Государственное регулирование в топливно-энергетическом комплексе России в условиях рыночных преобразований экономики (стр. 1 )

Глава 2.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ

В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ

ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ЭКОНОМИКИ

2.1. Методологические вопросы государственного

регулирования в топливно-энергетическом комплексе

России.

Мировой опыт убедительно доказал, что при современном уровне развития производительных сил высокоразвитая, гибкая, эффективно функционирующая экономика не может быть реализована без наличия рынка, социально ориентированного и органически вписанного в соответствующую социально-экономическую модель.

В российской практике 90-х годов прошлого столетия сложились различные подходы к определению роли рынка в экономических процессах. Официальной политикой правительств этого периода стала теория макроэкономического регулирования на основе ультралиберальной концепции западных монетаристов.

При проведении макроэкономической политики, основанной на принципах монетаризма, приверженцев теории рациональных ожиданий и экономики предложения (сторонников М. Фридмена, Р. Лукаса, Т. Сержента и др), предполагается активное вытеснение государства из экономики, либерализация цен и внешней торговли, массовая приватизация государственной собственности, достижение макроэкономической стабилизации посредством сжатия денежной массы, снижения государственных расходов. «Рынок сам, автоматически все расставит по своим местам», - главный лозунг, принципиальная позиция сторонников монетаристской экономики.

Всеобщее разгосударствление и вытеснение государства из экономики, осуществленное в период так называемых «либеральных реформ» в России, обернулось, как известно, целым рядом негативных социально-экономических последствий.

Между тем богатый многовековой опыт свидетельствует, что рынок, особенно в период своего становления и развития, эффективен при условии действия "сознательно функционирующих" механизмов, "учреждения централизованного контроля" (по терминологии Дж. М. Кейнса - А. В.). [1] Поскольку рынок не может служить во всех случаях регулятором экономики, то государство, сознательная деятельность людей играют активную роль в регулировании этого процесса.

Именно в этом заключается одна из главных заслуг Дж. М. Кейнса, который в условиях экономической депрессии конца 20-х, начале 30-х годов предложил новую экономическую стратегию, направленную на сочетание частного интереса с интересами общества. Кейнсианская экономическая теория исходит из того, что «капитализм не является саморегулирующейся системой, способной к бесконечному процветанию; нельзя полагаться на то, что капитализм развивается сам по себе….. «Саморегулирующий рынок», - пишет Дж. М.Кейнс, - за руки нас не возьмет и к вершине прогресса не поведет»[2].

"…я защищаю его (расширение функций государства - А. В.), - подчеркнул Дж. М. Кейнс, - как единственное практически возможное средство избежать полного разрушения существующих экономических форм и как условие для успешного функционирования личной инициативы".[3]

Государство, по-Дж. М. Кейнсу, должно оказывать решающее влияние на склонность к потреблению путем установления соответствующей системы налогов и фиксирования нормы процента, а также другими способами.

Жан Моннэ сразу после второй мировой войны разработал для Франции Германии и Западной Европы систему «индикативного планирования», предполагающую активное участи государств в экономических процессах.

«Отрасли промышленности и государства, - оценивает вклад Ж. Моннэ в мировую экономику лауреат Нобелевской премии Дж. Тобин, - сотрудничали на базе согласованных и разумных планов с тем, чтобы расширить производственные мощности, необходимые в мирное время. Эти планы оптимистично, но вполне реалистично намечали довольно высокие уровни спроса на уголь и продукцию черной металлургии, достижению которых как раз и должно было способствовать ускоренное развитие соответствующих отраслей. Упрощенно говоря, угольные компании получали стимулы к инвестированию в расширение производственных мощностей, поскольку они были убеждены, что металлургические компании будут покупать больше угля; точно также последние расширяли свои мощности, поскольку они убедились в том, что угольная промышленность будет приобретать больше стали. Ожидания всех фирм возросли по сравнению с тем уровнем, который имел бы место в отсутствии координации».[4]

Рассматривая проблему государственного «присутствия» в экономике, речь идет не о том, нужно ли государству вторгаться в экономику, а о степени этого вторжения исходя из объективных потребностей и возможностей национальной экономики, ее роли и месте в мировой экономике. В докладе Всемирного банка «Государство в изменяющемся мире» ее президент Дж. Вулфенсон особо подчеркнул: «Без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно».[5]

