Миграционное право в международно-правовой доктрине и практике: становление и перспективы развития (стр. 4 )

9. Диссертант выделяет и систематизирует характерные особенности правового регулирования миграционных процессов в странах Европейского Союза:

– правовое регулирование одного из наиболее значительных потоков внешних миграционных процессов в странах ЕС – трудовой миграции – осуществляется посредством учредительных договоров, нормативно-правовых актов (регламентов, директив, решений), принимаемых наднациональными институтами ЕС в развитие положений указанных договоров, международно-правовых соглашений, подписанных с третьими странами. Важным источником правового регулирования миграционных процессов являются решения Суда ЕС, выносимые по делам, связанным с нарушениями принципа свободного передвижения трудящихся и членов их семей в странах Союза. Практика Суда ЕС наглядно демонстрирует, что судебная защита всегда была сфокусирована на обеспечении соблюдения указанного принципа, как одного из гарантов успешного функционирования внутреннего рынка ЕС.

– государства–члены ЕС придают особое внимание установлению ответственности того или иного государства–члена Союза за рассмотрение заявления о предоставлении убежища. При этом они, как правило, придерживаются концепции принципа «первого убежища», предполагающей, что первая страна, с которой ищущее убежище лицо установило официальный контакт, становится ответственной за рассмотрение его заявления;

– практика реализации концепции «третьей безопасной страны», получившая развитие в странах ЕС, нередко сопровождается цепной депортацией, как правило приводящей к высылке просящих о защите лиц без рассмотрения их дел по существу. Понятие «третья безопасная страна» определяется как страна, находящаяся за пределами того или иного региона, в рамках которого осуществляется сотрудничество в вопросе предоставления международной защиты беженцам, при условии, что такая страна должна быть «безопасной», то есть способной гарантировать соблюдение прав и свобод человека, а также положения п.1 ст.33 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. По мнению автора, одним из решений анализируемой проблемы может стать гармонизация национального законодательства стран того или иного региона, в частности Европейского Союза, в сфере определения статуса беженца и предоставления убежища. При этом также целесообразно подписание международных договоров, предусматривающих, что возможная депортация ходатайствующего о статусе беженца лица в «третью безопасную страну» вероятна лишь в том случае, если эта страна обязуется рассмотреть его дело по существу;

– страны ЕС придерживаются позиции разграничения между «конвенционными беженцами» и «de facto беженцами». Диссертантом установлено, что в современном международном праве отсутствует четкое определение понятия «de facto беженцы». Государства, как правило, по своему усмотрению и под свою ответственность решают, каким образом оказывать помощь названной категории вынужденных мигрантов. В результате анализа внутригосударственного законодательства о беженцах стран Европейского Союза автор выделяет такие эффективные решения проблемы de facto беженцев как: предоставление вида на жительство по гуманитарным соображениям (англ. вар. – residence permit for humanitarian reasons), а также предоставление временного убежища.

– одним из приоритетных направлений миграционной политики ЕС является выработка согласованных правовых мер, направленных на борьбу с незаконной миграцией и торговлей людьми: легализация незаконных мигрантов, ужесточение визовой политики, введение ответственности за перевоз лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, или использующих поддельные (фиктивные) документы.

10. Диссертант предлагает дополнить доктринальные положения науки международного права по проблеме международно-правовой защиты вынужденных мигрантов – беженцев следующими основополагающими выводами, имеющими существенное значение для определения статуса беженца и выявления новых тенденций в развитии института права убежища:

– между концепцией предоставления помощи и защиты беженцам, которой придерживается УВКБ ООН, и позицией по этому вопросу государств – участников Конвенции о статусе беженцев 1951 г. есть существенные расхождения. Например, в ряде случаев лица, спасающиеся бегством, подпадают под мандат УВКБ ООН или получают статус беженца в соответствии с международными договорами регионального уровня. Однако, если рассматриваемые лица впоследствии вынуждены искать убежища за пределами своего региона, например, в каком-либо государстве, участвующем в Конвенции 1951 г., их статус заново определяется уже в соответствии с требованиями указанного документа.
В частности, ходатайствующему о статусе беженца необходимо доказывать, что он подвергался преследованиям индивидуально или, по крайней мере, как один из членов преследуемой группы лиц. В случае отсутствия таких доказательств статус беженца заявителю, как правило, не предоставляется;

– статус беженца определяется на индивидуальной основе, однако на практике бывают ситуации, когда по вынужденным обстоятельствам бегством спасаются целые группы людей, каждый из которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких случаях возникает необходимость оказания им чрезвычайной помощи. При этом, как правило, очень сложно вынести индивидуальное решение по определению статуса беженца для каждого члена такой группы. В связи с этим был найден выход в виде так называемого «группового определения» статуса беженца, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т. е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец;

