

- основными пропорциями и противоречиями, сложившимися в производстве и использовании топливно-энергетических ресурсов;

- необходимостью совершенствования государственного регулирования в сфере ТЭК с использованием как рыночных, так и нерыночных методов;

- динамикой и структурой внешнего спроса на природные ресурсы с учетом колебаний мировых цен на них.

В основу нашего исследования положены данные Всемирного банка, предложившего обобщенную денежную оценку природного капитала, Отделения экономики РАН, Минэкономразвития, Минприроды, Минэнерго, Госкомстата РФ.

Объем добычи полезных ископаемых России в денежном выражении составляет в целом более 10% от мирового уровня.[22] Стоимость сырья, ежегодно извлекаемого в последние годы из недр страны (в пересчете на мировые цены), составляет в зависимость от конъюнктуры 95-105 млрд. долларов. В США этот показатель выше в 1,4-1,5 раза, в Китае – примерно сопоставим с российским, в остальных странах ниже.[23]

Ученые ЦЭМИ РАН оценивают национальное богатство в расчете на душу населения в 400 тыс. долларов США, из них на потенциал природно-ресурсного комплекса приходится 160 тыс. долларов, или 40%, что в 10 раз выше соответствующего совокупного показателя Европы, США и Канады.[24] Эти данные совпадают и с данными ЮНЕСКО. Другие ученые-экономисты оценивают природные ресурсы России в 340-380 млрд. долларов, из которых материально-сырьевые и топливно-энергетические ресурсы составляют 80%.[25] Валовая потенциальная ценность разведанных балансовых запасов основных видов полезных ископаемых страны на конец 90-х годов оценивалась почти в 30 млрд. долларов, а прогнозный потенциал – в 150 млрд. долларов.[26] В аналитическом докладе Правительства Российской Федерации о состоянии минерально-сырьевой базы страны приводятся данные: денежная ценность разведанного природно-ресурсного потенциала (ПРП) России (в текущих мировых ценах) определена в 28,6 трлн. долларов США, а прогнозные запасы – в 140 трлн. долларов[27]. Специалисты Международного банка оценивают запасы полезных ископаемых России в 10 трлн. долларов.

Потенциальная ценность запасов полезных ископаемых России на начало 2000 года приведена в таблице 19, а удельный вес природно-сырьевых ресурсов в общих мировых объемах – на рис. 8.

Таблица 19

Потенциальная ценность запасов полезных ископаемых России по состоянию на начало 2000 года

Показатели	млрд. долл.	%
Всего, в том числе: Природный газ Уголь и горючие сланцы Нефть и конденсат Уран Прочие полезные ископаемые	29950,0 9250,0 6850,0 4760,3 4,1 8682,5	100,0 32,1 23,2 15,7 0,01 28,99

Источник: Данные Минприроды РФ

Из всей совокупности разведанных полезных ископаемых Россия обеспечивает свыше 10% мировой добычи нефти, 30% газа, 10% каменного угля. В структуре прогнозного потенциала ПРП доминирует твердое топливо – 79,5%, далее следует газ – 6,9% и нефть – 6,5%.[28]

Основные запасы углеводородного сырья расположены главным образом в Западно-Сибирской и Урало-Поволжской геологических регионах. Крупные прогнозные ресурсы выявлены в Восточной Сибири (Красноярский край, Иркутская область, Республика Саха-Якутия), значительным потенциалом обладают Тимано-Печорская

Рис. 8. Россия в структуре мирового минерально-сырьевого комплекса, %

провинция (Республика Коми, Ненецкий автономный округ, Архангельская область), шельф северных и дальневосточных морей.

В России огромные потенциальные ресурсы каменных углей, однако, разведана и эксплуатируется сравнительно незначительная их часть (угли Печорского, Кузнецкого, Канско-Ачинского и других бассейнов). Многие угленосные бассейны, особенно лежащие к востоку от Урала (Тунгусский, Улугхемский, Ленский, Таймырский, восточная часть Южно-Якутского и др.), еще ждут своего более полного изучения и освоения.

