Выпускная квалификационная работа на тему «Влияние коррупционного фактора на конечную эффективность закупочной деятельности» (стр. 3 )

Чем же полезно такое представление? Оно, по своей сути, отражает то, как бы хотелось видеть все мероприятие, отражает те моменты и стадии закупки в идеальном виде, которые на практике далеки от совершенства (наболевшее). Это то, что хотелось бы улучшить. То, что эти вещи являются «наболевшим», говорит о упущениях в эффективности реализации данного процесса. Если такое имеет место быть, то есть какие-то факторы, влияющие на определенные аспекты. В целом, все сводится к неэффективности управления закупочной деятельностью (на уровне власти, скажем). К управленческой составляющей так же примешивается человеческий фактор (в том числе и различия в восприятии различных вещей), что сводит эффективность принимаемых мер на нет. Зачастую и принимаемые меры сами по себе неэффективны и неправильны ввиду неправильности постановки вопроса управления и расстановки приоритетов, постановки целей, задач. Именно в этом кроется неэффективность закупочной деятельности (точнее – в этом может проявляться).

Итак, исходя из приведенной выше идеальной ситуации закупочной процедуры можно выявить стадии закупки, реализация которых может повлиять на общую эффективность; некоторые наболевшие причины (а иногда и следствия) того, из-за чего снижается эффективность закупочной деятельности (по сути, ее проявления):

1) Сложности определения потребностей, сложности планирования как такового. Не данный момент стадия не регламентируется законодательно. Нет единого стандарта формирования ГКПЗ. Сложности определения НМЦК;

2) Всевозможные срывы сроков публикации извещения на ООС, к которым относятся технические неполадки; переносы даты вскрытия, в том числе по причине запросов разъяснений положений закупочной документации со стороны участников;

3) Проблемы с привлечением участников, проблемы создания конкурентной среды (согласно проводимому мониторингу, количество несостоявшихся процедур составляет примерно 40% от общего числа проводимых процедур);

4) Необоснованность НМЦК, иные факторы зачастую приводят к невозможности снижения цены в процессе закупки, часты проблемы с фирмами-однодневками; несостоятельность участников, подлог документов и заведомо ложных сведений для повышения вероятности победы в процедуре; невозможность беспристрастной оценки и сопоставления заявок/предложений ввиду ряда причин; отсутствие опыта у участников (рынок расширяется, в связи с чем не всем представляется возможным соответствовать установленным (иногда заведомо завышенным) требованиям, особенно в инновационной среде, в новых сферах деятельности и бизнеса);

5) Подставные фирмы однодневки на стадии подписания договора – срыв подписания, отказы участников от подписания договора – попадание в Реестр Недобросовестных поставщиков не ведет к каким-либо последствиям (это даже трудно назвать мерой наказания, влияющей на дальнейшее поведение участника), так как требование об отсутствии участника в реестре носит лишь рекомендательный характер (может даже быть не установлено), то есть заказчик под свою ответственность вправе пренебречь этим требованием и заключить договор с таким участником. Частые срывы исполнения контракта, некачественное предоставление услуг, некачественное выполнение работ (в случае работ довольно сложно вести тотальный контроль – есть лишь некие вехи, по которым можно оценивать действия подрядчика); недостаточное гарантийное обеспечение, оппортунизм со стороны участника (применим ко всем стадиям).

В указанных выше местах возможно проявление управленческой неэффективности, несостоятельности законодательства контролировать процесс и предохранять от возможных ошибок.

Глава 3. Анализ мер и механизмов противодействия коррупции Федерального закона №94-ФЗ.

Как уже говорилось ранее, Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 01.01.2001 года буквально перевернул всю сферу госзаказа. Являясь первым Федеральным Законом, охватывающим не только размещение заказов путем проведения конкурсов, он являлся полным трактатом, регулирующим всю стадию размещения заказа. На тот момент более совершенного регламентирующего законодательного акта в государственном заказе не существовало. Все, что было до этого имело покрытие лишь отдельных моментов, отдельных случаев, но не более того. О том, насколько это было хорошо и ново в сравнении с находившимися в распоряжении документами можно говорить достаточно долго. Суть ясна – это была революция в рамках сферы государственного заказа.

