Стенограмма парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение рационального пользования недрами (на основе практики выполнения лицензионных соглашений)" (стр. 1 )

стенограмма

парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение рационального пользования недрами (на основе практики выполнения лицензионных соглашений)"

25 октября 2007 года

Уважаемые коллеги, прошу внимания. Прежде чем приступить к нашему мероприятию, я бы хотел, пользуясь случаем, объявить решение Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова и зачитать его распоряжение.

Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации об объявлении благодарности Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. "За многолетний добросовестный труд, большой вклад в формирование и реализацию социально-экономической политики Российской Федерации объявить благодарность директору "СРП – Недра", заслуженному геологу Российской Федерации Стругову Александру Федоровичу". Хотел бы его поздравить и вручить ему эту Благодарность. (Аплодисменты.)

И исполнительному директору ООО "НПО "Фактор" Черникову Александру Николаевичу. Ему уже Благодарность вручена. (Аплодисменты.)

Итак, по итогам регистрации у нас присутствуют представирегионов Российской Федерации, представикомпаний, и общее количество зарегистрировавшихся – 95 человек. Я уж не объявляю, что в президиуме находится академик , всем известный человек в нашем мире. Сейчас подойдет , это аудитор Счетной палаты, курирующий направление природопользования. Присутствуют члены Совета Федерации, в том числе и члены комитета по природным ресурсам. Поэтому у нас есть все основания приступить к парламентским слушаниям на тему "Законодательное обеспечение рационального пользования недрами (на основе практики выполнения лицензионных соглашений)".

Какой принимается регламент? У нас в соответствии с заявками есть докладчики, есть выступающие. И до того, как приступить к слушаниям, мы рассылали приглашения в целый ряд компаний, и представители регионов рекомендовали нам в состав рабочей группы по подготовке итоговых документов своих представителей. Тем, кто здесь присутствует, сразу объявляю, что основная миссия по доработке проекта рекомендаций, который мы сегодня попытаемся выработать, будет ложиться на членов вот этой рабочей группы (не сегодня по окончании слушаний, а в течение ближайших полутора недель). А затем через две недели, по мере готовности документа, он поступит на рассмотрение комитета по природным ресурсам и будет уже утверждаться комитетом. После утверждения он будет разослан всем на места. Вот, пожалуй, и всё.

Регламент: я полагаю, что докладчикам в зависимости от нашего интереса даем 10–15 минут, на выступления до 10 минут. Будем приветствовать, если будет покороче. Разговор должен быть по существу.

В раздаточных материалах содержится справка обо всех предложениях, поступивших от компаний и регионов, от членов Совета Федерации. Таких предложений, как вы можете убедиться, больше ста, порядка 130. Мы попытались максимально их учесть. Даже в том случае, если они повторялись, мы могли допустить некоторые повторы, подчеркивая тем самым, что так думает не только одна компания или один регион, а это может быть обобщенное мнение.

Но я бы хотел сказать несколько вводных слов для начала. Почему эта тема вдруг так сегодня встала и почему ее нужно обсудить, по нашему мнению? Сегодня на заседании Правительства Российской Федерации, где стоял вопрос об итогах работы Министерства природных ресурсов за три года, нет, за 2006 год и о перспективе на ближайшие три года, до 2010 года, министр Трутнев сказал, что в недропользовании порядок наведен, после чего премьер поручил наводить теперь порядок в лесном хозяйстве, в лесопользовании, в водопользовании и в других природных ресурсных отраслях, коль скоро здесь порядок наведен.

