Выпускная квалификационная работа на тему «Влияние коррупционного фактора на конечную эффективность закупочной деятельности» (стр. 2 )

· объявления о нуждах печатать три раза в "Русских курантах" - общегосударственной центральной газете;

· купцов пускать и выслушивать порознь;

· спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;

· после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, независимо от того, хотят ли они их изменить;

· в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не будет подрядчиков ("охотников"), там объявления не делать (речь идет о специальном, кроме газетного, варианте публикации), т. к. "только труд и продолжение времени произойдет";

· при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг;[7]

Эти нормы нашли свое отражение и в действующем законодательстве, регламентирующем закупочную деятельность в Российской Федерации.

После становления на территории России советской власти система закупок перестала существовать (на почти 70 лет) – «революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды в том числе»[8].

«В советское время использование торгов было во многом нетипич­ной конструкцией заключения договора, можно сослаться лишь на отдельные примеры. Так, начиная с 1931 г. Министерство внешней торговли СССР проводило в г. Ленинграде аукционы по продаже пушнины. Покупали пушнину на аукционах только иностранные компании, расчет велся в иностранной валюте»[9].

Нормативные документы, регулирующие сферу государственного заказа стали появляться еще в середине 17 века. С тех пор прошло много времени и сфера получила свой облик, сформировались ее черты, законодательная база. В основном, это были указы, положения или распоряжения, которые все больше и больше обрамляли данную сферу, внося в нее нормативы, часть которых сохранилась в первозданном виде и по сей день; закладывались принципы – формировалась сложная система взаимодействий. За время изменения этой системы само государство претерпело множество значительных перемен – несколько раз поменялся строй, изменялись территории и границы, а также принципы и устои внутри государства.

Первым шагом на пути к возрождению прежней системы закупок, существовавшей до середины 30-х годов XX века стал Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 000 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее – Указ № 000). Первый Федеральный закон, регламентирующий отношения в рамках государственного заказа был подписан 6 мая 1999 года и носил название «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (№97-ФЗ). По сути, этот момент стал переходным –процесс закупки работ, товаров и услуг закрепили на законодательном уровне, с чего началась новая история закупок в России.

Собственно, само название документа, положившего начало этой новой истории (Указа Президента от 8 апреля 1997 года № 000) говорит обо многом. И действительно – данный документ появился на стыке двух эпох, в то время, когда в стране царил относительный беспредел, связанный со сменой режима (развалом СССР) – «в целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд»[10]. Указ по своей сути являлся регулятором отношений в этой сфере и был первым механизмом по борьбе с коррупцией, царившей на тот момент в стране, воплотив в себе ряд принципов и норм, предпринятых для снижения влияния коррупционной составляющей, частично описывая процедуру закупки, на стадии ее размещения и проведения. Эти нормы были призваны ради сокращения моментов, в которых мог проявляться коррупционный фактор.

Данный документ по большей части описывал процедуру проведения торгов (конкурса), которые с того момента было принято проводить в указанном в нем порядке для закупки товаров, работ и услуг. Указ был первым документом, регулирующим отношения, возникающие при закупке продукции для государственных, региональных и муниципальных нужд, в котором описывались нормы, не учтенные в Гражданском кодексе. Сфера получила новый облик.