Прошло несколько лет с момента принятия Федерального Закона №94-ФЗ и стали видны пробелы, неточности и ошибки, допущенные при его создании. Проявились все слабые стороны, слабые места законодательства и стало ясно, что необходимы существенные доработки. Принимался ряд поправок, огромное количество изменений претерпел Закон с момента своего вступления в силу.

«За семь лет действия Федерального закона от 01.01.2001 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был накоплен большой практический опыт функционирования системы размещения заказов, однако до сих пор существуют проблемы, связанные с коррупционными аспектами работы данной системы. В целом проблемы целесообразно классифицировать следующим образом:

1. Правовые - несоответствие ряда положений федеральных и региональных законов; неэффективность правового обеспечения процедур размещения заказа.

2. Организационно-методические - отсутствие методологии определения потребностей заказчиков; недостаточное методическое обеспечение по определению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги; отсутствие типовой документации по размещению заказа.

3. Финансово-экономические - недостаточная взаимосвязь процедур размещения заказа с особенностями бюджетирования; несвоевременность расчетов с поставщиками.

4. Результативные - отсутствие системы мониторинга и контроля над результатами размещения заказа и исполнения контракта; отсутствие методологического обеспечения по оценке эффективности процедуры размещения заказа.

5. Кадровые - недостаточность квалифицированного управленческого персонала; отсутствие мотивации и системы стимулирования кадров»[22]

Тем не менее, создание и принятие Федерального Закона №94-ФЗ было связано с все возрастающим уровнем коррупции – закон был регулятором действий Заказчиков и Участников размещения заказа, направленным на борьбу с коррупцией и оппортунизмом взаимодействующих сторон. В законе, помимо новизны положений были также учтены антикоррупционные механизмы. Часть из них, их вклад в развитие сферы является неоспоримым. К таким можно отнести следующие:

· формализацию содержания сопровождающих закупку документов (Извещение, Документация);

· механизм обжалования (административного, судебного);

· публикация сведений о закупке в сети Интернет на Общероссийском Официальном Сайте;

· Ведение реестра недобросовестных поставщиков;

· Жесткость условий контракта;

· Отсутствие возможности одностороннего расторжения контракта;

· Уголовная ответственность, система штрафов и т. д.

Но, наряду с этими мерами, являющимися неоспоримыми механизмами противодействия коррупции (неоспоримыми в плане улучшения ими эффективности закупочной деятельности), существуют нововведения, однозначность влияния на эффективность которых можно поставить под вопрос. Разбирать каждую по отдельности не представляется возможным, но наиболее яркими из них, требующими обсуждения (неоднозначными в плане влияния на конечную эффективность закупочной деятельности) являются следующие:

· Информационная прозрачность процесса;

· Публикация НМЦК;

· Введение электронного аукциона, как способа закупки (как мера прозрачности – антикоррупционный механизм);

· Установление ряда требований в части соблюдения антимонопольного законодательства.

Данные решения не являются однозначными с точки зрения противодействия коррупции и обеспечения прозрачности закупочного процесса, так как провоцируют ряд новых рисков, что сказывается на эффективности деятельности в целом.

Итак, логичным представляется обзор каждой из мер с последующим анализом влияния на эффективность закупочной деятельности.

В работе Аналитика Проектно-учебной лаборатории Антикоррупционной Политики НИУ ВШЭ, Ткачевой Юлии Эдуардовны выделяется шесть наиболее значимых вопросов регулирования закупочной деятельности, которые автор отмечает как «эффективные гарантии противодействия коррупции в сфере публичных закупок». Являются ли они однозначно эффективными или нет – будет обсуждаться ниже.

«Информационная прозрачность - это важнейший инструмент, обеспечивающий определенный уровень гарантий защиты от проявления коррупционных рисков. Необходимо выделять несколько уровней информационной прозрачности:

1. Доступность правовых актов, устанавливающих общие правила закупок.

2. Открытый доступ к вспомогательным документам (локальным актам, методикам, инструкциям) в сфере осуществления закупочной деятельности.

3. Обеспечение открытого доступа к информации, которая создается в процессе осуществления закупки, в достаточном объеме для осуществления независимого мониторинга и общественного контроля.