Не будем слишком критически к этому относиться, для того мы и собрались, чтобы выяснить, насколько это так. Должен подчеркнуть, что в основе недропользования стоит система допуска к изучению и использованию недр, то есть система лицензирования. Эта система была введена, как вам известно, в 1992 году, начала работать с 1993 года, базируется она на законе о недрах, принятом в феврале 1992 года и на Положении о порядке лицензирования пользования недрами, принятом в середине 1992 года. Главная цель, которая ставилась в 1992 году перед системой лицензирования, – не допустить сбоя в работе минерально-сырьевого комплекса. Поскольку это была единственная экономическая надежда страны и поскольку страна уже скатывалась в глубокий экономический кризис, надо было хотя бы что-то удержать, что могло обеспечить и поступления в бюджет, и как-то сохранить на плаву экономику.

Так вот, все месторождения, которые находились в тот момент в освоении, обустройстве и доразведке, были почти принудительно закреплены за тогда еще государственными добывающими предприятиями. Таким образом, по нефти и газу было распределено 65 процентов самой лучшей сырьевой базы страны – самой лучшей и самой обустроенной. В последующие годы это вызвало некую волну критики. Говорили так: видите, какие сегодня деньги берем только на аукционах? А что можно было взять в ту пору? А вот взяли и бесплатно просто, без аукционов и конкурсов, что называется, раздали. Подчеркиваю, почти принудительно закрепили, поскольку никакая компания не хотела брать на баланс эти месторождения, получать лицензии, ибо с момента регистрации лицензии они должны были платить соответствующие налоги на воспроизводство сырьевой базы и вносить плату за пользование недрами, а это в сумме около 20 процентов. Вот отсюда и вывод.

По мере выполнения этой задачи в 1995 году Правительством был представлен в Государственную Думу и принят в первом чтении проект закона о лицензировании недр. Но лобби различного толка (отраслевого, политического и так далее) сумело все-таки затормозить дальнейший ход принятия и рассмотрения этого законопроекта, и он только в 2004 году был уже снят с рассмотрения Государственной Думы. А до того девять лет находился в Государственной Думе без движения. Как раз в этом-то проекте закона были предусмотрены меры, к которым мы сегодня вынуждены обращаться даже сегодня, спустя столько лет. Но, поскольку закон не вышел, вакуум стал заполняться подзаконными актами, которые издавало министерство и другие ведомства, в том числе теперь уже Федеральное агентство по недропользованию. Но тем не менее в 1995–2000 годах система лицензирования базировалась в основном на конкурсах, то есть форма допуска к недрам была принята конкурсная, которая позволяла, во-первых, выбрать претендента, во-вторых, доверить право пользования недрами, подчеркиваю, профессиональным компаниям – компаниям, профессионально занимающимся своим делом, а именно: если добычей – значит, добычей, разведкой – значит, разведкой, поисками – значит, поисками.

Например, в тот же период Ханты-Мансийский автономный округ нашел свою форму, как бы уже продолжение или сочетание аукционов и конкурсов. Она называлась "конкурс с аукционным окончанием", когда на конкурсном этапе выбирались претенденты с лучшими предложениями, а аукцион уже выбирал из них победителя. На тот момент это было очень прогрессивные предложение и форма проведения.

С 2002 года и далее начались, как известно, борьба с конкурсами и переход в массовом порядке на аукционную систему доступа. Безусловно, польза от аукционной системы есть, и она на виду. Во-первых, снизилась возможность коррупции чиновничьего аппарата, поскольку все стало более или менее прозрачно. Во-вторых, конечно же, на порядок возросли доходы федерального бюджета за счет разовых платежей. Но все эти хорошие моменты (их можно еще дополнить) сочетаются и с другими. Прежде всего, за период внедрения аукционов (а в год проводится их около тысячи сейчас) практически исчерпан задел категорий С2 и С3, если взять по углеводородным ресурсам. Ведь мы сегодня в основном, процентов на 60–70, если не больше, выставляем участки с ресурсами D1, D2. Это скорее всего уже не участки, а площади, и степень локализации этих ресурсов очень низкая.