И, наконец, последнее. В предисловии к недавно вышедшей книге «Глобализация и недовольство ею» нобелевский лауреат по экономике американский профессор Джозеф Стиглиц пишет: «Я не настолько глуп, чтобы поверить, что рынок сам по себе решит все социальные проблемы. Неравенство, безработица, загрязнение окружающей среды, непреодолимы без активного участия государства».[6] Содержание книги не оставляет камня на камне от постулатов либеральной рыночной доктрины, которая до сих пор лежит в основе деятельности Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (Мирового банка), Всемирной торговой организации (ВТО), а также Минэкономразвития РФ.

В переживаемый российским обществом период – перехода к рынку и упрочения рыночных отношений - также приходится сталкиваться с названными проблемами, в том числе и применительно к сфере ТЭК. Действительно, переход от административно-командных механизмов управления (для которых было характерным практически стопроцентное огосударствление собственности во всех сферах экономики) к рыночным и связанная с этим крупномасштабная децентрализация экономики и общественного устройства сужают сферу непосредственного государственного управления экономическими процессами и обусловливают переход к опосредованному их государственному регулированию. В новых условиях управление экономическим развитием общества со стороны государства выражается в первую очередь в определении стратегии и тактики экономической и финансовой работы, выработке на этой основе соответствующей экономической политики и ее реализации посредством установления единых правил организации экономических связей в обществе и неукоснительного контроля за их исполнением. Другими словами, во избежание хаоса и развала, рыночные отношения должны быть высокоорганизованными, регулируемыми и контролируемыми, в том числе и со стороны государства.

Мировая практика свидетельствует, что государственный сектор экономики служит базой для сглаживания циклических колебаний рыночной конъюнктуры, стабилизации динамики экономического роста как для экономики в целом, так и для отдельных ее крупных отраслей. Именно с учетом этой практики появилась теория экономической динамики (Р. Харрод и др.), существенное значение придающая регулирующей роли государства, а также институциональное направление, в рамках которого исследовались возможности инстуциональных воздействий, в том числе и посредством государственного долга (Е. Домар и др.).

Функционирование государственной собственности, государственного регулирования в отдельных странах и отдельных отраслях сравнительно давно осуществляется не только с позиции доходности, но и исходя из функционального назначения и значимости для общества. Участие государства в решении общесистемных задач порой дает больший эффект, чем прямое бюджетное финансирование, осуществляемое коммерческими структурами.

В течение десятилетия рыночных реформ, согласно данным Госкомстата, в России наблюдалась устойчивая тенденция к сокращению доли государственных предприятий и увеличению числа частных во всех отраслях промышленности. На начало 2000 года в государственной собственности осталось 3,1% общего количества предприятий, на которых было занято около 14% производственного персонала. Аналогичные показатели для частного сектора составили соответственно 88,4 и 39,9%.

Госкомстат России произвел сравнительный анализ эффективности работы предприятий государственной и частной форм собственности. Вывод оказался следующим: история развития рыночных отношений в России свидетельствует о том, что доминирование частной собственности в промышленности не привело к росту объема выпускаемой продукции, не обеспечило повышения эффективности производства в краткосрочной перспективе и не способствовало технологической модернизации производства.[7]

Ни в одной развитой стране мира не существуют чисто рыночные отношения. Масштабы государственного регулирования, его конкретные формы и методы существенно различаются по странам. Они отражают масштабы стран, их геополитическое положение, национальные особенности. И все - таки общую картину могут дать сопоставления доли государственных расходов в ВВП (см. таблицу 16).[8]

Таблица 16

Динамика доли государственных расходов в объеме ВВП индустриальных стран, в %

Страна	1880 г	1929г.	1960г	1970г	1980г	1990г	1998г
США	8,0	10,0	27,8	32,2	31,4	32,8	33,1
Япония	11,0	19,0	18,3	19,3	32,0	31,3	35,5
Англия	10,0	24,0	32,6	39,3	43,0	39,9	39,7
Германия	10,0	31,0	32,0	37,6	47,9	45,1	47,4
Франция	15,0	19,0	34,6	38,9	46,1	49,8	53,2
Швеция	6,0	8,0	31,1	43,8	60,1	59,1	60,8

Источники: World Development Report 1991/ Washington. 1991. Р. 139; OECD. Economic Outlook. 1998. June. P.31. Журнал «Экономист», №9, 2000г., с.67.