Впервые были установлены требования к участникам торгов, учтена возможность проведения квалификационного отбора участников, в том числе и их отстранения; были установлены требования о равном доступе (отсутствии дискриминации участников). Также присутствовало описание процедуры предоставления, оценки и сопоставления заявок, предложений участников торгов, порядка проведения торгов, требования к закупочной документации, составу заявок. Предусматривалась обработка запросов разъяснений со стороны участников, ответы на их вопросы, касающиеся положений документации. Была закреплена процедура обжалования действий заказчика. Данный документ являл собой полноценное положение о закупке продукции, накладывая определенные обязательства как на заказчика, так и на участника процедуры. Новизной также являлось законодательное закрепление нескольких способов закупки и случаи, в которых каждый из них мог применяться; установление сроков, к которые должны были совершаться определенные действия сторон (своего рода контрольные точки), а также – норм о публикации официальных сведений о размещении того или иного заказа. Важным являлось присутствие механизмов противодействия коррупции: велось протоколирование процесса закупки, где, в частности, фиксировалась «информация о недобросовестных действиях поставщиков»[11]. Присутствовало определение этих недобросовестных действий, звучавшее следующим образом: «К недобросовестным действиям поставщиков относятся действия, которые выражаются в том, что поставщик, представивший заявку на участие в торгах (конкурсе), предложение, оферту или котировку, прямо или косвенно предлагает, дает либо соглашается дать любому настоящему или бывшему должностному лицу (служащему) заказчика либо другого государственного органа вознаграждение в любой форме (предложение о найме или какая-либо другая услуга либо материальное вознаграждение) в целях оказания воздействия на проведение процедуры по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд, совершения иного действия, принятия решения или применения какой-либо процедуры заказчиком» (по сути – подразумевалось взяточничество). За такого рода действия заказчик был вправе отклонить заявку участника.

Интересным является следующий факт – недобросовестные действия относились исключительно к поставщикам, то есть, заказчик был априори невиновным. Странным является такое толкование, так как, исходя из этого, инициатива могла исходить только лишь от участника; в то время как вполне возможным было вымогательство и сопутствующие действия со стороны должностных лиц. Не предусматривалась возможность наличия у должностных лиц заказчика личной заинтересованности в совершении сделки, либо связей, носящих характер аффилированности с участником закупки. Тем не менее, Указ был лишь началом – основой и фундаментом для разработки и составления законодательной базы сферы государственных закупок. Для начала такое положение было вполне уместным, так как сдвинуло процесс становления системы с мертвой точки. Впервые были закреплены многие вещи, которых раньше попросту не было. По сути, это являлось большим прогрессом на пути к совершенству.

Спустя два года был выпущен новый документ, регламентирующий отношения в рамках сферы закупок - Федеральный закон от 01.01.2001 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Это была усовершенствованная версия Указа № 000, расширенная в отношении проведения конкурсов. Доработок была масса. В частности, ввели подобие глоссария и на законодательном уровне закрепили часть терминов, характерных для сферы, установлено положение о наличии контроля и координацией их проведения, конкретизирована часть основных требований ко всем возможным участникам конкурсов. В том числе уделили внимание и расширению конкуренции, поставив возникающие в процессе проведения конкурса в ведение антимонопольного законодательства. Более подробно описана стадия предварительного отбора участников, учтена возможность отзыва поданных заявок. Появилось определение конкурсной комиссии и краткое описание ее функционала.

Более четко звучала стадия определения победителя, в сравнении с Указом № 000. Отныне, при его определении необходимо было руководствоваться не только ценой заявки, но также и условиями поставки товаров, работ или услуг – появилась оценка неценовой предпочтительности, ставшая шагом на пути к улучшению эффективности проведения закупки (учитывая не только цену, но и качество и условия поставки можно получать лучший результат в конечном итоге, ввиду очевидного преимущества такой оценки). Стоит также отметить появление возможности обжалования действий организатора конкурса в судебном порядке и наложение ответственности (гражданской, административной, правовой или иной) на организатора или участника конкурса за нарушение требований законодательства о размещении конкурса. Теперь, помимо участника, виновником мог являться и организатор, что являет собой некую новизну, в сравнении с ранее использовавшимся нормативным актом, регулирующим отношения в данной сфере.

После принятия данного закона прошло шесть лет, в которые усердно разрабатывался новый механизм, точнее – регулятор для системы закупок в Российской Федерации – закон, который должен был стать основой и руководством для участников закупочной деятельности. Этот закон стал носить имя Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 01.01.2001 года. Именно он привнес в сферу множество изменений, нововведений и решений. Стоит сразу сделать оговорку о том, что законом была лишь урегулирована вторая стадия закупочного цикла – этап размещения заказа; этап планирования и исполнения оставались (и по сей день остаются) неосвященными законодательством (лишь их малая часть регулируется Гражданским Кодексом и Конституцией РФ). Тем не менее, №94-ФЗ был призван изменить сферу и стать ее основой. О том, что в нем было нового и как оно помогло развиваться сфере будет сказано чуть позже, так как это непосредственно связано с темой данной работы и представляет некий интерес в рамках достижения цели данной работы. Если быть более точным, то планируется проанализировать антикоррупционные меры, закрепленные в Федеральном Законе №94-ФЗ и их непосредственное влияние на эффективность закупочной деятельности. Этому будет посвящена третья глава данной работы.