Значимость запасов проявляется при сопоставлении с их использованием. Если взять за основу уровень потребления топливных ресурсов в 1991 году, еще до обвального падения спроса в последующие годы, то обеспеченность России разведанными запасами нефти, газа и угля по самым осторожным оценкам составит, соответственно, 35, 81 и 150 лет.

На долю отраслей и видов деятельности, непосредственно связанных с природно-ресурсным комплексом, по экспертным оценкам, приходится примерно 30% валового внутреннего продукта (ВВП) страны, в том числе по невостребованным природным ресурсам (добыче полезных ископаемых и их переработке) объем ВВП составляет около 20%.[29] С учетом межотраслевых связей, то есть основных потребляющих и обеспечивающих отраслей, а также сферы посреднических услуг эти цифры составляют значительно большую величину.

Сохранение сложившегося положения отраслей ТЭК, как показывает анализ, в процессе решения проблем активизации факторов экономического роста, неизбежно обостряется проблемой сбалансированности потребления и производства энергетических ресурсов как для решения внутренних задач, так и внешних. Это связано прежде всего с высокой удельной природоемкостью и, следовательно, относительной сырьевой ориентацией экономики России, низкой производительностью труда в реальном секторе экономики, состоянием и темпами развития сырьевой базы ТЭК.

Общей проблемой природно-ресурсной базы страны является преимущественное расположение основных сырьевых источников России в северных регионах, что приводит к повышенным издержкам по всей технологической цепочке и в определенной степени снижает конкурентоспособность российских топливно-энергетических ресурсов с учетом цен на мировом рынке. Эта проблема в огромной степени носит объективный характер. Другой главной причиной создавшейся ситуации, которая в значительной степени связана с субъективным фактором, является несбалансированная макроэкономическая и инвестиционная политика в области топливно-энергетических ресурсов, приводящая к экстенсивному использованию естественных богатств, диспропорциями между добывающими, перерабатывающими и инфраструктурными комплексами.

Поэтому серьезных трансформаций структуры топливно-энергетического баланса и новых подходов к формированию источников инвестиций, потребности в которых в складывающихся условиях во всех отраслях комплекса резко возрастает, требует качественного изменения экономики добычи и производства энергоресурсов, в том числе и альтернативных. Для нефтяной промышленности России, например, распространенной становится интеграция по линии добыча – переработка – транспортировка в ущерб интеграции по полному циклу: геологоразведка – добыча и т. д. Развитые же страны давно сменили прежние технологические приоритеты в организации и управлении нефтяным бизнесом в направлении широкого применения компаний как совокупности фирм, сосредоточенных на отдельных видах деятельности и связанных друг с другом через систему контрактов.

Сырьевую базу нефтегазового комплекса России на современном этапе ее геологического изучения и промышленного освоения составляют 2734 нефтяных, нефтегазовых, газовых и газоконденсатных месторождений, которые открыты в недрах, а также на континентальном шельфе Российской Федерации. Прогнозные ресурсы нефти оцениваются в 44 млрд. т, природного газа – 127 трлн. м³. На долю России приходится 13-15% мировых текущих запасов нефти и газового конденсата и около 35% запасов газа (см. рис.9).

Рис. 9.

Сырьевая база угольной промышленности страны оценивается в 4450 млрд. т – 30% мировых запасов угля. Реально разведано 105 млрд. т. Однако запасы углей распределены весьма неравномерно: свыше 80% всех запасов сосредоточено в Сибири, на долю Европейской части России приходится лишь 10%.

В результате обвального спада геологоразведочных работ в России, начавшегося в 1992 году. Одной из причин сложившейся ситуации является та, что государство перестало активно заниматься этой проблемой, считая, что вопросы геологоразведочных работ - прерогатива частного сектора ТЭК. В результате разведанные запасы нефти в России к началу ХХІ века уменьшились в целом по стране на 13%, а в основном нефтедобывающем регионе – Западной Сибири - на 17,5%.

Начиная с 1994 года, наметилась негативная тенденция снижения темпов восполнения ресурсной базы углеводородного сырья. Так, прирост запасов нефти и конденсата не компенсирует объемы их добычи и остается на уровне 200-295 млн. тонн. Это отчетливо видно из данных таблицы 20 – динамики воспроизводства углеводородных ресурсов за годы. В целом же невосполненная пока потеря добыча нефти за 1годы превысила 800 млн. тонн.