Примечание: После 1998 г. существенных изменений в динамике доли государственных расходов в странах, представленных в таблице, не произошло.

Как видно из данных таблицы 16, в США после 1929 года доля государственных расходов в объеме ВВП увеличилась в два раза и неуклонно росла, превысив к концу 90-х годов тридцати процентный рубеж. Так, придавая важное значение сохранению окружающей среды и экологической безопасности в феврале 2003 года президент США Дж. Буш объявил о начале реализации государственной «водородной топливной инициативы» («Hydrogen Fuel Initiativ») для разработки коммерчески доступных водородных топливных элементов, не создающих загрязнений окружающей среды и не выделяющих газов, связанных с парниковым эффектом. В этот же проект входит государственно-коммерческая программа освоения производства водородных автомобилей «Freedom Car». На эти перспективные разработки выделяется 1,7 млрд. долларов бюджетных ассигнований.

В других индустриальных странах доля государственных средств также достаточно весома, а в некоторых странах – Франции и Швеции - даже превышает 50%.

В России в 2003 году через консолидированный бюджет перераспределяется менее одной трети ВВП. В этом отношении Россия замыкает ряд развитых стран. Но при этом очень важна не только доля государственных расходов объеме ВВП, но и абсолютная величина ВВП и государственных расходов. Вследствие существенного сокращения в результате реформ объема ВВП величина государственных расходов в России оказалась несравненно малой.

Данные таблицы ΙΙ-1 также отчетливо свидетельствуют, что в реальности как в национальном, так и в мировом масштабах сложилась смешанная экономика. И это обоснованно не только теоретически, но и с точки зрения практики. Любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности, на сочетание различных видов экономического регулирования (рыночного, корпоративного, государственного, международного). В этих многообразных условиях государство выступает и как внутренний элемент национальной системы, и как составная часть мировой экономики, и как гарант их существования и функционирования.

Обобщение различных мнений отечественных и зарубежных специалистов по рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод, что разделить их на правых и неправых нельзя. Не соглашаясь с теми, кто абсолютизирует и преувеличивает роль рынка, автор не преувеличивает и возможности современного государства. Он относит себя к сторонникам поиска взвешенного, рационального соотношения в регулировании социально-экономических процессов, поскольку экономические процессы

всегда развиваются в специфичной хозяйственной макро - и микросистеме, находящейся на конкретном отрезке кривой циклического экономического развития и решающей в основном сугубо специфические задачи.

В этом аспекте мы согласны с профессором А. Пороховским, который считает, что «если исходить из того, что современная рыночная экономика – это экономика смешанная, ракурс рассмотрения роли государства должен опираться не на принцип его «вмешательства» в хозяйственную жизнь, а на фактор органичного включения государственных институтов в социально-экономические процессы».[9] Это тем более важно в условиях глобализации мировой экономики.

В экономической литературе последних лет концепция объективной необходимости государственного регулирования экономики, ее отраслей, в том числе и сферы ТЭК, находит все большее распространение.[10] Обосновываются причины и цели государственного воздействия на экономику, основные экономические функции государства. Среди главных целей государственного регулирования особо выделяют достижение устойчивого экономического роста, повышение экономической эффективности, оптимизацию структурной перестройки экономики, справедливое распределение доходов и др.

При рассмотрении проблемы государственного регулирования в сфере ТЭК и отражения ее в энергетической стратегии России, на наш взгляд, следует учитывать еще один глобальный мировой фактор: за последнюю четверть века прошлого столетия основные запасы и добыча нефти находятся под контролем государственных нефтяных компаний, показывающих высокую степень их эффективности.

Мировой опыт свидетельствует, что деятельность сферы ТЭК везде подчинена общеэкономическим интересам, а не частным. ТЭК в целом и отдельные отрасли, в него входящие, стратегически важны не потому, что производят конечную полезную продукцию для рынка, а потому, что обеспечивают условия для промышленного производства в целом и сферы услуг.

