Раздел II. Система организации государственного управления России (стр. 17 )

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т. д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как юридическое

выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности. Третья - организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т. п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, положениями об органах государственной власти и др.). Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

- государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;

- государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и соответственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным гражданством, негражданами — жителями страны) в связи с их участием во властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов государственно-волевого воздействия, например, как государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством (органами государственной власти).

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому - дозволения, административному - предписания и т. д.

Предписания - позитивное обязывание, т. е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только государству ; б) касается лишь юридических норм; в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В этом смысле право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может

быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор - контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления. Это - способ осуществления регу - лятивных функций права в данной сфере общественных отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного управления, объединены регулятивными началами, т. е. все они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так, rocорганы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий, организаций;

2) односторонность волеизъявления - принцип правового регулирования, по которому только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;

3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией;

4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного права - государственных органов и государственных служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавливают специфические методы и формы административно-правового режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания - нормами финансового, налогового права; дозволения - нормами земельного, экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть подобных предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля, деятельность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т. д.