В Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 000 [11]четко описаны основные этапы разработки программы и требования к их формулировкам. Выделяются такие этапы, как: описание проблемы, формулирование целей и задач программы, целевые индикаторы, мероприятия программы, ресурсное обеспечение, механизм управления реализацией программы.
Описание проблемы должно быть четко увязано с национальными приоритетами, должно описывать причины, по которым возникла данная проблема, и также необходимо обоснование использования программно-целевого метода для решения данной проблемы.
Цели и задачи должны быть достижимыми, измеряемыми и привязанными к конкретному сроку исполнения. Целевые индикаторы, как главные ориентиры при определении достижения целей и задач, должны быть запланированы по годам и быть измеряемыми в соответствии с данными статистических наблюдений. Если целевые показатели являются расчетными, то необходимо привести методику расчета.
Мероприятия должны иметь четкое наименование, увязку по ожидаемым результатам, и срокам исполнения. Причем каждое мероприятие и ожидаемый результат должны быть увязаны с конкретными целевыми показателями. Также необходимо обосновать стоимость реализации каждого мероприятия.
Ресурсное обеспечение для реализации программы должно включать в себя все необходимое в достаточном размере и быть описано по годам реализации программы. Кроме того, должны быть четко указаны источники данных ресурсов: бюджет Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации, внебюджетные источники.
В настоящее время проекты целевых программ рассматриваются в Министерстве экономического развития Российской Федерации. При рассмотрении особое внимание уделяется приоритетности характера решаемой проблемы, ее обоснованности, срокам реализации, наличию внебюджетных источников финансирования или финансирования за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, эффективности механизма осуществления программы и социально-экономическую эффективность программы в целом.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах одобренная Постановлением Правительства РФ от 01.01.01г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [13], которая имеет своей целью переход от сметного финансирования к финансированию по результатам указывает на неэффективность разработки и реализации федеральных целевых программ «сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования»[13]. В данной концепции описаны основные проблемы использования программно-целевого подхода, такие как: аморфная формулировка целей и задач, отсутствие четких индикаторов, размытость административной ответственности исполнителей. Из данных проблем вытекает проблема эффективного финансирования, так как средства, поступающие на реализацию программы, часто просто рассматриваются как добавка к существующему сметному финансированию.
Кроме того в данной концепции содержится указание на существование чрезмерного количество программ и рекомендация по сокращению их числа. При этом необходимо сфокусировать внимание на программах, которые направлены на решение стратегических национальных задач.
Выводы по главе 1
Программно-целевой подход является эффективным методом решения проблем социально-экономического развития. К настоящему времени накоплен значительный опыт методологии использования данного подхода, как во времена Советского союза, так и в постсоветской России. Однако имеется ряд проблем в использовании данного подхода, такие как:
1. Методологическая неграмотность разработчиков целевых программ. Что приводит к проблеме нечеткого формулирования цели и задач программ, отсутствию релевантных целевых показателей и невозможности эффективной реализации программы.
2. Разработка большого количества целевых программ без стратегической направленности. Что приводит к проблемам финансирования и концентрации ресурсов и в конечном счете к неэффективной реализации этих программ.
3. Размытость ответственности исполнителей целевых программ.
Глава 2. Сущность и методология логико-структурного подхода в программно-целевом планировании
2.1 Сущность логико-структурного подхода
Логико-структурный подход (ЛСП) - Logical framework approach, также может быть переведен как метод логических таблиц, был впервые применен в 1969 году в Агентстве международного развития США. Он базируется на международных стандартах и терминологии [28,22]. В настоящий момент, данный метод широко используется фондами и программами ООН (Детский фонд ООН Юнисеф – UNISEF [29], программа ООН по окружающей среде ЮНЕП – UNEP и др.), а также самостоятельными международными организациями, созданными ООН для решения специализированных задач (Всемирная организация здравоохранения - World Health Organization, WHO, ЮНЕСКО – UNESCO). Кроме того этот метод используют при реализации своих программ всемирный банк [22], Европейская комиссия [18], Шведское агентство международного развития (21), Норвежское агентство развития кооперации (19), Департамент международного развития Соединенного Королевства и др.
Основная масса международных фондов и программ используют этот метод в своей работе. Можно сказать, что данный метод является стандартом планирования, реализации и оценки программ и проектов развития на мировом уровне.
