Раздел II. Система организации государственного управления России (стр. 29 )

Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма, понимаемого как форма представительной демократии и система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической и идеологической

роли парламента. В то же время мировой и отечественный опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность, базирующиеся на принципе народного суверенитета.

Для реализации своих функций парламент как орган государственной власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие. Они состоят в том, чтобы:

- законодательствовать, принимая законы страны;

- представительствовать, выражая общественные интересы;

- контролировать правительство, исполняющее законы.

Совокупность функций и полномочий парламента образует его компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где центральная власть конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других территориальных образований (США, Франция, Испания);

2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т. е. имеющие право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для которого с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии, Италии, Японии;

3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т. е. пределы которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституций которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента и правительства.

В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа, отличные по характеру парламентского процесса:

1) «говорящие», т. е. действующие в форме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение пленарным заседаниям (парламент Великобритании);

2) «работающие», т. е. имеющие систему специализированных постоянно действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом (Конгресс США).

Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям, выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченно-автономные, относительно-подчиненные и полностью подчиненные.

Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты, однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.

В России первое учреждение парламентского типа появилось в 1906 г. и •просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия. Советская власть породила совершенно иные формы представительных органов: советов народных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г. был создан Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, причем не нижней и верхней, а равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государственной власти перешла к Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался Верховный Совет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной истории назвала высший законодательный представительный орган государства парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно действующий законодательный представительный орган, осуществляющий высшую государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ.

Особенности конституционного статуса и компетенции парламента России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации», а также в отдельных статьях о Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и их представительство, причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума представляет интересы народов России в целом.

Совет Федерации не избирается, а формируется в соответствии с порядком, определяемым специальным федеральным законом. Так, с 1994 по 1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах. С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от каждого субъекта федерации: глава представительного и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 г., теперь его членами становятся по одному представителю, избираемому законодательным органом на срок полномочий этого органа, и представителю, назначенному главой исполнительного органа (по согласованию с законодательным органом) власти каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Совета Федерации происходит по принципу

ротации: по мере переизбрания должностных лиц, представляющих субъекты федерации.

В Государственной Думе представлены одновременно общенациональные и партийно-политические интересы. Этому способствует избирательная система, сочетающая пропорциональные и мажоритарные выборы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в общефедеральных избирательных округах (225 депутатов) и персонально из нескольких кандидатур по одномандатным округам (225 депутатов). Все депутаты работают на профессиональной основе, т. е. на время своих полномочий покидают прежние рабочие места.

Депутатом Государственной Думы является избранный народом гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации. Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на основе положений Конституции РФ федеральным законом «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.

Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.

К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Основное предназначение Государственной Думы — принятие федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Для предварительной подготовки организационных решений и выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы, руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе присутствовать и депутаты.

Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного объединения, получившего парламентское представительство по общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние. В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до известной степени отражают политическое соотношение ведущих общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за государственную власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения политических установок партий посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.