4. Открытый характер сведений о результатах исполнения договоров и выплатах, осуществленных по ним.

5. Прозрачные процедуры обжалования результатов закупочной деятельности»[23].

Для пущей ясности стоит сказать о том, что прозрачность, как принцип и основополагающая закупочной деятельности, является предтечей, основанием для создания и внедрения антикоррупционных механизмов. Обеспечение прозрачности – это шаг на пути к снижению коррупционных рисков. Прозрачность обеспечивается рядом мер, таких как публикация сведений о закупке, публикация сопровождающих закупку документов (Извещение, Документация, протоколы ключевых решений комиссии). Это означает, что посредством обеспечения прозрачности будет предоставляться возможность большего контроля как со стороны государственных органов, так и со стороны общества. В свою очередь, это должно служить барьером для возникновения коррупционных действий, так как в теории это должно вызывать страх как у чиновников, так и у участников процесса размещения заказа в отношении попыток несоблюдения законодательство. Тем самым, такой подход, по сути, снижает риск возникновения коррупции.

Все выглядит вполне логичным, но при более глубоком изучении становится ясным, что в сложившихся условиях обеспечение прозрачности и увеличение роли общественного контроля не приводит к существенным улучшениям качества и эффективности закупочного процесса. Это происходит ввиду наличия двух простых истин:

1) во-первых, уровень компетентности общества и его подкованности в данном вопросе (закупочном законодательстве) оставляет желать лучшего – у многих нет даже представления о данной сфере, тем более – наличия каких-либо профессиональных знаний, которые бы позволили обществу подходить к вопросу контроля деятельности. То есть, получается, что обществу, посредством таких мер, дается лишь возможность узнать о том, что все действия публичны и можно посмотреть ключевые решения, принимаемые в рамках закупки товаров, работ и услуг; ни о каком же реальном участии в процессе контроля речь не может идти (общество не компетентно);

2) во-вторых, это отсутствие банального желания следить за деятельностью госструктур в рамках госзаказа, так как для этого необходимо вникать в нормативно-правовую базу и долго разбираться в вопросах несоблюдения законодательства.

И то, и другое является ничем иным, как человеческим фактором, последствия проявления которого выливаются в практически полное отсутствие контроля со стороны общества; та малая часть, заинтересованная в реализации данного принципа и активно принимающая участие в обсуждении действий заказчиков порождает собой нескончаемое число личностей, для которых характерно подходить к вопросу, исходя из ограниченного количества обследованной информации, точка зрения которых почти всегда является предвзятой. Такие люди зачастую оперируют лишь отрывками из контекста, но которых и строятся их доводы (см. Алексей Навальный), что ведет за собой уйму необоснованных жалоб и одностороннюю агитацию, выливающуюся в последующую агитацию масс некомпетентных членов общества.

Такой подход, точнее – такая реалия не обеспечивает должной (запланированной) отдачи и эффективности контроля, а соответственно и эффективности реализации политики в целом. К тому же, описанная выше ситуация приводит к поступлению в ФАС заведомо ложных или беспочвенных жалоб от «сторонних наблюдателей», что перегружает Службу избыточной деятельностью, снижает эффективность ее работы (результативность). То есть, ФАС, по сути, занимается рассмотрением подобного рода жалоб и тратит на это драгоценное время, которое могло бы быть уделено рассмотрению и расследованию реально важных дел.

Вывод – общественный контроль заведомо неэффективен в существующем обществе. К перечисленному выше можно добавить нежелание людей (в том числе компетентных), чья основная деятельность не связана со сферой госзаказа сталкиваться с бюрократией в процессе обжалования действий чиновников; процедурность отталкивает людей, убивая в них всякое желание биться за «правое дело». Для должного обеспечения функций общественного контроля необходимо воспитание культуры взаимодействия с госаппаратом, обучения людей необходимым знанием процесса. Только наличие специфических знаний, теоретической базы может обеспечить должный эффективный уровень осуществления контроля со стороны обществом, а также – общество (мнение общества) должно быть весомым и восприниматься весомым со стороны госаппарата. Это достижимо лишь путем объединения членов общества в определенного рода коллективы, которые смогут эффективно участвовать в обсуждении дел, так как иначе со стороны государства, ввиду его фактического отделения от общества, невозможно добиться признания общественного мнения.

