Стенограмма парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение рационального пользования недрами (на основе практики выполнения лицензионных соглашений)" (стр. 3 )

Здесь задачи. Останавливаемся только на третьей – это обеспечение рационального использования недр с максимально возможным коэффициентом извлечения запасов.

Блоки механизмов государственного управления: законодательные, организационные и административные, экономические и информационные. Идем пока по первому, остальное трогать не будем, здесь самое главное, хотел бы на этом остановиться. Всё, что принимает государство, должно быть выгодно самому государству, субъекту Федерации и недропользователю. Любой обрыв этой нитки триады ведет к тому, что решения либо не выполняются, либо неэффективны, либо на них никто не обращает внимания.

Чтобы управлять, необходимо иметь соответствующие блоки управления, соответствующие организационные структуры федерального, регионального уровня, научные, юридические подразделения, которые обеспечивали бы это недропользование. Это огромный блок людей: если это субъект Федерации, то численностью под тысячу, а если на уровне государства, думаю, за десятки тысяч, причем разного уровня.

В автономном округе была создана система, которая и формировала систему управления ресурсами. Здесь приведена статья 23 закона, все подпункты просто сокращены, мы их все знаем, как правило. Здесь нет пункта 11. Это соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование, обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр, проведение опережающего геологического изучения, проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ним залегающих полезных ископаемых. Достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов, охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов. Предотвращение загрязнений недр, особенно при подземном хранении нефти и газа, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации, предупреждение самовольной застройки площадей залегания.

Некоторые из этих позиций я потом просто покажу, что на самом деле происходит.

Дальше. Содержание понятия "рациональное использование недр". Кроме статьи 23, целый раздел третий "Рациональное использование и охрана недр", соответствующие статьи – "Геолого-экономическая и стоимостная оценки" (23.1), "Порядок разработки месторождений полезных ископаемых" (статья 23.2), "Первичная переработка минерального сырья пользователями недр" (23.3), "Основные требования к безопасному ведению работ" (статья 24), "Условия застройки площадей залегания" (статья 25), "Предоставление и изъятие земельных участков" (статья 25.1).

Дальше. "Ликвидация и консервация" – статья 26, "Геологическая информация" – статья 27, "Государственный учет и государственная регистрация" – статья 28, статья 29 – "Государственная экспертиза запасов", статьи 30, 31, 32 – "Ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых государственного баланса запасов", "Охрана участков недр, представляющих особую ценность" – статья 33 и статья 34 – "Вознаграждение за выявленные месторождения".

Прочитайте внимательно все эти статьи, и вы увидите, что по всем из них отсутствует механизм реализации. Лозунги, как в советское время, произнесли, 15 лет работаем по закону, подзаконные нормативные акты и инструкции не сделали. Кстати, до 2004 года у субъектов Федерации хотя бы было право, если вопрос не урегулирован законом, написать свои нормативные документы и ввести их в действие, что и было в Ханты-Мансийском автономном округе. До 2004 года действовали 72 подзаконных акта, которые расшивали практически все эти позиции. Компании до сих пор по ним работают. И главное, все эти позиции не введены как существенное условие в лицензии, и закон к этому не обязывает.

Дальше. А теперь уже поконкретнее. На этом графике динамика выполнения проектных решений, а проект – это главный документ, который обязывает работать компанию при разработке месторождений. Это показано с 1964 года при разработке месторождений суммирование всех на сегодня лицензионных участков. Здесь два параметра: первое – выполнение проектного показателя по действующему добывающему фонду скважин (это зелененькие колонки) и второе – выполнение проектного показателя по годовому отбору нефти на одну добывающую скважину.

Вот если отбросить начальный этап разработки месторождений в округе – с 1964 по 1968 год, первые четыре года, то двадцать лет потом, до 1989-го, – достаточно ровно. 10 процентов от 100 процентов – это плюс-минус 10, вполне официальный параметр колебаний. Это связано с вероятностью запасов недр. Профессионалы это всё прекрасно понимают.