В настоящее время 20 крупнейших государственных нефтяных компаний контролируют 87% мировых доказанных запасов нефти. Среди 20 компаний только одна нефтяная компания Саудовской Аравии – Сауди Арамко располагает 25% мировых запасов, а вместе с нефтяными компаниями Ирак Нэшнл Ойл Ко., Кувейт Петролеум Корп., Абу Даби Нэшнл Ойл Ко. и Нэшнл Ираниэн Ойл Ко. – уже 62,6% мировых запасов нефти.

Традиционным нефтяным ТНК промышленно развитых стран принадлежит лишь небольшая доля мировых запасов нефти. Так, известным мировым корпорациям Эксон Мобил, Бритиш Петролиум Амоко, Роял Датч/Шелл, Шеврон Тексако принадлежит всего 3,8% мировых запасов нефти. [11]

В Норвегии работают три крупные нефтяные компании. И во всех основная доля акций принадлежит государству. Компании отдают казне 78% прибыли. Средства идут на социальные нужды. Кроме того, правительство создало фонд будущих поколений, в который направляется часть доходов от экспорта нефти. В настоящее время в составе этого фонда находится 46 млрд. долларов.

Мировая тенденция свидетельствует, что ряд нефтедобывающих стран с национализированной нефтяной индустрией все более ставят вопрос о приобретении современной технологии и опыта вместо передачи контроля за разработкой своих ресурсов иностранным компаниям. Для решения поставленной задачи ведется в широких масштабах подготовка инженеров - нефтяников в университетах западных стран. Например, если в Техасском университете (США) число студентов – не американцев, обучающихся нефтяной специальности, в 1977 году составляло 77%, то уже в 1999 году – превысило 80%. Поэтому в перспективе все более начинает вырисовываться вариант разработки основных мировых запасов нефти государственными нефтяными компаниями, а нефтяные ТНК все в большей степени будут выступать в качестве сервисных компаний.[12]

Обратим внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы. Практически во всех отечественных научных публикациях проблема государственного регулирования экономики рассматривается лишь как составляющая экономической политики, нацеленная на решение внутренних, национальных задач. В частности, государственное регулирование структурных преобразований ТЭК обычно рассматриваются как отраслевой (укрупненный) аспект механизма структурной политики России и его ресурсного подкрепления. Такая постановка вопроса правомерна, необходима, но в условиях глобализации экономики уже недостаточна.

Научная постановка проблемы функционирования любой отрасли национальной экономики с учетом ее роли в развитии всемирного хозяйства предполагает определение не только региональных и национальных целей и задач структурных преобразований экономики, в том числе и в сфере ТЭК (внутренняя составляющая), но и определение внешнеэкономической деятельности государства, исходя из роли и места России в мировой экономике (внешняя составляющая). Взаимосвязь этих аспектов государственной стратегии развития ТЭК в условиях его органичного включения в мирохозяйственные связи, для которых характерно функционирование национального рынка как сегмента мирового, до настоящего времени недооценивается. В основе этого лежит недостаточная, к сожалению, теоретическая разработка проблемы государственного регулирования экономики как целостной подсистемы мировой экономики. Это находит одностороннее отражение в и нормативно-правовых актах, и в практических мерах государства, что проявилось, например, в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года»[13], Федеральных бюджетах РФ последних лет, в законе «О Федеральном бюджете на 2004 год».

Научной и практической ценностью «Энергетической стратегии…» является то, что в ней недвусмысленно заявлено о необходимости «прямого государственного регулирования» при реализации государственной энергетической политики. Предполагается, что это регулирование будет осуществлено в два этапа.

На первом этапе одним из главных приоритетов госрегулирования «Энергетической стратегией…» определено формирование рыночной среды, развитие рыночной инфраструктуры в сфере ТЭК, обеспечение экономике страны возможности использования для устойчивого экономического роста относительно более низких (по сравнению с мировыми) внутренних цен на энергоресурсы. Это предполагает формирование для целей активной реализации энергостратегии целостной кодифицированной нормативно-законодательной базы (Кодекса) в сфере энергетики, в том числе принятие ряда базовых законов ( «Об энергетической безопасности Российской Федерации», «О нефти и газе», «О государственном регулировании тарифов», «О теплоснабжении» и др).

На втором этапе реализации государственной энергетической политики предусматривается формирование качественно нового топливно-энергетического комплекса, который будет характеризоваться высокой научно-технической и инновационной базой энергетического сектора страны, обеспечивающей переход к энергетике будущего.