Пошла волна вторичной, я бы сказал, коррупции и вторичного вымогательства. Созданы на сегодняшний день специальные фирмы, специализирующиеся только на аукционах и конкурсах, играющие на так называемых отступных. Например, золотопромышленники представили материал, из которого следует (думаю, они сегодня его огласят), что из девяти проведенных аукционов на золото по Якутии и Бурятии все аукционы выиграны непрофессиональными компаниями, которых вообще нет в ранге золотодобывающих или геолого-разведочных. Для чего это сделано? Явно для того, чтобы кому-то переуступить, перепродать и так далее. Потому как конкурс не запрещает: пожалуйста, участвуйте в аукционе. Но играют в итоге деньги.

Действующие предприятия нередко остаются без сырьевой базы, поскольку фланги их перекрываются другими непрофессиональными предприятиями, забираются лицензии, выигрываются аукционы за очень высокие деньги, и тем самым выигравшие предприятия дожидаются, когда же тот, кто нуждается в этой сырьевой базе, придет и, естественно, сколько уже потом переплатит или заплатит за это дело.

Резко взвинчена цена. Из 60 с лишним миллиардов рублей, собранных в прошлом году на аукционах, минимум две трети или три четверти – это инвестиционные деньги, с которых должны были начаться работы. Но они, естественно, ушли в федеральный бюджет. С одной стороны, это хорошо, с другой стороны, плохо. Почему бы не подумать о форме отложенного платежа по лицензионным соглашениям? Не обязать бы эти деньги, да еще по расписанной программе, вложить в течение года-двух и отчитаться? А потом, по мере получения прибыли и выхода на проектную мощность, пожалуйста, можно и заплатить.

Но на основании заранее публикуемых перечней участков, которые будут выставляться на конкурсы и аукционы, идет массовая скупка и захват земель, чтобы вам было известно, уважаемые коллеги, с последующим предъявлением кабальных условий недропользователю. Отношения с землевладельцами законодательством не урегулированы. Для вашего сведения: по состоянию на 1 января этого года в частной собственности и в собственности юридических лиц находится 65 процентов земель в Ростовской области, 64 процента земель в Ставропольском крае, 62 процентов – в Саратовской области, 61 процент – в Оренбургской области, 60 процентов – в Волгоградской области. А ведь все эти области перспективные на нефть и газ, и так или иначе процесс лицензирования там будет продолжаться. Но за землю-то теперь!.. Попробуй с частником или с юридическим лицом, владеющим землей, найти какие-то приемлемые варианты! Законодательство это упускает.

Аукционное распределение лишило региональные и муниципальные власти возможности включать некоторые условия социального и инфраструктурного характера. Аукционы на разведку и добычу исключили возможность предъявления к соискателю требований по переработке сырья, по созданию всей технологической цепочки (то есть по типу инвестиционного проекта), по трудоустройству местных жителей. Фактически аукцион, поскольку он называется "на разведку и добычу", как конечная стадия, поощряет, в моем понимании, сырьевую направленность экономики, и не больше. Возьмите скандальный проект "Сахалин-2" по Соглашению о разделе продукции, практически первый из инвестиционных проектов, мы его всей страной критиковали. Давайте посмотрим содержательную часть этого проекта. Кроме добычи это строительство платформ и нефтегазопроводов, морского порта, капитальный ремонт еще двух портов (в Холмске и Корсакове), автодорога Север – Юг через весь Сахалин, аэропорт в Ногликах и создание целого ряда социальных объектов. Естественно, это обязательства по трудоустройству местного населения по заказам для местных компаний, минимум 60–70 процентов заказов по распределению. Не всегда эти пропорции выдерживаются, но это комплексный подход. А мы аукционом только благословляем на добычу, и всё. Кстати, крупнейший завод, и это первый завод в России, по сжижению газа (9,6 млн. тонн). Первый в России! Всё в том же проекте.

