Тема № 8. Основы административно-правовой организации управления различными сферами деятельности (стр. 1 )

Курс: Административное право

кандидат юридических наук, доцент

Лекция

Тема № 8. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫМИ СФЕРАМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Время: 1 час

План занятия:

1. Государственное прогнозирование и планирование

2. Бюджетное регулирование

3. Разрешительная система

4. Режим защиты прав физических и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора)

Рекомендованная литература:

1. Основная

Конституция РФ

Гражданский кодекс Российской Федерации

Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. N 145-ФЗ

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ

, , Петров право Российской федерации / Под ред. д. ю, н., проф. . – М.: Норма, 2005. – 480 с. – (Серия учебно-методических комплексов).

, , Петров право: Учебник. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 1008 с. – (Российское юридическое образование).

Хесина -правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации: Монография; Под ред. проф. . – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – 144 с.

Административное право России (конспект лекций в схемах). М.: «Издательство ПРИОР», 1998. – 128 с.

Козлов право в вопросах и ответах: Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2000. – 237 с.

, Маркова право. Ответы на экзаменационные вопросы: Учебное пособие для вузов / , . – М.: Издательство «Экзамен», 2005. – 224 с. (Серия «Студенту на экзамен»).

2. Дополнительная

Газеты: «Российская газета», «Учет, налоги, право», «Финансовая газета». Журналы: «Хозяйство и право», «Право и экономика»

Вопрос 1. Государственное прогнозирование и планирование

Изучение основ государственного управления в различных сферах жизнедеятельности общества, как нам представляется, необходимо начать с изложения общих режимов, сформированных и реализуемых государственным аппаратом для целей оптимизации управленческого воздействия в целом.

Прежде всего, отметим, что современное государственное управление в социально - экономической и административно-политической сферах основано на довольно либеральных принципах, оценить которые можно лишь предприняв небольшой экскурс в историк вопроса. Дело в том, что в России, тогда являвшейся органичной частью Союза Советских Социалистических Республик (СССР) достаточно продолжительный период времени большая (подавляющая) часть хозяйственной деятельности осуществлялась на основе административно-командного метода при преимущественном огосударствлении всякой собственности на средства производства. Это, создавало ситуацию, когда соотношение государственного и негосударственного секторов экономики страны было не в пользу последнего.

Декларация постепенного отмирания института собственности как такового в условиях перехода к социализму претворялась в жизнь во всеобщем обобществлении (огосударствлении) всякого имущества. Государством поощрялось социалистическое соревнование (своеобразный труд ради труда, труд как вид спорта), но при усиленно подавлялось всякое стремление к личному или корпоративному обогащению. При этом основным принципом хозяйствования был принцип ведения планового хозяйства в самом жестком его проявлении, когда отступление от плана рассматривалось едва ли не как провокация (саботаж) и угроза государственной безопасности. В результате этого всякое проявление инициативы на местах по модернизации производства, по интенсификации производственных процессов наталкивалось на необходимость прохождения многочисленных инстанций, полномочных принимать соответствующие решения.

Строительство общества будущего базировалось на громоздком, неустойчивом и малоэффективном механизме, который, однако, обеспечивал социально обоснованное перераспределение валового национального продукта, что в конечном итоге окончательно лишало стимулов к работе как сильные в экономическом смысле регионы и слои общества, так и слабые.

В основе управленческого подхода к экономическим процессам лежал метод прямого администрирования, направленный на замещение действия естественного рыночного механизма, базирующегося не на самых лучших чертах людской натуры (алчность, стремление к наживе и к безмерному улучшению материального благосостояния), но, тем не менее, обеспечивающего прогресс человечества в экономическом, социальном, технологическом, культурном, словом, цивилизационном плане.

В ведении частного (негосударственного) сектора экономики оставались лишь личные подсобные хозяйства и садоводческие, огороднические, дачные участки, в разные периоды времени, находившиеся на более или менее легальном положении. Реализация продукции, произведенной частным сектором, была затруднена введением различных административных ограничений. Ее доля в общем объеме производства была ничтожной.

Попытки реанимировать стимулирование к труду и повышению его производительности путем введения в середине 80-х годов XX века политики хозяйственного расчета и самоокупаемости предприятий по различным причинам провалились. Однако они дали толчок развитию политического процесса общего реформирования (в том числе в политической сфере), который привел к тому, что в 1990 году на законодательном уровне впервые была закреплена свобода предпринимательской деятельности. Утратившим ныне силу Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 000-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[1] утверждались гарантии прав хозяйствующих субъектов, правовые основы предпринимательской деятельности, организационно-правовые формы юридических лиц, вводилось понятие индивидуальной предпринимательской деятельности, порядок защиты прав предпринимателя, принцип невмешательства государства и его органов и должностных лиц в предпринимательскую деятельность и т. д. Процесс формирования нормативно-правовой базы функционирования частного сектора экономики был продолжен с принятием в 1993 году Конституции РФ и в целом завершен с вступлением в силу нового Гражданского кодекса РФ, из чего можно заключить, что характер правового регулирования в данном случае был в основном диспозитивным, гражданско-правовым.