И все - таки анализ раздела «Этапы реализации государственной энергетической политики» (раздел 4.8) «Энергетической стратегии…» показывает, что меры государственного регулирования в сфере ТЭК, предложенные при реализации долгосрочной энергетической политики, касаются, в основном, проблем реформирования энергетического сектора в связи с переходом «от «локомотивной» роли ТЭК в экономике страны к роли эффективного и стабильного поставщика топливно-энергетических ресурсов для нужд страны и населения».[14] Другими словами, главной сутью стратегии государственного регулирования в сфере ТЭК являются вопросы внутренней (для национальной экономики России) энергетической политики, решение которых необходимо для проведения в стране в ближайшие 6-7 лет социально-экономических реформ (железнодорожного транспорта, электроэнергетики, налоговой реформы, реформы межбюджетных отношений, реформы ЖКХ и др).

Это важные аспекты рассматриваемой проблемы – государственного регулирования в сфере ТЭК, правомерность которых не вызывает сомнений. Однако очевидна и односторонность такого подхода, ибо национальные интересы в свете глобальных проблем энергетики, стоящих перед человечеством в начале ХХ1 века, требуют формирования дальновидной единой государственной политики интеграции России в мировую систему оборота энергоресурсов, использования и освоения новых энергетических рынков. При этом цель достижения экономикой страны динамичного экономического роста (внутренняя составляющая госрегулирования) должна быть максимально эффективно адаптирована к достижению цели укрепления позиций России в мировой экономике (внешняя составляющая государственного регулирования, постоянно исключительно значимая).

Следовательно, в условиях интенсивного встраивания России в систему международного разделения труда, объективной необходимости достижения высоких темпов экономического роста требуется тщательно обоснованная, имеющая заданный, но в то же время адаптационный характер активная государственная политика.

Сегодня в мире господствует тенденция сосредоточения государства на создании стабильных, благоприятных и конкурентных условий экономической деятельности. Что касается ТЭК, то в этой сфере государственное регулирование направлено, как правило, на решение специфических задач, которые не связаны непосредственно с текущим процессом производства, но оказывают значительное воздействие на объем производства и потребления, на цены энергоносителей. Это особенно относится к государственному финансированию научно-исследовательских проектов (в различных его формах) для стимулирования энергоэффективности в реальном секторе экономики. Формирование устойчивой, благоприятной и конкурентной правовой, экономической и научно-технической среды составляет главное содержание того, что называется государственным регулированием.

В качестве примера приведем формы государственного субсидирования энергетических программ с использованием бюджетных средств, ассигнуемых Конгрессом США (см. таблицу 17).

Как видно из таблицы 2-2, общий размер реализованных федеральных субсидий на развитие энергетического комплекса и на повышение эффективности конечного использования энергетических ресурсов в 1999 году оценивался в 6,2 млрд. долларов. Примечательно то, что почти 30% этих расходов – 2 млрд. долл. направлялись на НИОКР, а вместе с прямыми энергетическими субсидиями эти государственные затраты превысили 55%.

Мировая практика государственного регулирования, в том числе и в сфере ТЭК, применительно к российской действительности, как нам представляется, должно быть направлена прежде всего на защиту прав собственности, на стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в сторону менее ресурсоемких отраслей и секторов, на реализацию мер, обеспечивающих повышение энергоэффективности и конкурентоспособности в самом ТЭК - в том числе и для значительного увеличения

Таблица 17

Стоимостные показатели составных компонентов федеральных программ субсидирования энергетики США в 1999г., в текущих ценах, млн. долларов

Виды субсидий	Прямые затраты	Скидки с подоходных налогов	Акцизные льготы	Затраты на НИОКР	Всего
Виды энергоносителей
Нефть	255	263	0	49	567
Газ	501	1048	0	115	1664
Уголь	0	85	0	404	489
Все виды минерального топлива, дополнительно*	0	205	0	0	205
Атомная энергия	0	0	0	640	640
Возобновляемая энергия	44	15	725**	327	1111
Электроэнергия	459	195	0	33***	687
Энергосбережение	166	110	0	0	276
Конечное использование	0	105	0	454	559
Всего	1425	2026	725	2022	6198

*Данная категория включает остальные субсидии на использование всех имеющихся видов минерального топлива;