Таблица 20

Воспроизводство углеводородных энергоресурсов в России

	1996г.	1997г.	1998г.	1999г.	2000г.	2002г.
Нефть и газовый конденсат прирост (млн. т) % от объема добычи	216,7 72	276 92	232 77	199 65	295 91	260 68
Природный газ прирост млрд. м³ % от объема добычи	180 30	398 70	338 22	210 35	450 77	447 75
Уголь прирост (млн. т) % от объема добычи	590 229	255 104	252 109	250 100	240 100	260 103

Источник: Данные Минэнерго РФ

По данным Минприроды РФ, за последние 10 лет запасы нефти в России сократились на 14%, извлекаемые запасы снизились по уникальным месторождениям на 21%, по крупным – на 22,8%. С начала 90-х годов прошлого столетия государство не смогло оказать своего активного влияния на решение проблем, связанных с развитием сырьевой базы страны, фактически устранилось от контроля за выполнением законодательных норм и нормативов и управлением государственным фондом недр. Получаемые приросты запасов нефти и газа уже не обеспечивают простого воспроизводства (т. е единицу прироста на единицу добычи).

В свете проводимого нами исследования, возникает еще одна проблема, которой необходимо уделять внимание. По состоянию на 2000 год в общем количестве разведанных месторождений нефти 82,3% составили мелкие месторождения с извлекаемыми запасами до 10 млн. тонн, что с точки зрения мирового опыта является полем деятельности небольших специализированных компаний. Более того, если, как показывает анализ работы отрасли за 10 лет, по крупным месторождениям извлекаемые запасы уменьшились, то в секторе ННК они возросли на 37%. При этом доля извлекаемых запасов на них увеличилась с 21,5% до 29,1%. Другими словами, максимальное извлечение остаточных запасов нефти – это важнейшая государственная задача, решение которой будет способствовать выполнению «Энергетической стратегии России на период до 2020 года».

Накопленный за период с 1994 по 2000гг. дефицит прироста запасов по нефти составил 698 млн. т, газу – 2,3 трлн. м3. Особо следует отметить, что на протяжении последних 30 лет в России впервые не введена в освоение ни одна новая нефтегазонасосная провинция.[30] Поиски углеводородных ресурсов в последние годы носят единичный характер. По итогам полевого сезона 2002 года прирост запасов нефти составил 250 млн. тонн, газа 928 млрд. м3, 2003 года – нефти – 230-250 млрд. т., газа – 500 млрд. м3.

По оценкам специалистов, чтобы только поддерживать минерально-сырьевую базу на приемлемом уровне необходимо до 2010 года открыть месторождения суммарным объемом 8-10 млрд. тонн нефти. А для нормального развития в свете «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» необходимо найти запасов углеводородов в два-три раза больше.

До 2001 года финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ) нефтегазового комплекса осуществлялось из федерального бюджета в объемах 50-60 млрд. руб. в год из целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Однако в 2001 году этот целевой бюджетный фонд был упразднен, имея в виду, что в рыночных условиях – это проблема якобы стала не государства, а недропользователей.

Практика выявила, что большинство нефтяных компаний оформляют лицензии лишь на добычу природного сырья и редко берет на себя риск поиска и разведки ее запасов, что негативно сказалось на темпах развития сырьевой базы и еще более усложнило проблему пополнения сырьевых запасов страны. Большая часть природной ренты, образовывающейся в сырьевых экспорториентированных отраслях вследствие скачка мировых цен, не изымается государством и не используется на инвестиционные нужды. Значительная ее часть неправомерно остается у экспортеров и превращается в ресурс для негативного вывоза капитала.

Между тем механизмы регулирования и учета природной ренты, принятые в мировой практике, базируясь на многолетнем опыте, оптимально сочетает фискальные и стимулирующие принципы, уравновешенные льготами и преференциями, при строго налаженной и контролируемой системе учета и отчетности субъектов налогообложения. Широко известен опыт взимания природоресурсной ренты и ее распределение в интересах всех граждан и расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы в таких странах как Арабские Эмираты, Норвегия, отдельные регионы США (Аляска), Канада и др. Так, благодаря социализации части дохода от нефти штат Аляска (США) удерживает на низком уровне другие налоги.

