«УТВЕРЖДЕНО»
решением коллегии
Счетной палаты
№_____ от «___»_______2003 г.
МЕТОДИКА
оценки эффективности использования бюджетных средств
органами государственной власти
Методика разработана инспектором направления контроля эффективности расходов бюджета области на государственное управление и социальную сферу в соответствии с п.3.28. Плана мероприятий Счетной палаты на 2003 год.
В настоящих Методических рекомендациях применяются следующие понятия:
методика – обязательный для исполнения последовательный порядок выполнения работ, мероприятий и действий с учетом требования законодательства, стандартов, норм и нормативов в определенной области деятельности; совокупность методов практического выполнения какого-либо процесса;
оценка – определение отношения уполномоченного лица к какому-либо явлению или деятельности какого-либо объекта с учетом сопутствующих этому мотивов, средств, условий и целей, необходимых для формирования объективного мнения; мнение о ценности, уровне или значении какого-либо явления или деятельности какого-либо объекта;
критерии – мерило оценки, средство суждения, способность различения;
эффективность – показатель финансового контроля, характеризующий итоги деятельности какого-либо объекта с точки зрения достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего результата при использовании определенного объема бюджетных средств;
критерии эффективности – средства суждения, мерила, на основании которых производится оценка эффективности деятельности какого-либо объекта по достижению заданных результатов при использовании наименьшего объема бюджетных средств или достижению наилучшего результата при использовании определенного объема бюджетных средств;
использование – процесс эксплуатации какого–либо объекта путем извлечения из него полезных свойств;
бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (абз.2 ст.6 Бюджетного кодекса РФ);
денежные средства – аккумулированные в наличной и безналичной формах средства в какой-либо валюте, принадлежащие государству, физическим или юридическим лицам;
бюджетные средства – денежные средства, аккумулированные в государственном (местном) бюджете, выделяемые субъектам бюджетных правоотношений для достижения общегосударственных целей или для способствования покрытию расходов отраслей, организаций, находящихся на полном либо частичном государственном финансировании в соответствии с действующим законодательством;
использование бюджетных средств - процесс эксплуатации субъектами бюджетных правоотношений денежных средств, аккумулированных в государственном (местном) бюджете, в соответствии с нормами действующего законодательства;
целевое использование бюджетных средств – использование бюджетных средств на строго установленные законодательством цели;
государственная власть – общественные отношения господства и подчинения, основанные на институтах организованного, государственного принуждения и сосредоточенные в руках государственных органов;
органы государственной власти – подразделения государственного аппарата, выполняющие функции власти и управления и наделенные законодательством необходимыми для этого полномочиями;
финансовая деятельность государства – деятельность государства как участника финансовых правоотношений по реализации норм действующего законодательства и выполнению государственных функций с использованием финансовых инструментов;
законность - соответствие действий органов государственной власти (либо должностных лиц органов государственной власти) требованиям действующего на момент их совершения законодательства и иных нормативных документов, имеющих обязательную для исполнения силу (например, договора, акты судебных органов и др.);
рациональность использования бюджетных средств – достижение органами государственной власти (либо должностными лицами органов государственной власти) заданного результата при использовании наименьшего объема бюджетных средств; практическая и теоретическая обоснованность выбора конкретного способа решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, других действий с использованием наименьшего объема бюджетных средств;
экономия бюджетных средств – сумма сохраненных или недоиспользованных бюджетных средств от выделенных (запланированных, нормативных, практически и теоретически обоснованных и т. п.) объемов при условии решения органами государственной власти (либо должностными лицами органов государственной власти) поставленных задач, достижения ими запланированных в рамках действующего законодательства целей;
обоснованность планирования денежных средств – определение объема необходимых для реализации определенных задач денежных средств, подкрепленное практическими, теоретическими и законодательными основаниями.
I. Выбор критериев оценки эффективности использования
бюджетных средств органами государственной власти
1.1. На начальном этапе необходимо определить, по каким критериям будет производиться оценка эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти. Целесообразно применение следующих критериев:
1.1.1. реализация органами государственной власти полного объема полномочий, предусмотренных действующим законодательством;
1.1.2. неукоснительное соблюдение норм действующего законодательства при реализации органами государственной власти полного объема полномочий;
1.1.3. использование наименьшего объема бюджетных средств в процессе реализации органами государственной власти полного объема полномочий при условии неукоснительного соблюдения норм действующего законодательства.