– при рассмотрении конкретных дел по предоставлению статуса беженца возникает немало трудностей, связанных с интерпретацией терминов, содержащихся в ст. 1, п. А (2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Например, при оценке «вполне обоснованных опасений преследований», как правило, возникают проблемы с определением степени опасности потенциального преследования для просителя в случае возвращения его в свою страну. По этой причине при определении риска потенциальных преследований важное значение имеет оценка уже совершенных по отношению к просителю преследований. При этом необходимо также учитывать факты и характер преследований, совершенных по отношению к лицам ближайшего окружения ходатайствующего;

– анализ международной практики, связанной с предоставлением статуса беженца, позволяет выделить такую проблему, как вынужденная миграция женщин. Государства справедливо и по праву предоставляют указанный статус женщинам, которым угрожает жестокое или бесчеловечное обращение в связи с тем, что они нарушили этические нормы общества, в котором живут и могут считаться принадлежащими к «определенной социальной группе» в соответствии с положением ст. 1, п. А (2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г.;

– в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. содержится положение, в соответствии с которым государства–участники обязались по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов (ст. 34). Однако принцип стремления государств к облегчению натурализации беженцев, получивший закрепление в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., неоднозначен. По мнению автора, эффективным решением проблемы беженцев является добровольная репатриация, посредством которой реализуется одно из основных прав человека – право на возвращение в свою страну. Беженцы покидают родину по вынужденным обстоятельствам, и большинство из них планирует вернуться в свои страны по мере улучшения там обстановки. В связи с этим ставится вопрос о целесообразности натурализации лиц, вынужденно пребывающих на территории принимающих государств, и возможно ожидающих своего возвращения на родину;

– исследование правовой сущности принципа non-refoulment, основанное на анализе многих международно-правовых договоров и документов, а также национального законодательства ряда государств, в частности Российской Федерации, свидетельствует о важнейшем значении рассматриваемого принципа в международной защите беженцев. Добросовестное соблюдение государствами принципа non-refoulment является гарантией безопасности лиц, нуждающихся в убежище;

– предоставление убежища остается суверенным правом государства. Соблюдение баланса публичных интересов государств и прав лиц, нуждающихся в международной защите и помощи, может быть обеспечено в результате установления и эффективного функционирования предусмотренных внутригосударственным законодательством процедур определения bona fide беженцев, основанных на индивидуальном подходе к каждому заявителю. Самостоятельно определяя меры по защите беженцев, находящихся под национальной юрисдикцией, государствам-участникам Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола 1967 г. необходимо ориентироваться на то, чтобы они были эффективными и отвечали принципам и нормам действующего международного права. При этом желательно установить процедуры определения bona fide беженцев, основанной на индивидуальном подходе к каждому заявителю, и разработать внутригосударственное законодательство, способствующее действенной защите вынужденных мигрантов, прежде всего, соблюдению их основных прав без какой-либо дискриминации.

11. Диссертант доказывает необходимость включения незаконной миграции в число вызовов и угроз безопасности международного сообщества, аргументируя это тем, что в основе незаконной миграции лежит нарушение правил въезда, пребывания или выезда с территории страны; многие незаконные мигранты вовлечены в организованную преступную деятельность; некоторые мигранты осуществляют трудовую деятельность на незаконных основаниях или в силу обстоятельств вынужденного характера нарушают миграционные правила в целях поиска убежища на территории других стран. Незаконные мигранты не могут пользоваться правами, социальной поддержкой и медицинской помощью, предоставляемыми принимающими странами мигрантам, законно находящимся на их территории. Между тем их практически невозможно привлечь к выполнению обязанностей, установленных государством.

Рассматривая систему мер внутригосударственного характера, направленную на предотвращение и пресечение незаконной миграции, диссертант утверждает, что в рамках современной миграционной политики любого государства целесообразно проведение мероприятий рестриктивного и принудительного характера в комплексе с использованием механизмов легализации, при которых иммигрантам было бы выгодно узаконить свое положение в принимающей стране, а работодателям – использовать легальный труд. Однако увеличивающиеся масштабы и транснациональный характер, свойственные для незаконной миграции в последние два десятилетия, требуют от международного сообщества все большей солидарности и сотрудничества (осуществляемого на универсальном и региональном уровнях) в оказании противодействия данному явлению. Важнейшее значение при этом приобретают международно-правовые договоры, регулирующие процессы внешней миграции.