ГЛАВА 2. Определения.

Из описанного выше можно сделать некоторые выводы, которые поспособствуют развитию темы данной работы. Во-первых, многое свидетельствует о том, что тема наличия элементов коррупционных действий является проблемной в рамках госзаказа, ей уделяется огромное внимание (в том числе и за рамками предметной области), вопрос ставится остро, так как под воздействием данного фактора могу совершаться различного рода деяния, далеко не всегда ведущие к положительным результатам для всех взаимодействующих сторон, что в итоге сказывается на конечном потребителе (кои довольно часто является общество, которое, фактически, платит за эти услуги).

Для дальнейших рассуждений потребуется четко определить, что можно рассматривать под «коррупционным фактором» и «конечной эффективностью», тем самым ограничив предметную область во избежание возникновения спорных моментов или иных казусов.

Для этого необходимо повести анализ предлагаемых законодательством определений и трактовок действий, связанных с коррупцией. Обращаясь к действующему законодательству, а именно – к Федеральному Закону «О противодействии коррупции» от 01.01.2001 , можно выделить следующее определение коррупции:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

 б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В законе также установлено определение противодействия таким деяниям:

«противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

 а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

 б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

 в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений»[12]

В данной трактовке бросается в глаза пункт «в», в котором, как бы подчеркивая невозможность искоренения коррупции на первое место ставится именно минимизация последствий. Также, интересно то, что нет фразы о «ликвидации возможности», только слова о устранении причин, но не самой возможности таких действий (даже без наличия причин возможность, все же, остается).

Обращаясь к уголовному законодательству, можно почерпнуть ряд терминов и определений действий, так или иначе связанных с коррупцией – такие варианты тоже рассматриваются как возможные.

Во-первых, это Злоупотребление должностными полномочиями[13]: 

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления.

Во-вторых, это Превышение должностных полномочий: 

1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления[14].

В-третьих, это Получение взятки: 

1. Получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе[15].

Ровно как и Дача взятки: 

1. Дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника[16]

Более того, в некоторых случаях к ним можно отнести Незаконное участие в предпринимательской деятельности, заключающееся в «учреждении должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме»[17].

Плюс, для юридических лиц, участвующих в закупках, деятельность которых в рамках сферы регламентируется Федеральным Законом , можно причислить Злоупотребление полномочиями:

1. Использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства[18].

Из всего перечисленного выше можно сделать определенный вывод и характеризовать коррупционные действия в рамках закупочной деятельности следующим образом – это преследование личных интересов при исполнении должностных обязанностей, действие вопреки интересам общества ради личной выгоды (либо выгоды определенного круга людей).

Наибольшую сложность представляет выявить эти действия и, тем более, доказать, что они носили соответствующий характер. Зачастую это представляется невозможным, следовательно, за отсутствием каких-либо реальных фактов, поимки с поличным, суждение может основываться лишь на догадках. Порой, сложно отличить коррупционные действия от простой человеческой взаимопомощи, либо хороших межличностных или межгрупповых отношений. Например, если подрядчик начал стройку в кредит, до получения аванса – как это трактовать? Как коррупционный момент или как-то иначе? Сложно сказать, так как можно абсолютно в равной степени рассуждать в обоих направлениях.

Следовательно, логично предположить, что для этого необходимо выявить признаки таких «моментов» (случаев), и определить наличие неких точек, стадий в процессе закупки, когда риск (вероятность) совершения коррупционных действий может быть велик и в чем именно такие действия могут проявляться. Для этого необходимо проанализировать весь процесс закупки, ее жизненный цикл – начиная с этапа планирования и заканчивая этапом исполнения контракта, приемки результатов.

«Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются следующие:

· сделка между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц;

· обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки;

· заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства»[19].

Под сделкой в данном случае понимается не гражданско-правовой договор, а именно сговор между взаимодействующими сторонами.

«Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя, либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества»[20].

Как правило, такие моменты, в которых вероятно совершение коррупционных действий велика находятся на стыке законодательства, когда формализация с его стороны и контроль со стороны вышестоящих (или иных органов, осуществляющих контроль) находятся на довольно низком уровне. Логично – когда проконтролировать и отследить действия лиц сложно, то велик риск того, что эти лица будут действовать в своих интересах и ставить личную выгоду превыше всего. В соответствии с этим и планируется провести анализ жизненного цикла закупки, в результате чего представится возможным выявление всего спектра таких «мест», на основании чего можно будет сделать выводы касательно того, как снизить вероятность (или свести ее к нулю) возникновения коррупционного фактора в поведении взаимодействующих в рамках закупочной деятельности сторон.

Что из себя представляет эффективность? Согласно статье 34 Бюджетного Кодекса РФ, «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств»[21].

Иными словами, это можно изложить и применять в дальнейшем следующим образом: Эффективность – это, во первых, целевое расходование бюджетных средств, с максимально приемлемым результатом на выходе; во-вторых, эффективность рассматривается с точки зрения удовлетворения нужд как Общества (организации), так и конечных потребителей – соответствие результатов целям. Также, в данное понятие вкладывается понятие эффективности самого процесса управления закупочной деятельностью – его организация.

По сути, закупочный процесс можно считать крайне эффективным (в данном случае доведем все до абсурда с целью большего понимания сущности этого определения), когда:

· спланировали закупку сложных работ за 1 день;

· провели процедуру (разместили, вскрыли, оценили) за 1 день, при этом было получено 20 заявок от 20 участников, не было запросов разъяснений, претензионных писем и переноса сроков вскрытия;

· участники предлагали минимально возможные стоимости, победил участник с ценой в 1 рубль, 00 копеек, при этом оценка технической части подтвердила наивысшее качество оборудования, опыт выполнения аналогичных работ у участника (с массой положительных отзывов), экспертиза по безопасности не выявила каких-либо несоответствий требованиям как Документации и Извещения, так и Законодательства Российской Федерации (что подтверждает его платежеспособность и отсутствие демпинга (в результате экспертизы по ценообразованию) – всех возможных факторов, подтверждающих то, что он реально сможет выполнить работы за 1 рубль на максимально высоком технологическом уровне);

· договор был подписан за 1 день и участник возвел чудо науки и техники за 1 день, выполнив это на неимоверно высоком уровне, соответствуя (и превосходя) все стандарты качества, без какого-либо намека на нарекания, после чего возведенное им чудо прослужило 1000 лет, не требуя при этом никакой технической поддержки, обслуживания и дополнительных материальных затрат, чем все остались несказанно довольны. Вдобавок, участник благодарил всех и вся.

Примерно так выглядел бы максимально эффективный процесс закупки товаров, работ или услуг – в кратчайший срок, с наименьшими затратами ресурсов (материальных и иных), с наилучшим результатом, навечно и с наибольшей отдачей от капитала. Такой получается его идеализированная версия, абсурдная абсолютно во всем. Тем не менее, это было бы максимально приемлемо для Заказчика и Общества; для победителя это было бы приемлемо при условии наличия соответствующих возможностей и выгоды от такой операции (допустим, что так).

Иными словами, эффективность можно описать через два основных принципа закупок: эффективность закупок – достижение максимального конечного эффекта закупок для потребителя с максимальной экономической выгодой для заказчика и участника размещения заказа

В чем выражается:

· максимальный конечный эффект –
полное удовлетворение потребности

· максимальная экономическая выгода:

o для заказчика – экономия ресурсов;

o для поставщиков – получение прибыли, занятость, упрочение репутации, расширение рынка сбыта

Механизмы:

· оперативность;

· экономичность;

· адекватность запросу.

В это также вложено понятие экономичности закупок – осуществление процедур с минимально возможными затратами.

Главным здесь является то, что затраты закупщиков и поставщиков, связанные с осуществление процесса закупки должны быть минимизированы. Механизмом осуществления этого принципа является соответствие принципу «необходимо и достаточно».