Одним словом, есть у аукционов, как я сказал, как положительные, так и негативные качества, которые во многом обусловлены недоработанностью самой нормативно-правовой базы. Безусловно, и аукцион можно сопроводить такими условиями и требованиями, которые будут исключать случайности, в том числе приход совершенно непрофессиональных компаний или временных игроков.

С 2004 года принципиально изменилась ведомственная подчиненность госгеоконтроля, проводящего все эти годы проверку условий лицензионных соглашений. Теперь он входит, как известно, в состав Росприроднадзора. Раздаются голоса сегодня, что только с 2004 года началась систематическая проверка недропользователей. Ничего подобного! С 1993 года идет эта проверка, и в не меньших объемах – минимум от 4,5 до 6 тысяч проверок в год. Я лично посмотрел отчеты геоконтроля за все эти годы.

Однако у надзорных служб сегодня крайне ограниченная штатная численность. Например, на 2008 год и до 2010 года (это я взял из материалов, которые увидел на заседании Правительства) Министерство природных ресурсов и Росприроднадзор, естественно, ежегодно обязаны охватывать проверками 17 процентов действующих лицензий. Разделите 100 на 17 и получите, что одна лицензия должна проверяться один раз в шесть лет. Но на самом-то деле есть предприятия, которые пользуются, мягко говоря, повышенным вниманием и которые, наоборот, отбиться не могут от этих спонтанно возникающих проверок то Росприроднадзора, то Ростехнадзора, то еще находятся охотники вот так проверить предприятие. Здесь нет четко отлаженной системы, которая ориентировала бы предприятие, что, скажем, проверка раз в год – значит, раз в год, проверка – значит, комплексная проверка с участием одного, второго, третьего органа, если уж мы не можем в одном надзирающем органе собрать все эти функции.

Вряд ли такую систему мы отладим, даже если будет увеличиваться в пять-шесть раз количество чиновников, занимающихся этим делом. И, наверное, это не выход. Может быть, стоит вернуться к идее горного аудита в сочетании с выборочной проверкой, осуществляемой уже органами Росприроднадзора.

На сегодня мы имеем формально на верхнем уровне сформированные все необходимые органы, осуществляющие лицензирование и проверку хода лицензионных соглашений. Но если с формальных позиций подходить, то в результате всех этих трансформаций мы фактически отстранили от этого процесса региональные органы власти, не упорядочили даже в отношении общераспространенных полезных ископаемых. Тем самым мы уменьшили, значительно сократили функции региональных органов власти, они вынуждены были сократить, естественно, свои службы, созданные до этого, и сегодня мы имеем то, что имеем.

Примерно половина субъектов Российской Федерации не располагает ни специалистами, ни возможностями осуществлять проверку хода лицензионных соглашений по общераспространенным полезным ископаемым, я не говорю уже о других, имеющих федеральное значение полезных ископаемых.

Безусловно, я затронул общими мазками ситуацию, которая сегодня складывается вокруг. Подчеркиваю, мы сегодня услышим значительно больше. И я бы хотел, чтобы мы построили дальнейшую свою работу в следующем порядке.

Я первым предоставлю, естественно, слово Владимиру Николаевичу Бавлову, заместителю руководителя Федерального агентства по недропользованию – органа, который планирует, утверждает программу, утверждает перечень участков, вводимых в хозяйственный оборот, и после этого осуществляет систему доступа к недрам. После этого, если имеются претензии у Росприроднадзора, он комиссионно рассматривает эти претензии и принимает решение, изменять условия лицензии по просьбе недропользователя или не изменять, изымать лицензию или не изымать. Начнем с этого, а потом слово дадим Росприроднадзору.

Пожалуйста, Владимир Николаевич.

В. Н. БАЛОВ

Спасибо, Виктор Петрович.