Еще одной из антикоррупционных мер, не являющейся однозначной в плане повышения эффективности закупочной деятельности, связанной с обеспечением прозрачности процедур, проводимых в рамках размещения заказа выступило введение обязательного размещения документов, сопровождающих данную стадию закупочного цикла на Общероссийском Официальном Сайте (ООС) в сети Интернет. Эта мера включала, собственно, разработку данного сайта и обеспечение необходимой поддержки, мер, способствующих реализации одного из механизмов обеспечения прозрачности. Факт идеи и возникновения такой системы во многом связан с появлением такого способа размещения заказа, как электронный аукцион.

Данный сайт представляет собой массивный реестр контрактов, с возможностью отслеживания стадии закупки, возможностью скачивания и загрузки документов, сопровождающих закупку. К таким документам относятся Извещение, Документация, Технические Требования (Техническое задание), приложения к Техническим Требованиям, протоколы оценки и сопоставления заявок, а также итоговые протоколы.

Разработка и внедрение такой системы велись с целью того, чтобы из любой точки земного шара человек мог иметь доступ к указанным выше документам и базе данных закупок (реестру). Более того, запуск такого ресурса позволял централизованно хранить основные документы по закупкам, являясь одним из шагов к реализации программы по созданию электронного правительства. Безусловно, одной из целей было обеспечение необходимого удобства в хранении и поиске необходимой информации как участникам размещения заказа (при поиске возможных для участия заказов в единой централизованной системе), так и заказчикам. В добавок к этому, становилось возможным обеспечить прозрачность и доступность информации для членов общества (в зависимости от способа размещения заказа).

Удобство также заключалось в возможности интеграции систем автоматизации и электронных торговых площадок с порталом закупок. Идея и задумка изначально довольно интересные и многообещающие. С запуском такого портала должна была возрасти эффективность деятельности в рамках размещения заказов, должны были свестись к минимуму риски коррупционных действий и махинаций. Данная мера должна была привести к увеличению конкуренции за счет обеспечения доступа гораздо большему числу участников размещения заказа.

Часть из предполагаемых задач старт данного проекта решил. Однако, не все оказалось таким простым и сказочным, как это представлялось изначально. Реализацию данного проекта, после нескольких лет его существования можно охарактеризовать как неэффективную и некачественную. За те годы, которые проект существовал, проявилась его несостоятельность соответствовать поставленным изначально целям. С порталом связан ряд проблем, которые своим частым проявлением значительно влияют на возможность поиска информации.

Для портала характерны частые технические ошибки, выражающиеся в срывах работы портала, что влечет за собой частые профилактические работы. Во время таких работ функционирование портала приостанавливается, что ведет к следующим последствиям:

- несвоевременная публикация документов;

- невозможность со стороны участника своевременно скачать документы, необходимые для подготовки заявок/предложений для участия в закупочных процедурах, в результате чего возможно учащение запросов о переносе даты вскрытия конвертов с их стороны.

Невозможность своевременного скачивания документов участниками также влечет за собой отсутствие у таковых возможности подачи своевременного запроса разъяснений положений Документации или Технических Требований. В результате этого снижается качество подготовки документов в составе заявок участников, что в свою очередь, также отрицательно сказывается на эффективности осуществления закупочной деятельности.

Далее, сайтом не предусмотрено размещение промежуточных протоколов решений закупочной комиссии (в рамках Федерального Закона ), что лишает участников возможности видеть эти результаты и, соответственно, лишает их информации относительно текущего состояния закупочной процедуры.

Еще одной из многочисленных недоработок портала является отсутствие проверки совпадения ИНН, ОГРН и КПП организаций (нет интегрированной базы данных). В результате чего при составлении протокола вскрытия можно указать абсолютно любые данные по этим трем номерам, соответственно, организация, название и ценовое предложение которой указано в протоколе вскрытия и дальнейших протоколах по факту будет являться несуществующей.