Вот начался самый тяжелый период жизни нашей Родины, что называется, 90-е годы. Оно зеркально. А вот сегодня вроде бы навели порядок. Ну, уж когда по основному параметру, по годовому отбору на скважину, 100 процентов в соответствии с проектом – правда, навели порядок.

Дальше, пожалуйста. А теперь посмотрим три последних года. Как выполняется? Наступил прокурорский контроль, контроль Министерства внутренних дел, проверки и так далее. Здесь основные контрольные параметры – годовая добыча нефти. Вот какой она была три года назад. Это 2003, 2004, 2005 и 2006 годы. Вот он отбор-то, 115 процентов, дебит – 156. Это все от проектных показателей. Эксплуатационное бурение – 63. Я потом покажу, что мы с вами потеряли в связи с этим. 63, 74, 93… Видите, как, аж по 20 процентов каждый год добавлялось. Действующий фонд добывающих скважин, действующий фонд нагнетательных скважин, обводненность. Вот если внимательно посмотреть, почти всё 100 процентов. Все великолепно. Можно за два года, что не делалось 20 лет, догнать в соответствии с проектными документами? Профессионалы скажут, что все-таки невозможно по 200 месторождениям сделать этот сумасшедший объем работ.

Дальше, пожалуйста. Это просто расшивка, как было в 2004 году. То же самое, что я вам показывал.

Дальше. А это вот выборочный отбор запасов. 28 процентов – это по разряженной сетке скважин, нарушение проектных технологических документов, сверхнормативный отбор на одну скважину. Помните, 156? Вот оно приводило к чему. Из общего объема 255 млн. тонн добычи 70 миллионов – это выборочный отбор запасов.

Дальше. А это – инвестиционные обязательства компании. На чем экономили и откуда такие огромные нормы прибыли, которые распределяются в виде дивидендов по итогам каждого года? Мы с вами в газетах читали: 3 миллиарда, 4 миллиарда, 5 миллиардов на дивиденды. Так вот, с 1994 по 2005 год отставание по вводу скважин от проекта – 21 068. Это стоимость того, что компании не вложили. 343 млрд. рублей. Можете перевести рубли в доллары, мы с вами поймем, то, что не проинвестировано, в конечном итоге перешло в прибыль и в дивиденды.

Дальше. Такая же ситуация в оценке доходов государства. То, что не пробурили, не ввели, не добыли – это же 682,4 млн. тонн! А умножить на цену в 32 млрд. долларов… Это столько мы не получили в виде доходов в казну государства! Это то, что относится к тому, что должно быть, и наводить порядок должно было государство.

Дальше. Все сегодня знают ситуацию с попутным нефтяным газом. В принципе, честно говоря, я благодарен Президенту за то, что он наконец-то дошел до этой очень важной позиции. Мы потом будем говорить о лицензионных соглашениях, что оттуда исчезло за эти три года, что было и за что мы боролись в свое время, когда был второй ключ.

Так вот, по поводу наличия в лицензионных соглашениях обязательств пользователей недр по использованию попутного нефтяного газа. Не установлен процент утилизации лицензионных соглашениях – в 49. Процент утилизации от ноля до 40 – на 7 процентах, процент утилизации от 40 до, по-моему, 95 – 41 процент. Вот 124 лицензионных участка. И процент утилизации от 95 до 100, а он должен быть 95, – вот он, всего у 3 процентов месторождений, их девять штук. В 150 участках вообще ничего нет. Кто отличается?

Таким образом, больше всех – это "ТНК-BP" и "ЛУКОЙЛ". Здесь же по семи – "Сургутнефтегаз", по восьми – НК "Сибнефть", "Славнефть" – 9 процентов, "Русьнефть" – 5 процентов. "ЮКОС" я уже не буду теперь упоминать, потому что слайд сделан больше чем месяц назад. То есть должно быть, но нет, значит, система как-то не так работает.