Тем не менее, нельзя забывать и утрировать достоинства советской системы социального обеспечения и защиты. Чрезвычайно высоких показателей государство добивалось в таких областях, как здравоохранение, образование, фундаментальная наука, пенсионное обеспечение, санаторно-курортное обслуживание, труд, занятость, культура и другие. Однако общий кризис «выродившейся» советской экономики привел к тому, что тяжкий груз взятых на себя государством социальных обязательств оказался непосильным.

Административно-политическая сфера также характеризова­лась определенными особенностями, связанными со спецификой существовавшего в Советском Союзе Политического режима. Основная особенность заключалась в «надзаконном» положении органов государственной власти и управления. Декларация единства государственной власти на уровне советов предполагала организационно-техническую роль органов государственного управления, существовавших таким образом, в тени законодательно-Исполнительной деятельности советов.

Естественно, что с резким изменением экономической системы социальная инфраструктура первоначально оказалась (и сейчас еще находится) в глобальном кризисе. Однако опыт государств со стабильно развивающейся экономикой рыночного типа, управление которой основано на сдержанном вмешательстве государства в экономические процессы при выраженном стремлении обеспечить минимальные социальные нужды объективно нуждающейся в помощи части населения, показывает, что достижение высоких социальных показателей возможно и в условиях «дикого капитализма».

В этой связи российское государство было вынуждено попытаться совместить достижения советского управленческого механизма с отказом от тотального контроля хозяйственной деятельности и полного и единоличного распоряжения валовым национальным продуктом, т. к. по итогам многолетних реформ был все же сделан вывод о бесперспективности попыток либерализовать экономику, устранившись от управления ею вовсе. Административно - политическая сфера жизни общества также реформируется в сторону либерализации управленческих процессов, в связи, с чем к сегодняшнему дню мы имеем два наиболее универсальных инструмента администрирования в социально-экономической и административно-политической сферах: прогнозно-плановую систему и бюджетное регулирования (включая систему взимания налогов и сборов). В сущности, бюджет - это тоже план, но план финансовый, состоящий из конкретных цифр, наиболее существенный и приближенный к реальности план развития государства, его регионов и местностей на определенный год.

Прогнозно-плановая система несколько шире бюджетного планирования, она предусматривает возможность планирования схем развития на более удаленную перспективу.. В частности, федеральным законом от 20 июля 1995 г, «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[2] предусмотрено, что государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

В рамках системы государственного прогнозирования предусмотрена разработка концепций социально-экономического развития Российской Федерации, которые представляют собой систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей, а также программ социально-экономического развития Российской Федерации, то есть комплексных систем целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

В соответствии с упомянутым Законом Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываются прогнозы в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей. Данные прогноза социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежат опубликованию. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства эти данные используются при разработке прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Он также подлежит опубликованию. Первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений этого раздела.

В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. Программа официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики включают показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом, а также содержат оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций и программу повышения эффективности использования федеральной собственности.

Предусмотренные прогнозно-плановые мероприятия имеют важное значение для процесса бюджетного регулирования, в частности, Бюджетным кодексом РФ от 01.01.01 г. предусмотрено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики.

Составление бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации основывается на: прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год.

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Его изменение в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Кроме того, одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования формируется перспективный финансовый план - документ, содержащий данные о 1прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он не утверждается (законодательно и разрабатывается в целях: информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых: первый год - это год, на который составляется бюджет; следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Такой план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации муниципального образования, при этом плановый период двигается на один год вперед.

Бюджетным законодательством также предусмотрено формирование так называемых долгосрочных целевых программ, которые разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы; наименование заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком такой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

На примере установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления проекта федерального бюджета можно проследить значение прогнозно-плановых мероприятий в бюджетном процессе. Так, первоначально Министерство финансов РФ организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана. Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании данного документа Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством РФ рассматриваются предложения:

• о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат;

• о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, а уполномоченный орган формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию» из средств федерального бюджета в очередном финансовом году.