Налоговая система в России носит пока ярко выраженный фискальный характер, не учитывающий ведущую роль минерально-сырьевого комплекса в экономике страны. Проводимая с 2000 года реформа налогообложения не только не усилила, а наоборот ослабила рентный характер бюджетно-налоговой системы, дифференциацию уплаты налогов от качества собственности и недропользования. Были отменены плата за недра, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, платежи за загрязнение окружающей среды. Роль рентных платежей, взимаемых государством-собственником природных ресурсов, еще более снизилась и фактически сведена к нулю, уступив место налоговой уравниловке.

Вместо рентных платежей был введен единый налог на добычу полезных ископаемых[31]. Если раньше акцизные платежи и роялти хоть как-то выравнивали условия деятельности компаний, работающих на разных по эффективности месторождениях, то введение единого налога на добычу полезных ископаемых ликвидировало этот механизм. Этот налог, к сожалению, не дифференцирован по месторождениям, не «привязан» к прибыльности разрабатываемых месторождений, как это имеет место в мировой практике, к стадии их выработки и степени истощения. Использование единых налоговых ставок для всех типов месторождений и на всех этапах их разработки нередко стимулирует выборочную или хищническую разработку отдельных месторождений, отклонения от утвержденных технологических схем. Усугубило положение и отмена 50% инвестиционные льготы, которой пользовались практически все малые и средние компании. То есть реальные налоги для них возросли на 6,5% (установлен налог на прибыль 24%, а до 2002 года ставка по налогу на прибыль была для них 17,5%).

Это означает, что действующий налоговый режим не стимулирует, а в ряде случаев – даже сдерживает, инвестиционное развитие отрасли. При этом природная рента – сверхприбыль, получаемая нефтяными компаниями благодаря уникальным свойствам месторождений полезных ископаемых, остается у недропользователей, хотя собственником недр является государство. И государство вправе устанавливать условия пользования ими. Другой вопрос: насколько умело оно это делает, используя позитивный мировой опыт?

Все вышеприведенные негативные факторы привели к тому, что объемы геологоразведочных работ в основных нефтедобывающих регионах России упали в 1,5-1,8 раза, прирост промышленных запасов нефти с газовым конденсатом резко снизился.

Так, если в 2001 году общий объем финансирования геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Российской Федерации составлял 46,2 млрд. рублей, то в 2002 году он сократился на 31,2% и составил 31,8 млрд. рублей.

Оценивая потребности страны в разведанных запасах, степень восполнения сырьевой базы и возможные уровни добычи нефти и газа на перспективу, необходимо иметь в виду сложившуюся тенденцию ухудшения качественной структуры разведанных запасов. Это происходит, в частности, вследствие возрастания в них доли трудноизвлекаемых запасов.

Особенно остро эти факторы сказываются в газовой промышленности, где за ближайшие 15-20 лет добыча газа на основных разрабатываемых месторождениях снизится из-за исчерпания запасов на 75-80%, а освоение новых месторождений, расположенных в экстремальных природных условиях, требует кратного роста инвестиций, увеличения затрат на добычу и транспортировку газа.

Между тем сравнительный анализ основных показателей инвестиционных программ (с учетом капитальных вложений дочерних обществ ОАО) за период с 2002 по 2004гг. показывает, что общий объем капвложений в темпом чуть большим 20%, а геолого-разведочные работы составляют в общем объеме – в 2002 году – 2,9%, в 2003 году – 3,1%, в 2004 году (план) – 3,6%, что, конечно же, исходя из сегодняшних реалий уже недостаточно.[32]

Таким образом, ресурсный потенциал добывающих субъектов Российской Федерации уже недостаточен для воспроизводства экономически эффективных в разработке запасов, требует новых подходов к инвестиционной деятельности.