Дальше, пожалуйста. Та же самая ситуация по аварийности. Если мы здесь посмотрим, общее количество, протяженность трубопроводов на сегодня – это почти 88 тыс. километров в автономном округе. Протяженность трубопроводов, требующих замены, – 2 тысячи, 3 тысячи, 4… Вот то, что было в 90-е годы, увеличилось аж до 6500 в год. Потом это медленно падало, и это нормально. Сегодня высокие прибыли компаний, и они все-таки вкладывают деньги в замену трубопроводов. Но число аварий в год растет – 1243 аварии и 4839. Я вам хочу сказать, это не всё, что учитывается и что есть и происходит на самом деле. Число аварий в год на 1 километр трубопроводов, независимо ни от чего, но тем не менее оно растет. И вроде бы 0,056 – более или менее приемлемая цифра.

Дальше, пожалуйста. Давайте выбросим из 88 тысяч то, где аварии вообще не происходят, газопроводы, где 17 аварий и не шибко влияют на экологическую ситуацию в автономном округе, газопроводы на месторождениях, где не происходило в этом году ни одной аварии (это девять месяцев текущего года), магистральные нефтепроводы – не было аварий. 5 тыс. километров – низконапорные водовóды, осуществляющие забор воды с поверхностных водных объектов для поддержания пластового давления.

На сегодня за девять месяцев в автономном округе произошло 8244 аварии. Если эту цифру разделить на ту, мы увидим, что на самом деле аварийность на нефтепроводах более чем в 2,5 раза больше, чем дают официальные данные.

Дальше. Вот что предлагали по некоторым параметрам (здесь не всё) органы государственной власти автономного округа для внесения в лицензионное соглашение. Мы 12 лет потратили на то, чтобы в позапрошлом году 1 марта был введен в действие государственный национальный стандарт Российской Федерации по учету объемов углеводородов, добываемых на лицензионных участках, ГОСТ.

Что происходит на самом деле при рассмотрении лицензий в федеральных органах власти? Не включается замена оснащения замерного оборудования. Нет ведь замерного оборудования на промыслах в необходимом объеме и того качества, которое должно быть, не нужно это на сегодня. Не включается техническое освидетельствование установок для измерения количества добываемого из недр. Есть соответствующие рекомендации метрологических служб и так далее. Не включается. Освидетельствование осуществляется на основании графика, согласованного с органами Ростехрегулирования. И этого не надо.

Владелец лицензии обязуется обеспечить уровень использования попутного газа 95 процентов. Объем утилизации нефтяного газа, что записано, определяется в соответствии с утвержденным в установленном порядке документом на разработку месторождения.

Я хочу обратить ваше внимание, что сегодня никто не контролирует выполнение проектных технологических документов, и даже отчетности такой нет. Это первое.

Второе. Внимательно посмотрим, что же происходит на самом деле. Кто готовит техническое задание на проектирование? Компания. Мы специально это проверяли. Вы думаете, в этих технических заданиях все обязательства недропользователей, зафиксированные в лицензионных соглашениях, вносятся в техническое задание на проектирование для подготовки нового проектного технологического документа? Нет. Кто проектирует? "Дочка" компании, свой институт. Кто принимает? Сама компания, руководитель утверждает проектный документ, рассматривает на ЦКР. Да, рассматривает. Кто проводит экспертизу и как? Рассмотрите всю цепочку, и мы увидим сплошные "дырки".

И отсюда… Вы знаете, сколько нефти по округу должно добываться в соответствии с проектными технологическими документами? 305 млн. тонн в прошлом году. Сколько добыли? 275,6 миллиона. 30 миллионов разница. Либо мы проектируем плохо, 10 процентов, кстати, либо мы не догоняем, либо у нас технология отстает, либо мы просто не управляем этими процессами. Я к тому, что мы наконец-то порядок навели.