По итогам сложного подготовительного периода Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год одновременно со следующими документами и материалами;

• прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год;

• планом развития государственного и муниципального секторов экономики;

• прогнозом Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на очередной финансовый год;

• прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год;

• проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;

• проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

• проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год и т, д.

В перечне федеральных целевых программ указываются: краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием Источников финансирования; объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем го­ду; государственные заказчики программ.

В частности, в проектах федеральных целевых программ, впервые предлагаемых для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, указываются:

• технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета;

• ожидаемые социально-экономические (экологические) результаты реализации указанных программ;

• объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством РФ в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

• расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы и т. д.

Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. «О федеральном бюджете на 2004 год»[3] (Приложение ) утвержден Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета.

В качестве примера федеральной целевой программы, указанной в данном Перечне, приведем Федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года». Эта программа принята постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. № 000[4]. Ее разработка основывалась на Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 000[5]. Содержание Программы включает в себя, прежде всего, Паспорт Программы, содержащий информацию о наименовании, основании разработки, государственном заказчике, основном разработчике, основных целях и задачах, сроках и этапах реализации, перечне основных мероприятий, их исполнителях, объемах и источниках финансирования, ожидаемых результатах, контроле за реализацией Программы. Далее в Программе изложено содержание проблемы, подробная программа мероприятий, вопросы ресурсного обеспече­ния, механизм реализации, схема финансирования, основы организации управления реализацией Программы и контроля за ходом ее выполнения, вопросы нормативно-правового обеспечения Программы, ожидаемые социально-экономические последствия реализации Программы.

В частности, в результате реализации Программы ожидается повышение уровня жизни коренных малочисленных народов Севера, создание новых рабочих мест и обеспечение занятости, повышение уровня образования, профессиональной подготовки, развитие культуры и международного сотрудничества, повышение конкурентоспособности и товарного выхода продукции местного производства на основе развития традиционных, сопряженных и новых отраслей, восстановление природных ресурсов, развитие инновационного потенциала, снижение ресурсной зависимости территорий проживания коренных малочисленных народов Севера, повышение доходности региональных и местных бюджетов, формирование рыночной инфраструктуры, интеграция в региональную эко­номику.

Программа предусматривает следующие мероприятия:

• развитие оленеводства, традиционных отраслей, промыслов и ремесел коренных малочисленных народов Севера, комплексная переработка продукции этих отраслей и сохранение природной среды и ресурсного потенциала районов проживания этих народов;

• создание факторий и развитие факторийных форм торговли и товарообмена и развитие рыночной инфраструктуры;

• развитие социальной инфраструктуры, системы здравоохранения и сферы услуг;

• духовное и национально-культурное развитие, совершенствование системы образования и повышение роли коренных малочисленных народов Севера в экономических и социальных процессах;

• энергообеспечение жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера и развитие коммуникаций.

Механизм реализации Программы имеет трехступенчатую структуру и предусматривает использование различных форм и методов государственного регулирования.

На федеральном уровне осуществляется управление, координация и контроль за реализацией Программы, прямое финансирование из федерального бюджета, установление льгот, создание благоприятного инвестиционного климата, формирование механизма государственных закупок продукции традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных народов, заключение договоров с инвесторами и исполнителями программных мероприятий, разработка нормативно-правовой базы, научное и правовое сопровождение Программы.

На уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется финансирование Программы из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставление льгот по налогам и тарифам, заключение договоров по разведке и использованию минеральных ресурсов на территориях проживания коренных народов и т. д. На уровне органов местного самоуправления решаются находящиеся в их компетенции вопросы финансирования Программы, нормативно-правового регулирования жизнедеятельности коренных народов, осуществление оперативного контроля за реализацией мероприятий и проектов.

В административно - политической сфере прогнозирование и планирование осуществляется за счет принятия многочисленных концепций, ведущей из которых является Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 000[6]. Концепция представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. При этом под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Наряду с указанной концепцией действуют также:

• Концепция внешней политики Российской Федерации[7];

• Концепция системы государственного учета и контроля ядерных материалов[8];

• Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации[9] и др.

Вопрос 2. Бюджетное регулирование

Бюджетное регулирование в российской правовой доктрине традиционно и небезосновательно относится к сфере интересов специальной отрасли права - финансового права. Действительно, трудно отрицать, что финансовые правоотношения отличаются значительной спецификой, которая связана, прежде всего, с присутствием в качестве предмета правоотношений денежных средств и (или) их фондов. Однако также, несомненно, и то, что по своей природе это отношения административно-правового характера, то есть званные на императивном принципе и предполагающие осуществление государственного управления различными общественными процессами с использованием соответствующего финансового инструментария.