Раздел II. Система организации государственного управления России (стр. 14 )

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т. е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с организацией и функционированием органов государственной власти в соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией функций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного управления - это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии, и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т. е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т. д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т. д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание правоотношения, т. е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т. е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т. е. юридические факты (события).

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. В сфере государственного управления это прежде всего государственные органы, должностные лица, представители власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отношения по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные. Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, представителями власти и государственными служащими с гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и некоммер-

ческими и т. п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными государствами, их гражданами и организациями, международными организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппарат-ные) имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности, личные нематериальные блага также могут составлять предмет правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, т. е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате волеизъявления, т. е. выражения воли людей (например, подача жалобы на неправомерные действия представителя власти), и неволевые - события, влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими полномочиями).

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило, материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы государственной власти);

б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;

в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т. е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные (деликтные).

Сфера правового регулирования государственного управления определяется не только границами практического осуществления государственной власти, т. е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по реализации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной деятельности советской власти сложилась строго централизованная система всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное строительство, особенно в начальный период либерально-демократических реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества, в первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности, формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого. Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы Россиян.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые складываются в сфере осуществления государственной власти и управления. Однако служебная роль государства как ведущего субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления и других форм общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют не только государственной регуляции, но и поддержки, санкционирования, охраны благоприятных, желаемых для общества и запрета негативных, обеспечения государственного принуждения.

Для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности, характерно непосредственное вторжение государственного управления во все

ее сферы. При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного государственного управления, что в экономической сфере проявляется в формах государственного регулирования. Этим подчеркивается самостоятельность корпоративного управления различных структур, их юридическое обособление. Ввиду этого проводится курс на обеспечение нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку государственной политики и установление организационно-правовых основ рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и т. п.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

- разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных (субъектов федерации) целевых программах (по приватизации, демонополизации, инвестициям, жилищной реформе, топливно-энергетическому снабжению и т. д.);

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т. п.;