Если сохраняться нынешние объемы финансирования геологоразведочных работ, то в 2005 году он уменьшится еще на 30% по сравнению с уровнем 1997 года, что приведет к снижению прироста запасов до 40% по отношению к этому периоду.

Не следует забывать и еще один важный момент. Достигнутый за последние 15-20 лет научно-технические сдвиги в сейсморазведке, связанные с переходом от двухмерных к трехмерным методам ведения разведки и подкрепленный компьютерной базой для интерпретации полученных результатов, позволяет открывать новые месторождения с меньшим объемом разведочного бурения и небольшими запасами нефти.

Уже сегодня доля низкодебетных и низкорентабельных запасов нефти возросла с 36% до 55%. Однако в связи с тем, что за последние 10 лет объемы поисково-разведочного бурения нефти уменьшились более чем в 4 раза, а эксплуатационного – в 7 раз, произошло пятикратное сокращение ввода новых скважин. Разведанные запасы нефти за годы сократились на 613 млн. тонн, а в Западной Сибири - на 528 млн. тонн.

Основные приросты запасов нефти были получены в основном за счет доразведки открытых нефтяных залежей, а также перевода запасов нефти, ранее оцененных, в разведанные. Ввод новых производственных мощностей сократился в 2-5 раз. По существу, в эти годы был упущен важный период подготовки новых регионов к проведению широкомасштабных поисково-оценочных работ, а в дальнейшем – и к разработке промышленных запасов нефти.

Так, оценка прироста запасов нефти и конденсата промышленных категорий в 2002 году составляет 190 млн. тонн, при добыче 372 млн. тонн, т. е. восполняемость добычи нефти составляет 51%. Таким образом, и в 2002 году продолжалось сокращение текущих разведанных запасов нефти и конденсата. Другими словами, происходит реальное сокращение созданной до 1990 года минерально-сырьевой базы страны. Российские компании «проедают» разведанные в советское время запасы, и прежде всего – стратегических видов минерального сырья, которые обеспечивают валютные поступления.

При сложившейся ситуации с развитием минерально-сырьевой базы, уже к 2010 году можно ожидать, что доля рентабельных при разработке запасов нефти в объеме запасов, числящихся на государственном балансе, может снизиться до 30%. Снижение суммарных текущих запасов нефти угрожает экономической и энергетической безопасности страны, поскольку выбывает наиболее рентабельная часть запасов, которая не может быть в полной мере возмещена новыми приростами.

По данным компании British Petroleum при нынешнем уровне добычи и разведки нефти в России этого сырья хвати только на 22 года. Такая оценка содержится в ее ежегодном исследовании состояния нефтяного рынка.[33]

В этой связи исключительная ориентация российских деловых кругов на формирование крупных вертикально-интегрированных структур вступает в противоречие со структурой вовлекаемых в разработку месторождений: рост доли средних и мелких скважин объективно требует становление и развития небольших компаний. Это на определенном этапе может стать сдерживающим фактором увеличения добычи нефти.

«Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» для удовлетворения внешнего и внутреннего спроса не нефть предполагает увеличение ее добычи до 445-490 млн. т в 2010 году и до 450-520 млн. т в 2020 году. Отсюда объективно возникает задача повышения роли государства в расширенном воспроизводстве сырьевой базы нефтедобывающей промышленности, углубления переработке нефти на основе высоких технологий, ресурсо - и энергосбережения как внутри ТЭК, так и в реальном секторе экономики в целом. Энергоэффективность, наряду с необходимостью повышения геологоразведочных работ, становится важнейшим фактором экономических реформ в стране.

Не менее сложные задачи стоят в подотрасли газовой промышленности. По разведанным запасам газа Россия занимает первое место в мире (32% мировых запасов), обеспечивает до 30% его мировой добычи и более 40% глобальных экспортных поставок.

Вместе с тем при уникальной сырьевой базе и развитой сети трубопроводного транспорта добыча газа в России с 1992 года падает. В 2000 году годовая добыча газа снизилась по сравнению с 1991 годом и составила 586 млрд. м³. В 2001 году произошло дальнейшее снижение добычи газа до 581 млрд. м³. Только с 2002 года произошло увеличение добычи газа с доведением ее до 600 млрд. м3.

