Использование программно-целевого планирования предполагает стратегическую ориентацию и концентрацию усилий и ресурсов на ключевых стратегических направлениях. Проблемы, для решения которых используется данный метод невозможно решить в процессе текущей деятельности, они не устраняются «в процессе естественного функционировании системы» [1].
Программно-целевой метод можно представить как совокупность взаимосвязанных этапов: анализ и отбор наиболее важных и острых проблем, формулирование целей и задач, достижение которых приведет к решению проблемы, разработка комплекса мероприятий по достижению цели, определение вида и количества необходимых ресурсов.
В настоящее время данный метод широко используется на межгосударственном уровне, на всех уровнях государственной власти, на уровне местного самоуправления, а также в деятельности коммерческих организаций.
Востребованность данного метода в России обусловлена, во-первых, тем, что его использование в других странах с рыночной экономикой показало высокую эффективность и, во-вторых, за советский период был достигнут «высокий уровень теоретической и методической разработки этой формы планирования»[2].
1.2. История использования программно-целевого подхода в Советском Союзе
Впервые программы как инструмент планирования появились в начале ХХ века. В 1920-1930-х годах программно целевое планирование начинают использовать как инструмент решения сложных проблем и управления социально-экономическими процессами. В это время параллельно возникают советское программно-целевое планирование и государственное планирования в странах с рыночной экономикой.
Началом программно-целевого планирования в СССР принято считать план Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО), разработанный 1920-х годах. Именно на основе данной комиссии был создан главный плановый орган страны – Государственная плановая комиссия (Госплан). Плану ГОЭЛРО были присущи основные характеристики программно-целевого планирования, а именно: целевая направленность, иерархическая соподчиненность целей и увязка их со средствами достижения. Главной целью плана ГОЭЛРО было создание и развитие государственных промышленных предприятий, а средствами достижения этого была всеобщая электрификация промышленности и сельского хозяйства. Этот план увязал в единое целое программу электрификации и общую программу по восстановлению производственного потенциала страны.
На основе программно-целевого метода была разработана программа индустриализации страны, которая стала ядром первого пятилетнего плана (1929-1933). Целью данной программы было превращение СССР из страны импортирующей машины и оборудование в страну их производящую. Кроме того в первом пятилетнем плане был дан старт реализации крупной комплексной программы по созданию угольно-металлургической базы на Урале и в Сибири. Реализация этой программы продолжилась во второй и третьей пятилетке. Результатом реализации этой программы было создание Магнитогорского и Кузнецкого металлургических комбинатов, а также угольной промышленности Кузбасса.
После окончания Второй мировой войны на основе программно-целевого подходы была создана программа восстановления народного хозяйства, разрушенного в ходе войны.
В 1950-х годах началась тенденция к созданию крупных долговременных программы. В эти годы были сформулированы программа «химизации народного хозяйства» [1]. Программно-целевой подход начинает использоваться в планировании научных исследований и изысканий, создаются межотраслевые планы научно-исследовательских работ.
В 1960-1970 программно-целевое планирование приобретает широкий размах. В этот период разрабатываются и реализуются такие программы, как: подъем и освоение целенных земель, программа развития Нечерноземной зоны России, программы повышения эффективности сельского хозяйства. Кроме того, крупнейшие программы в области науки и техники – освоение космического пространства, программа создания автоматических систем управления, программа механизации и автоматизации ручного и тяжелого физического труда [1].
В 1980-х годах были приняты такие крупные программы как: продовольственная программа, энергетическая программа, программа развития производства товаров народного потребления и услуг, программа подъема машиностроения.
Продовольственная программа была самой крупной из всех принятых. Ее реализация планировалась на период с 1982 по 1990 годы. Данная программа была ориентирована на пропорциональное развитие агропромышленного комплекса и повышение его эффективности. Она охватывала практически весь агропромышленный комплекс, включая пищевую промышленность, сельское хозяйство, производство минеральных удобрений и средств защиты растений. Планировалось повысить производство всех видов сельскохозяйственной продукции на 20-30 процентов и увеличить производительность труда в полтора раза. Финансирование данной программы было запланировано в размере 230 миллиардов рублей на период с 1982 по 1985 и на весь период программы 460 миллиардов рублей. Реальный же объем вложений составил куда меньшую сумму и после 1986 года продовольственная программа была свернута.
Что касается других программ этого периода, то они также не были в достаточной мере профинансированы и прекратили свое существование.
Итоги использования программно-целевого подхода в регулировании социально-экономического развития в Советский период были и положительные и отрицательные. Так, на основе данного подхода были созданы Западносибирский нефтегазовый комплекс и основная часть Байкало-Амурский магистрали. Были успешны многие научно-технические программы в сфере космических объектов, ракетной техники, систем вооружения, опережающих зарубежные аналоги. Однако результаты других программ не были столь успешны, например программа развития Нечерноземной зоны России (РСФСР), потребовала дополнительной проработки, так как ее результаты были «плачевны»[1]. Тоже касается и других крупных программ принятых в 80-е годы, ни одна из них не имела достаточного финансирования и не была полностью реализована.
Таким образом, советский опыт разработки и реализации программ свидетельствует об их высокой потенциальной эффективности в решении проблем социально-экономического развития. Однако практика разработки и реализации данных программ сложившаяся в советский период не обеспечила достижения необходимых результатов. Причиной этому служит, прежде всего, методическое несовершенство и несоответствующий уровень организации разработки и реализации программ. Хотя к 1980 году и был накоплен достаточно большой методический опыт разработки и реализации целевых программ, использование его не было эффективным. Разрабатываемые программы часто не были согласованы с принимаемыми перспективными планами развития, в результате чего резко снижалась эффективность программно-целевого планирования. Этот недостаток был унаследован постсоветской системой управления в России. Каждое министерство, ведомство стремилось решить свои проблемы наиболее быстрым способом и часто «прибегало к разработке программ» [1], что приводило в конечном итоге к разрастанию их количества, отрыва программ от стратегических нужд государства и невозможности их финансирования.
1.3. Программно-целевой подход в России и его законодательной регулирование
В настоящее время использование программно-целевого метода на федеральном уровне регламентируют такие нормативные акты как:
· Федеральный закон от 13 декабря 1994г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [10].
· Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 000 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» [11].
· Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах одобренная Постановлением Правительства РФ от 01.01.01г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [13].
Данные нормативные акты постоянно корректируются и в них вносятся изменения, так что в данной работе будут приведены основные позиции по состоянию на 1 марта 2011 года. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 01.01.01г. № 000 в редакции от 01.01.2001 [11] определение федеральных целевых программ звучит следующим образом «федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики»[11].
Также в данном постановлении указывается на то, что программы, реализуемые Российской Федерацией должны носить стратегический характер и разрабатываться для решения наиболее важных задач, требующих высокой концентрации усилий и ресурсов. Разработка и утверждение программ включает в себя такие этапы как: разработка проекта концепции целевой программы, принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством Российской Федерации и утверждение концепции целевой программы, разработка проекта целевой программы, согласование проекта целевой программы, экспертиза проекта целевой программы, рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации, доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации, утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации [11]. Таким образом, можно заключить, что перед решением о непосредственной реализации разработчики программы имеют возможность получить обратную связь о ее состоянии и усовершенствовать программу.
В редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 927 инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать федеральные органы исполнительной власти. В то время как до внесения вышеназванной редакции инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могли выступать любые юридические и физические лица [11]
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 |
Основные порталы (построено редакторами)