Метод логических таблиц является высокоэффективным инструментом планирования, который позволяет четко определить цель, задачи, ожидаемые результаты, риски, предпосылки успеха, необходимые мероприятия, а также ресурсы, требуемые для реализации программы. Логико-структурный подход позволяет повысить качество разрабатываемых программ. Это аналитический инструмент для целеориентированного программного планирования и управления.
Использование данного подхода дает целый ряд преимуществ. Так, при разработке программы выделяют общую цель и рабочую цели, что позволяет сформировать четкую ориентацию исполнителей программы на стратегический результат. Рабочая цель задает четкий ориентир – результат, который будет получен по завершении реализации программы, а общая цель позволяет увидеть вклад программы в решение проблемы на более высоком уровне. Это преимущество хорошо иллюстрируется на примере крупных программ, в которых выделяются подпрограммы. Исполнители, работающие на уровне полпрограммы, ориентируются на цель подпрограммы – это и есть их рабочая цель. В то же время они должны помнить, что подпрограмма входит в состав более крупной программы и результаты, достигаемые ими на их уровне, внесут вклад в достижение цели всей программы – это и есть общая цель.
Метод логических таблиц позволяет проводить системный и логический анализ взаимосвязей ключевых элементов программы между собой, а также их связей с факторами внешней среды. Кроме того, использование данного подхода создает прочную основу для мониторинга и анализа последствий реализации программы.
При достаточной подготовке, использование метода логических таблиц позволяет улучшить взаимодействие между руководителями программы, исполнителями и другими заинтересованными в программе сторонами. Данный метод основан на стандартизированных процедурах сбора и оценки информации, что позволяет приобрести управленческие и административные преимущества при реализации программы. Использование логико-структурного подхода и систематический контроль позволяют обеспечивать непрерывную работу над программой, даже если сотрудники программы будут заменены.
При условии использования большим количеством государственных организаций логико-структурного подхода – создается поле для тесного взаимодействия, как между самими государственными организациями, так и с организациями-донорами. Кроме того, это упрощает проведение отраслевых исследований и сравнительных исследований в целом.
Однако, при использование данного подхода необходимо учитывать и его ограничения. Так, при реализации программы возможно возникновение так называемой «административной жесткости» [19], когда первоначально заданные цели и внешние факторы не пересматриваются, в то время как внешняя среда изменилась. Чтобы избежать этого, необходимо регулярно пересматривать основные элементы и внешние факторы программы и в случае необходимости вносить корректировки.
Метод логических таблиц является лишь одним нескольких инструментов, используемых в подготовке, реализации и оценке программ. Он не заменяет анализ расходов, подробный анализ целевых групп, временного планирования и т. д. Кроме того, получение наиболее полных выгод от использования этого метода достигается только путем систематических тренингов всех лиц вовлеченных в реализацию программы и обеспечением постоянной методологической поддержки.
Концепция, используемая в логико-структурном подходе
Согласно логико-структурному подходу, любая программа базируется на так называемых «входах» (inputs) ресурсов, реализации определенных мероприятий (activities) и получения в результате ожидаемых результатов (outputs, «выходы») которые внесут вклад в решение поставленных целей (purpose и overall goal). Входы ресурсов, мероприятия и ожидаемые результаты являются основными элементами программы. Успех или провал программы зависят также от набора внешних факторов, которые менеджмент программы способен контролировать только через допущения (assumptions). Очень важно в процессе планирования и реализации программы определить, отслеживать и анализировать сделанные допущения относительно факторов внешней среды, так как они могут оказать свое влияние, даже если программа реализуется в соответствии с планом.
В общем виде данную концепцию можно отразить согласно схеме представленной на рисунке 1.
Рисунок 1. Концепция логико-структурного подхода
При использовании логико-структурного подхода программа выглядит как цепочка событий имеющих между собой причинно-следственную связь, а именно – входы-ресурсы (inputs), мероприятия (activities), ожидаемые результаты (outputs), рабочая цель(purpose) и общая цель (overall goal). Однако, так как нет полной уверенности что эти события произойдут, то процесс можно представить как последовательность гипотез, которые могут быть проанализированы и описаны. Так, если мы имеет достаточное количество ресурсов, то возможно провести необходимые мероприятия. Если мы проводим необходимые мероприятия, но имеем возможность получить запланированные результаты. Если мы получим необходимые результаты, то рабочая цель будет достигнута, а это в более отдаленной перспективе позволит достичь общей цели.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 |
Основные порталы (построено редакторами)