В связи с резким сокращением объемов геологоразведочных работ в 90-х годах, прирост запасов свободного газа не компенсировал его добычу. Это видно и из данных таблицы ΙΙ-6. В результате с 1993 года отмечается тенденция уменьшения запасов свободного газа как в целом по России, так и по основному газодобывающему району – Западной Сибири, что выдвигает проблему сырьевой обеспеченности газовой промышленности России на передний план.

Между тем, обладая почти одной третью мировых разведанных запасов природного газа, Россия, при активной роли государства в создании благоприятного инвестиционного климата в сфере ТЭК, могла бы поддерживать его добычу в течение десятилетий на уровне, удовлетворяющим потребностям внутреннего и внешнего рынков.

Расчеты показывают: для того чтобы переломить тенденцию падения добычи углеводородного сырья, требуется освоить месторождения, содержащие 4,5 млрд. т нефти и 3,5 млрд. м3 газа. Ясно, что это потребует особого отношения государства к финансированию этих работ.

О структуре финансирования геологоразведочных работ в России и некоторых развитых странах можно судить по рис. 10.

Как видно из рис. 10, подавляющую часть финансовых ресурсов на геологоразведочные работы в России вкладывает государство, а на Западе – частные компании. Частные компании России пока не стремятся вкладывать средства в геологоразведочную сферу, но интенсивно эксплуатируют разведанные при СССР регионы. Государство должно переломить эту порочную ситуацию. Первые, но не совсем эффективные шаги в этом направлении уже начались.

Рис. 10

Самым слабым звеном отечественного налогообложения в сфере ТЭК является его нестабильность: изменения отдельных частей законодательства происходит до 4-5 раз в год. Это в свою очередь приводит к росту инвестиционных рисков, неуверенности российских и зарубежных инвесторов.

С 2001 года в России был существенно урезан целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Это позволило Минфину РФ из 14,3 млрд. рублей расчетных поступлений в федеральный бюджет выделить по целевому назначению 5,8 млрд. руб., или 40,5%. Немедленно отреагировали и региональные бюджеты, откорректировав свои расходы. В итоге суммарные вложения в геолого-разведочные работы с 2001 года сократились более чем на 25%.

С 2002 года был упразднен действующий ранее механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы: 50% расчетного объема отчислений из прибыли на воспроизводство стало оставаться у добывающих предприятий. Замысел был тот, что частные компании направят эти средства на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Однако этого не произошло поскольку не была осуществлена законодательно-нормативная привязка к сырьевой базе. Объем геологоразведочных работ за счет всех источников финансирования в 2003 году, по расчетам Минприроды России, оценивается на уровне 46,1 млрд. руб. (104,3% к факту 2002 года), в том числе за счет федерального бюджета – 6,1 млрд. руб. (88,5 процента). Это означает, что с каждой тонны добычи на восполнение сырьевой базы будет направлено около 3 долларов, то есть 2% от усредненной по внешним и внутренним ценам стоимости 1 тонны нефти. Между тем в странах Персидского залива, где сырьевая база несравненно лучше, инвестируется ежегодно 4-5 долларов с добычи, в Китае – 6 долларов, в США и Канаде 9-11 долларов.

Как показывает анализ, ожидаемое в 2003 году увеличение объемов геологоразведочных работ будет достигнуто в основном за счет финансирования заделов поисковых работ прошлых лет, оставленных в распоряжении нефте-газодобывающих предприятий на завершение разработки объектов. Действующая в настоящее время модель воспроизводства минерально-сырьевой базы не стимулирует рост инвестиций в геологоразведку и не способствует стабилизации в недроиспользовании. Это еще более усугубляет разрыв между объемами погашения запасов полезных ископаемых и их приростом. В то же время сырьевая база в мире и наших основных конкурентов с 1990 года увеличилась почти на 20% по нефти и на 25% по газу.

В 2004 году прогнозируется выполнение геологоразведочных работ за счет всех источников финансирования в объеме 41,8-46,4 млрд. руб. (90,7-100,6% к уровню 2003 года). В то же время намечается увеличение на 3,5-4,7% геологических работ для государственных нужд за счет средств федерального бюджета, что обусловлено исчерпанием поискового задела для постановки разведочных работ.