1.2. Следует отметить, что до начала оценки эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти в соответствии с критерием 1.1.1. необходимо учесть следующее:
1.2.1. к какой государственной ветви власти (исполнительная, представительная, судебная) относится тот или иной государственный орган с целью определения его конституционного статуса (обратить внимание на недопущение ситуации давлеющего положения по отношению к государственным органам иных ветвей государственной власти, с которыми государственный орган, деятельность которого подвергается оценке, состоит в каких либо правоотношениях);
1.2.2. выявить полный объем предусмотренных действующим законодательством функций, прав, полномочий, мероприятий государственного органа, подвергающегося оценке (источниками данной информации служат нормативные правовые акты, иные акты, носящие нормативный характер, в том числе ведомственные, локальные: федеральное и региональное законодательство, договора, инструкции, внутренние распорядительные акты органа государственной власти);
1.2.3. границы (поле) деятельности, предусмотренной действующим законодательством для конкретного органа государственной власти, в едином процессе осуществления государством финансовой деятельности.
1.3. До начала оценки эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти в соответствии с критерием 1.1.2. необходимо учесть следующее:
1.3.1. определить примерный перечень правовых норм, прямо или косвенно регулирующих деятельность конкретного органа государственной власти;
1.3.2. с учетом временного отрезка, на протяжении которого будет производиться оценка деятельности органа государственной власти, исключить из перечня правовых норм утратившие силу, не принятые на тот момент и недействующие редакции нормативно-правовых актов;
1.3.3. выявить возможные пробелы действующего законодательства в сфере регулирования деятельности органа государственной власти, которая подвергается оценке.
1.4. До начала оценки эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти в соответствии с критерием 1.1.3. необходимо учесть следующее:
1.4.1. цели, для достижения которых орган государственной власти использует бюджетные средства;
1.4.2. практические, теоретические и законодательные нормативы, служащие основанием для планирования определенного объема бюджетных средств, используемых органом государственной власти;
1.4.3. возможные практически и теоретически обоснованные способы решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, других действий органом государственной власти с использованием наименьшего объема бюджетных средств;
1.4.4. возможность предполагаемой экономии бюджетных средств от выбора более рационального способа достижения наилучшего результата в процессе деятельности органа государственной власти;
1.4.5. предполагаемые и предусмотренные действующим законодательством показатели результативности деятельности органа государственной власти.
II. Планирование деятельности проверяющего по оценке эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти
2.1. На стадии подготовки и организации контрольного мероприятия необходимо спланировать деятельность проверяющего: определить цели и задачи, объекты и предмет оценки, календарный план мероприятий, а также перечень вопросов, подлежащих включению в план проведения контрольного мероприятия.
2.2. Целями контрольного мероприятия являются:
- оценка эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти на основании критериев, определенных п.1.1. настоящей Методики;
- соответствие деятельности органов государственной власти в процессе использования бюджетных средств нормам действующего законодательства;
- соответствие документов, обеспечивающих использование бюджетных средств органом государственной власти, нормам действующего законодательства;
- выявление фактов неэффективного использования органом государственной власти бюджетных средств и неиспользуемых резервов областного бюджета;
- выявление возможных условий, методов, способов использования бюджетных средств органами государственной власти, способствующих достижению заданных результатов при использовании наименьшего объема бюджетных средств или достижению наилучшего результата при использовании определенного объема бюджетных средств.
2.3. Предметами проверки являются документы, обеспечивающие использование органами государственной власти бюджетных средств; действия органов государственной власти по использованию бюджетных средств.
2.4. Объектами проверки являются органы государственной власти и иные субъекты правоотношений, участвующие в процессе использования органами государственной власти бюджетных средств.
2.5. Календарный план мероприятий представляет собой последовательное планирование действий проверяющего, посредством осуществления которых планируется достичь цели, указанные в п. 2.2. настоящей Методики.
2.6. На этапе планирования проведения контрольного мероприятия необходимо определить перечень вопросов, необходимых для проверки и изучения, в целях формирования проверяющим объективной оценки эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти.
2.7. При подготовке к контрольному мероприятию изучаются федеральные и областные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность проверяемых объектов. Примерный перечень нормативных правовых актов, рекомендуемых для изучения при проведении контрольного мероприятия, формируется на начальном этапе.