Уважаемые коллеги! После такого подробного выступления Виктора Петровича, который, наверное, все болевые точки лицензирования недропользования обозначил, мне будет очень сложно выступать. Но тем не менее я хотел бы сказать, что Федеральное агентство по недропользованию занимается не только лицензированием. Главная наша задача – это геологическое изучение территории страны, это воспроизводство минеральных ресурсов. На это государство выделяет очень солидные деньги сегодня. Еще в 2003–2004 годах это было 5 млрд. рублей, сегодня это уже 20 млрд. рублей.

Недропользователи за последние годы очень активно работают в сфере геологического изучения и добычи полезных ископаемых, и их затраты на сегодня с 35 млрд. рублей три года назад выросли до 150 миллиардов в этом году. То есть недропользование и геологическое изучение, как с позиции государственной политики, так и со стороны недропользователей, очень активно развиваются.

Я хотел вам вкратце рассказать, как складывается то, что мы имеем сегодня. Я хотел вас в это дело посвятить.

Государственная система лицензирования пользования недрами в России, обеспечивающая решение правовых и экономических вопросов рационального пользования и охраны недр, как правильно Виктор Петрович сказал, сформировалась в 1992 году, и за последние годы практически не претерпел никаких изменений аппарат. Но об этом позже.

Сегодня кроме закона о недрах существует у нас еще 14 подзаконных актов. Документов очень много, все они, мягко говоря, не до конца состыкованы между собой. За более чем 15-летний период функционирования системы лицензирования недропользования в стране было выдано более 40 тысяч лицензий. В настоящее время действует 15 130 лицензий. Они распределяются так: нефть – почти 3 процентов), твердые полезные ископаемые – 4620 (это 31 процент) и около 50 процентов – остальные виды пользования, в том числе разные воды – пресная, подземные, минеральные, грязи и так далее.

То, что мы предпочитаем аукционную систему, это понятно, она более прозрачна. Хотя может быть конкурсная система. Если ее организовать лучше, она будет более эффективной.

В прошлом году мы провели 880 аукционов. За год, вы видите, динамика очень неплохая. И в целом федеральный бюджет получает приличные деньги, значительно больше, чем мы вкладываем в изучение недр. К сожалению, стоит сказать, что на сегодня уже около 40 процентов аукционов по разным причинам просто не состоялось.

Другим важным направлением в области лицензирования является решение вопросов предоставления права пользования участками недр для геологического изучения за счет средств недропользователей. Эта работа началась в 2005 году, она сейчас продолжается. Там тоже у нас есть свои проблемы. Мы каждый год примерно выставляем по 500 участков недр. Условия – одна заявка, мы ее рассматриваем и предоставляем право пользования, если две и более – просто не рассматриваем. Это переходит в дальнейшее пользование на аукцион или вообще на экологическое изучение или в резерв, и так далее. Но где-то процентов 35 все-таки уходит этих участков недр, лицензии получаются.

Очень сложно у нас обстоят работы с получением или с лицензированием по факту открытия. Система очень сложная, на слайде вы видите динамику этих процессов. Она осложнена тем, что государству надо возместить исторические затраты, надо согласовать по несколько раз с разными ведомствами условия получения этой лицензии, что требует длительного времени и не эффективно.

Очень большую работу мы проводим по переоформлению и актуализации лицензионных соглашений, актуализация – это в том числе и внесение дополнений и изменений. Когда-то это было 500 лицензий, в прошлом году было 1200 с лишним лицензий, в этом году будет еще больше. То есть мы, таким образом, работаем с большим массивом недропользователей и лицензий.

Следующее – это работа с недобросовестными недропользователями. Вообще на сегодня исполнительская дисциплина среди недропользователей очень возросла. Это нас радует, но тем не менее проблем еще очень много. Вы знаете, как это все происходит. Росприроднадзор проверяет в соответствии со своим планом или по нашим предложениям недропользователей, дает нам свое заключение в виде актов и предложений, и мы на своей комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами рассматриваем с очень подробным отчетом недропользователей по поводу недостатков, рассматриваем план мероприятий, пытаемся найти объективные причины и помочь недропользователю.