Между тем, по данным экспертов, не решив проблему сырьевой базы, Россия не сможет решить и задачу привлечения до 2020 года почти 200 млрд. долларов иностранных инвестиций, необходимых для реализации «Энергетической стратегии».

Позитивные изменения в укреплении минерально-сырьевой базы России во многом будут зависеть от полной реализации Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России» на гг., принятой Правительством РФ.

Главные задачи программы – определение сбалансированных потребностей экономики России в минеральных и топливно-энергетических ресурсах; развитие минерально-сырьевой компоненты с целью обеспечения минерально-сырьевого комплекса и платежного баланса страны; правовое закрепление российских приоритетов в Мировом океане и на континентальном шельфе.

Важнейшим направлением в области геологоразведки в прогнозируемом периоде становится опережающее геологосъемочные и региональные геофизические работы с целью подготовки площадей и объектов для поисковых и разведочных работ. Предполагается, что объем геологоразведочных работ уже в 2006 году увеличится к уровню 2002 года на 5-10%.

В результате реализации ФЦП планируется прирост ресурсного потенциала минерального сырья стоимостью не менее 44 трлн. руб.; прирост балансовых запасов полезных ископаемых стоимостью не менее 26 трлн. руб.; сохранение и создание около 300 тыс. рабочих мест.

Анализ материалов, полученных Минприроды РФ от субъектов Федерации и недропользователей в 2002 году, показывает, что недропользователи с обеспеченностью разведанными запасами на 20 и более лет, в связи с неотработанностью экономического механизма, нормативно-правовой и налоговой базы, не вкладывают средства в развитие минерально-сырьевой базы, а субъекты Федерации, не имея средств, сворачивают территориальные программы.

Полнота реализации ФЦП в значительной степени будет зависеть от изменений экономических отношений: государство-недропользование-частные кампании. Анализ показывает, что один из главных рычагов особой роли государства в топливно-энергетическом секторе и особенно в деятельности частных кампаний – недропользование, включающее процедуры предоставления прав на пользование недрами и отношения по линии государство-недропользователь – пока используется недостаточно эффективно. Нормативно-правовая основа предоставления прав на пользование недрами по конкурсу сформировалась в гг. (включая законы о СРП). Она предусматривала оформление прав на пользование недрами на базе лицензий, платный и срочный характер получения и использования прав на недра и другие условия. Но самый главный элемент новой системы прав на недра – введение контрактных взаимоотношений по линии государство – недропользователь. Его значение в том, что государство принимает на себя обязательства ответчика, то есть превращается в такого же участника гражданско-правовых отношений, как юридические и физические лица. Это имеет принципиальное значение для развития цивилизованного рынка в сфере ТЭК.

Между тем эффективность использования фонда недр остается пока крайне низкой. Прежде всего это касается той его части, по которой в гг. были выданы лицензии без конкурса, а также тех фондов, которые раздавались в те годы по лицензиям сроком на 20-25 лет. Они ни по форме, ни по содержанию не соотносятся с действующим законодательством, и владельцы лицензий не несут юридической ответственности, осуществляя пассивное недропользование. Поэтому проблемой остается ограничеснное использование открытой аукционной формы продажи лицензий на разработку новых месторождений.

Законом «О недрах» предусмотрены ограничения, приостановления действий и аннулирование лицензий. Но этот механизм неэффективен, так как расплывчатые формулировки полномочий государства зачастую не позволяют выработать единую позицию в сфере регулирования отношений недропользователей с органами власти субъектов Федерации. Все это не способствует созданию благоприятного инвестиционного климата для российских и тем более зарубежных компаний и приводит к негативным экономическим последствиям.

Введение единого налога на добычу также с экономической точки зрения неоднозначно. Сам по себе налог «плоский». Он нивелирует недропользователей, не учитывает экономические и специфические условия территорий страны, размеры, качественную и технологическую характеристики месторождений, их рентные особенности. Естественно, повышенные доходы получают лишь те добывающие предприятия, кому достались лучшие месторождения.