2.8. По итогам изучения вышеуказанной нормативно-правовой базы дается предварительная оценка условий и ограничений, а также факторов, обеспечивающих использование органами государственной власти бюджетных средств.
III. Порядок реализации контрольного мероприятия.
3.1. В целях объективной оценки эффективности использования бюджетных средств органом государственной власти необходимо изучение следующих вопросов:
3.1.1. Правомерность создания органа государственной власти, а именно:
- наличие соответствующих распорядительных актов учредителей, создавших организацию;
- наличие учредительного документа, соответствие содержания учредительного документа требованиям действующего законодательства;
- наличие полного пакета документов, обеспечивающих функционирование органа государственной власти в соответствии с требованиями действующего законодательства;
- наделение органа государственной власти обязательным и дополнительным объемом полномочий, прав, обязанностей, соответствующей компетенцией.
3.1.2. Планирование деятельности органа государственной власти, порядок и процедура отчетности, нормативно установленные показатели результативности его деятельности. Следует обратить внимание на соответствие планируемых и фактически осуществляемых (осуществленных) органом государственной власти мероприятий целям его создания, функциям, компетенции.
3.1.3. Запланированный и фактически выделенный в анализируемом периоде объем бюджетных средств на финансирование органа государственной власти. Изменения запланированного объема финансирования в течение анализируемого периода, анализ причин изменений. Обоснованность планирования бюджетных средств: определение объема бюджетных средств, необходимых для реализации возложенных на орган государственной власти задач. Наличие практических, теоретических и законодательных оснований для запланированного и фактически выделенного в анализируемом периоде объема бюджетных средств на финансирование органа государственной власти.
3.1.4. Анализ обоснованности выбранных методов и способов реализации задач и функций, возложенных на орган государственной власти. Возможность выбора иных методов и способов реализации задач с использованием наименьшего объема бюджетных средств.
3.1.5. Соответствие направлений расходования органом государственной власти бюджетных средств поставленным перед ним задачам и нормам действующего законодательства. Целевое использование бюджетных средств органом государственной власти.
3.1.6. Соблюдение бюджетного процесса органом государственной власти в ходе использования бюджетных средств. Обратить внимание на выявленные недостатки. Соответствие финансовых и прочих документов, обеспечивающих использование органом государственной власти бюджетных средств, требованиям действующего законодательства.
3.1.7. Анализ эффективности использования бюджетных средств органом государственной власти. Формулировка выводов об эффективном либо неэффективном использовании бюджетных средств. Подтверждение аналитических выводов цифровыми показателями. Показать экономию бюджетных средств, образовавшуюся в результате выбора рационального способа достижения наилучшего результата в процессе деятельности органа государственной власти. Достижение органом государственной власти запланированных показателей результативности своей деятельности.
3.1.8. Анализ материалов предыдущих проверок в части использования государственным органом бюджетных средств. Установить, в полном ли объеме реализованы органом государственной власти предложения и рекомендации контрольного органа по устранению нарушений, выявленных предыдущей проверкой. При определении эффективности использования бюджетных средств органом государственной власти следует проверить, не допускались ли органом государственной власти повторные факты нарушений при использовании бюджетных средств, исходя из итогов предыдущих проверок.
3.2. Изучение указанных вопросов проверяющими производится в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством, следующими методами:
3.2.1. Собеседование и опрос руководителей и иных должностных лиц и специалистов органов государственной власти.
3.2.2. Экспертная оценка специалистов по данной проблематике.
3.2.3. Сравнительный анализ нормативно-правовых актов и функций органа государственной власти в части использования бюджетных средств.
3.2.4. Сравнительный анализ нормативно-правовых актов и соответствующих действий органов государственной власти в части использования бюджетных средств.
3.2.5. Анализ используемых в практике органов государственной власти форм статистической, ведомственной и другой отчетности в части использования бюджетных средств.
3.2.6. Анализ имеющихся проблем у органов государственной власти, возникающих в процессе использования бюджетных средств.
3.2.7. Иные методы документального и фактического контроля.
3.3. По окончании проведения контрольного мероприятия составляется и подписывается акт по итогам контрольного мероприятия и осуществляется подготовка итоговых документов для рассмотрения коллегией Счетной палаты в соответствии с порядком, установленным Регламентом Счетной палаты.
Инспектор
РНВ D:\Sch_pal\Методика\2003\Методика_оценки_эффективности_использования бюд. средств. doc 15 сентября 2003 г.