К недоработкам, существенно сказавшимся на эффективности закупочной деятельности является отсутствие проверки языка ввода. Этот недочет породил собой массу случаев его использования с целью махинаций – часть букв кириллицы заменялась латинскими («о», «а», «е», «с», «у», «х», и т. д.), в результате чего не представлялось возможным посредством поиска найти необходимые закупки, размещенные на сайте. Следовательно, искусственно сокращалось число возможных участников закупки – данная недоработка использовалась должностными лицами в личных интересах. Правильное написание названия сообщалась необходимому участнику размещения заказа, благодаря чему только он знал о существовании данного лота. Конкурс объявлялся несостоявшимся, контракт заключался по максимально возможной цене, часть прибыли победителя могла перераспределяться между победителем и заказчиком, что открыто указывает на действия коррупционного характера.

Использование недоработок портала использовалось в личных интересах имело другое применение. Подобно электронным площадкам, у сайта есть свои «операторы». В случаях, когда это необходимо заказчику, деятельность сайта может быть приостановлена (преследование личных интересов) посредством различного рода воздействия на эту команду. В результате таких действий можно искусственно сузить конкуренцию, не дав в определенный момент «нежелательным» участникам получить доступ к необходимым документам. При разбирательстве, в качестве разъяснения, может быть представлен отчет о проведении технических работ с сайтом (как обоснование неработоспособности сайта на определенные момент, повлекшее за собой указанные выше последствия).

К мерам обеспечения прозрачности закупочного процесса относится публикация в составе протоколов членов закупочной комиссии. Это сделано прежде всего для того, чтобы при обжаловании действий заказчика можно было сослаться на решение определенных лиц, к компетенции которых относится принятие таковых решений и, соответственно, на которых лежит ответственность за принятие таких решений. С одной стороны это правильно, так как информация публична и уйти от ответственности становится фактически невозможным – прямое указание на определенных должностных лиц и принимаемых ими решений. Но, к сожалению, медаль имеет две стороны, и обратная ее сторона заключается в следующем: зная списки этих комиссий, которые можно почерпнуть из соответствующих протоколов, участнику представляется возможность выти на контакт с членами комиссии (в протоколе указывается должность человека, его ФИО, уже по этим данным его несложно вычислить). Это порождает риск контакта должностных лиц, принимающих ключевые решения с участниками размещения заказа, что может в дальнейшем сказаться на принимаемых ими решениями. В рабочей обстановке им могут быть предоставлены какие-либо вознаграждения, или же наоборот – могут следовать угрозы в их адрес в попытках склонить их волю к принятию необходимого участнику решения, то есть, напрямую (или косвенно) на него воздействовать. Пока не предпринимается никаких попыток как-то с этим совладать или бороться, а ведь это большой коррупционный риск, ненадлежащее внимание к которому может повлечь неэффективное расходование бюджетных средств (перерасход) или привести к некачественным результатам на выходе.

Перечисленное выше говорит о том, что принятые меры по противодействию коррупции путем обеспечения прозрачности, публичности информации не сказались должным образом на сложившейся ситуации. Они лишь частично помогли улучшить сферу госзаказа, но при этом возникли новые риски махинаций или риски возникновения коррупционногенного фактора. Реализация принципа открытости посредством запуска ООС в совокупности не сказалась положительно на эффективности осуществления закупочной деятельности.

Более удручающим фактом является то, что при наличии огромного количества инвестиций в портал (в сумме около полутора миллиардов рублей за весь период существования) – «Федеральное казначейство объявило тендер на доработку сайта госзакупок и сопровождение его программного обеспечения. На эти цели государство готово потратить до 295,1 млн руб. Победителю конкурса предстоит разработать уточненные технические требования, развить подсистемы ведения реестра планов-графиков и реестра недобросовестных поставщиков, разработать раздел обсуждения крупных закупок, говорится в проектной документации. В итоге должна быть обеспечена бесперебойная работа сайта, сайт должен стать более удобным для пользователей, и на нем не должно появляться недостоверной информации.

Заявки на участие в тендере принимаются до 30 мая, итоги конкурса будут подведены 7 июня. Срок окончания оказания услуг назначен на 1 февраля 2014 г.