Дальше, пожалуйста. Что ушло из лицензионных соглашений за время "одного окна"? Как нам говорили в 2003 году, когда будет один контрольный орган, одно министерство и одно ведомство будет контролировать, будет все хорошо. Так вот, из лицензионных соглашений ушли соблюдение проектных уровней добычи углеводородного сырья и объемов эксплуатационного бурения (это инвестиционное обязательство, между прочим, компаний, я говорил, сколько мы потеряли); достижение нижнего предельного уровня утилизации попутного нефтяного газа в 95 процентов; соблюдение действующих государственных стандартов при осуществлении замеров добытого углеводородного сырья; разработка и осуществление программ мероприятий по капитальному ремонту и реконструкции промысловых трубопроводов, согласованное с распорядителями недр – государственными органами; указание объектов лицензирования с перечислением залежей и их запасов, принимаемых недропользователем на свой баланс (сегодня говорят: да в соответствии с государственным балансом); заключение социально-экономических соглашений с муниципальными образованиями и владельцами родовых угодий.

К чему это привело? Не согласовывают сегодня выставление на аукционы новых участков, потому что из бонусных платежей районы ничего не получают. Автоматически возникает масса проблем, которые необходимо решать, но их никто решать не хочет. Сегодня формально письмо написали с просьбой разрешить выставить на аукцион, формально получили отказ и на этом успокоились.

Дальше. Перечень контрольных функций. Говорят, что хорошо контролируем, нормально, навели порядок. Мы специально смотрели в прошлом году, как работает Росприроднадзор. В поту, вздохнуть людям некогда. Они действительно непрерывно в командировках, действительно непрерывно проверяют.

Давайте рассмотрим состав. Если память мне не изменяет, из 120 проверок только 11 – плановые, а все остальные неплановые. Что можно проверить во время внеплановой проверки и насколько глубоко? Даже слово появилось – "заказуха", и все прекрасно это понимают. Так о чем разговоры, чего с компании-то спрашивать?

Мы с вами видели, что произошло в последние три года, когда начался прокурорский контроль. Он же непрофессиональный. Контроль УВД тоже непрофессиональный, люди не учились этим профессиям и не знают, что такое запасы в недрах. Они даже понятия не имеют, что это во многом вероятность, потому что носом и глазом на уровень пласта никто из них и из нас с вами тоже не попадал. Это же действительно всегда вероятность.

Привели же в порядок. Значит, совместили фактическое состояние дел с проектным. И что проверяем-то тогда?

Вот что произошло: полностью или частично утрачен контроль направления объемов поисковых работ на нефть и газ. Вы знаете, комиссия по ГРР заседает, планы геолого-разведочных работ по каждому лицензионному участку пишутся, рассматриваются, принимаются, составляются таблицы. Что происходит в конце года? Слушайте, вы же должны были сделать вот это – пробурить восемь скважин и так далее. Они же говорят: понимаете, одна всего получилась. Помните мультик про Синюю Бороду? Извини, дорогая, так получилось. Кто-нибудь несет ответственность за это? Нет. Механизмы есть? Нет. Наказать можно? Нет.

Объемы разведочных работ. Я только что примеры привел, частично. Вроде составляем планы, но не наказываем за невыполнение.

Об изменениях качества государственного баланса. Я не буду комментировать. Профессионалы знают, как сегодня на государственный баланс ставятся запасы, как проверяются, как экспертируются. Всё сведено в одну точку. Даже тот трехступенчатый контроль, который существовал с советских времен, за три года тоже ликвидировали.

Состояние сырьевой базы нефтедобычи, качество проектных документов я уже комментировал. Выполнение лицензионных соглашений, геолого-разведочные работы, запасы, проекты, рациональность разработки, обустройство, экология, соблюдение стандартов, регламентов, норм и правил, экономические результаты деятельности нефтяных компаний – видим верхушки, а что на самом деле, в глубине, – до сих пор не трогаем.

Вот как развиваются события, думаю, будут развиваться и дальше. Это темпы роста добычи. Верхний график – общие объемы добычи (275,6), а это – темпы прироста добычи. Если с 1995 года мы росли, и достаточно неплохо, здесь всем понятно, 1998 год, то в последние годы приросты становились все меньше и меньше. Кстати, если помните, это тоже "одно окошко". В этом году будет два, меньше 1 процента, значит, в 2008 году мы перешагнем ось абсцисс, значит, мы начнем падать.

Я не стал брать с собой графики специально, но должен сказать (Виктору Петровичу я это говорил), что от 101 лицензионного участка, которые мы по конкурсу и аукционам с 1993 по 2001 год ввели, на нынешний год введено 44. Добыча по ним составляет 7,5 млн. тонн, к 2015 году она будет порядка 15 млн. тонн, к 2020 году – 25–30 миллионов. Итого с 1993 года на каждый из участков необходимо... Это по запасам, поставленным на государственный баланс. По участкам недр с запасами, поставленными на государственный баланс, нужно 10–12 лет, чтобы ввести их в разработку и начать добычу. А по поисковым зонам добавьте сюда еще минимум от пяти до восьми лет, итого у нас срок для компенсации выбывающей добычи новыми запасами составляет от 12 до 20 лет. Мы с вами этот лаг все время должны откладывать.

Принятые сегодня решения аукнутся нам в промежутке между сегодняшним днем и двадцатилетием вперед. И если с 2001 года по автономному округу в течение практически шести лет не вводилось ни одного лицензионного участка, а за эти годы мы добыли практически 1,5 млрд. тонн, я хотел бы, чтобы вы понимали, что в течение ближайших 15 лет мы это будем терять, потому что своевременно в оборот не вводились участки для компенсации выбывающей добычи.

Все время произносится одна и та же фраза, что нужно участие компаний в поиске, в разведке, нужны инвестиции предприятий-недропользователей. Куда инвестировать-то, если сегодня аукционы не проводятся либо проводятся по очень ограниченному количеству? В этом году четыре участка, поисковые зоны. Хотя их надо вводить каждый год только по Ханты-Мансийскому автономному округу от 40 до 50 площадью 350–500 кв. километров каждый. Это же поиск!

Владимир Иванович, время.

В. И. КАРАСЕВ

Заканчиваю. Вот выводы. Поэтому я и сказал сразу, что оптимист, но дифирамбы петь не буду.

Нарушен баланс интересов государства, региона, компании. Рациональность разработки месторождений государство не контролирует, это правда. Регион удален от принятия управленческих решений в области предоставления прав, согласования условий, потеряна заинтересованность местных органов власти в развитии нефтяной промышленности на своей территории. Длительные сроки согласования любых решений, отсутствие государственного технического и технологического контроля ведут к сверхнормативной и интенсивной эксплуатации месторождений. И как следствие – ослабление компании в будущем формирует у персонала чувство временщика. Мы это, кстати, стали замечать, хотя 3–4 года назад этого не было.

Компании по основным технологическим параметрам разработки месторождений, лицензионным обязательствам вышли из-под контроля государства, потому что контроль подразумевает в обязательном порядке соответствующие информационные потоки, перечень соответствующей информации, структуры и так далее. Федеральные органы госвласти в нынешнем видении в состоянии управлять и контролировать всю совокупность вопросов рациональной разработки месторождений, потому что нет соответствующих структур и нет соответствующих информационных потоков.

Дальше. Что необходимо? Управленческие производственные структуры, профессиональные кадры, отлаженные формализованные информационные потоки, мощные вычислительные комплексы и программное обеспечение, реальная заинтересованность работников в эффективном функционировании предприятий нефтегазовой провинции, взаимный контроль федерального и регионального уровней.