В июле 2012 г. объявлялся конкурс на развитие сайта на сумму почти 166 млн руб. В августе 2011 г. там же была размещена заявка с наибольшей ценой госконтракта на доработку портала — 778 млн руб[24]» - работа сайта не изменилась в положительную сторону и оставляет лишь желать лучшего. Сайт реально не справляется с нагрузкой, соответственно, и не может выполнить поставленных перед системой задач, что ставит под вопрос ее существование в подобном виде. Более того, портал не обладает каким-либо сложным функционалом, в системе не задействовано применения серьезных бизнес-процессов; в целом – сайт представляет собой обширную библиотеку документов с небольшим количеством дополнительных функций, ввиду чего весьма абсурдными выглядят суммы, выделяемыми на его доработку и обеспечение.

Одним из радикальных нововведений в рамках Федерального Закона №94-ФЗ являлась публикация Начальной максимальной цены контракта при размещении заказа. Данное требование установлено законодательно и применимо ко всем случаям, установленным законом, за исключением случаев размещения заказов на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, связанных с государственной тайной, безопасностью, либо если решение о не публикации НМЦК было принято Правительством РФ.

Данный механизм был применен как с целью увеличения прозрачности, так и с целью уведомить потенциальных участников намерениях заказчиков в отношении того, сколько они готовы потратить на закупку тех или иных благ. Применительно к практике госзаказа, внедрение такого механизма предоставления информации о той или иной закупке с одной стороны является логичным – все стороны процесса, по идее, должны быть в курсе того, сколько заказчику вольно потратить на закупку благ для осуществления нужд и удовлетворение потребностей.

По сути, это необходимо для того, чтобы привлекать к участию как можно большее количество фирм, и чтобы те могли попасть своим ценовым предложением в заданный диапазон, так как заявки/предложения участников с ценой, превышающей НМЦК не допускаются к рассмотрению.

С другой же стороны, при формировании бюджета, ГКПЗ, необходимых суммах соответствующие должностные лица отчитываются перед вышестоящими инстанциями, план закупок согласовывается, и эта информация о ценах уже учтена. По сути, поставщикам не обязательно знать, сколько заказчик готов отдать денег за те или иные блага (для этого есть ряд причин, внимание которым будет уделено чуть позднее). Они ведь являются поставщиками (производителями, подрядчиками) и знают, сколько стоит тот или иной товар. Соответственно, при расчете своего ценового предложения они обязаны учитывать реальную стоимость предоставляемых благ, плюс максимальную наценку (маржу), которую они хотят получить при реализации контракта. Не для кого не секрет, что фирмы, при взаимодействии на рынке стремятся к увеличению прибыли, соответственно, эту наценку они будут стараться ставить сколь угодно великую, так как это в интересах фирмы. Но, для существования фирме необходимо быть конкурентоспособной, как в отношении качества товара, так и в отношении ценовой политики.

Взаимодействуя на рынке государственного заказа участники так же конкурируют между собой за право заключения договора (контракта). Соответственно, качество предоставляемых благ и ценовые предложения должны быть конкурентоспособны и участникам для получения первого места будет необходимо подать такую заявку/предложение, цена которой (которого) будет ниже других, или соотношение цены и качества (условия) будет выше, чем у других участников (в зависимости от способа размещения заказа).

То есть, суть заключается (в отношении стоимости) в том, чтобы угадать ту наценку, при которой фирме будет выгодно заключить контракт и на которую «согласится» заказчик, который обязан стремиться потратить как можно меньше бюджетных средств на закупку необходимых благ. При этом, совокупность себестоимости и наценки должна быть ниже, чем у других участников, только тогда можно претендовать на первое место.

Из этого вытекает следующее – при известной НМЦК участникам желательно, но не выгодно сильно (или хоть на какую-то величину) опускаться относительно установленной планки, так как их задачей является максимизация прибыли.

Здесь сталкиваются несколько факторов. Во-первых, это человеческий фактор в действиях заказчика (коррупционный риск) – заказчик заинтересован в том, чтобы потратить все выделенные бюджетные средства (в его личных интересах низкое снижение относительно плановой стоимости), так как иначе на следующий отчетный период для закупки тех же благ будет выделена меньшая сумма средств (расчет НМЦК – об этом позже).