Разработка критериев оценки качества оказания государственных услуг (к вопросу об эффективности распределения бюджета)

,

Пермский филиал

Государственного университета –

Высшей школы экономики

Научный руководитель:

,

РАЗРАБОТКА КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ (К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТА)

Бюджеты всех уровней ежегодно направляют существенную часть полученных ими доходов на содержание различных органов, оказывающих государственные услуги гражданам. Население, в свою очередь, активно пользуется предоставляемыми услугами, оставаясь в большей или меньшей степени удовлетворенным их качеством. Логично предположить, что объем средств, которые государство тратит на предоставление услуг населению, напрямую влияет на степень удовлетворенности граждан качеством данных услуг. Также очевидно, что любую предоставляемую услугу ее получатель оценивает одновременно по нескольким критериям. Таким образом, для того, чтобы определить, насколько предоставляемая государственная услуга удовлетворяет ее потребителей и какой объем средств целесообразно тратить на улучшение качества данной услуги, необходимо разработать некую систему оценки качества, которая позволила бы не только оценить качество услуги по определенным параметрам или стандартам, но и способствовала бы наиболее эффективному распределению средств бюджета.

Целью данной работы является попытка систематизировать критерии оценки государственных услуг и интегрировать их в математическую модель, использование которой позволит максимизировать уровень удовлетворенности потребителей и оптимизировать способ распределения расходов государственного бюджета.

Для реализации данной цели необходимо выполнить следующие задачи:

·  проанализировать предшествующий опыт в области оценки качества государственных услуг;

·  используя данный опыт, самостоятельно разработать критерии оценки качества государственных услуг;

·  классифицировать их и предложить систему количественной оценки разработанных критериев и степени важности каждого из них;

·  разработать методику, позволяющую эффективным (с точки зрения предложенной системы классификации критериев) образом распределять средства государственного бюджета;

1.  Анализ предшествующего опыта

В теории существует несколько подходов к классификации критериев, по которым может быть оценена государственная услуга. Основная идея большинства подходов заключается в том, что в целом качество государственной услуги может быть представлено во-первых, качеством содержания её конечного результата, во-вторых, качеством получения услуги, связанного с комфортностью и доступностью. Данная классификация критериев достаточно удобна, однако, практически во всех рассмотренных источниках процесс оценки качества реализуется на конкретных примерах – специфическая услуга, отдельный регион, определенная группа респондентов. Это не позволяет перенести результаты данных исследований в другие области государственных услуг или использовать предложенную методику оценки в качестве общей системы оценки государственных услуг в целом.

Многие авторы делают попытку количественно оценить качество услуг, однако это делается бессистемно и фрагментарно – таким образом, конечный показатель эффективности определить сложно. Методика расчета показателей оценки также носит достаточно плоский характер в силу того, что в большинстве случаев предлагается давать оценку по каждому критерию исходя только из расчета доли респондентов, давших положительный ответ на вопрос, устраивает ли их рассматриваемая государственная услуга. При этом не уделяется внимания степени удовлетворенности услугой, а также относительной важности для респондентов каждого из критериев, по которому оценивается качество. Все это приводит к тому, что большинство из рассмотренных методик не имеют практически никакой прикладной значимости.

Именно поэтому авторы данной работы на основе рассмотренных источников попытались разработать собственную систему классификации критериев оценки качества государственных услуг.

2.  Классификация критериев оценки качества

В основе предлагаемой авторами системы разделения критериев, по которым оценивается качество государственной услуги, лежит двухфакторная психологическая теория мотивации, созданная в конце 1950-х годов Фредериком Герцбергом. Данная теория рассматривает факторы, влияющие на поведение работника и уровень его мотивации к работе. Именно принцип разделения данных факторов на две группы – гигиенические факторы и мотиваторы – использован авторами в качестве основного принципа при выделении групп критериев, по которым оценивается государственная услуга.

Гигиенические критерии – это критерии, связанные с системой требований, предъявляемых потребителем к получаемой им услуге. В случае, если уровень качества услуги не соответствует ожиданиям потребителя относительно данных параметров, получатель услуги остается не удовлетворен ее качеством в целом. Если же уровень качества услуги отвечает ожиданиям потребителя, это не приводит к дополнительному повышению уровня удовлетворенности, т. к. получатель услуги воспринимает ее качество по данным параметрам как априори обязательное. К ним относятся такие параметры как:

·  компетентность персонала, т. е. профессиональная грамотность работников, их способность максимально качественно оказать необходимую потребителю услугу;

·  информированность потребителя о том, каким образом он может получить интересующую его услугу, на что он имеет право в процессе получения услуги, что он обязан сделать и т. д.;

·  комфортность ожидания и получения услуги, т. е. условия, в которых потребитель ожидает и непосредственно получает услугу – уровень оснащения места ожидания и получения услуги всем необходимым (гардероб, туалет, буфет), санитарно-гигиенические условия помещения, эстетическое оформление, наличие соответствующего оборудования, комфортность организации процесса и т. д.;

·  доступность услуги для потребителя – как финансовая, так и физическая: начиная со стоимости услуги и заканчивая удаленностью места ее получения;

·  возможность обжалования действий персонала, т. е. наличие, доступность и качество работы социальных институтов защиты прав потребителей государственных услуг;

Вторая группа критериев – мотивирующие. В отличие от первой группы факторов, соответствие качества услуги по данным параметрам ожиданиям потребителя приносит ему дополнительное удовлетворение. Касательно данных параметров получатель услуги не предъявляет каких-либо обязательных требований, однако высокий уровень качества по данным параметром является для него безусловно желаемым.

К ним относятся такие параметры как:

·  качество содержания конечного результата услуги – его соответствие установленным стандартам и ожиданиям потребителя;

·  время, которое необходимо затратить на получение конечного результата – начиная с момента получения информации об услуге и заканчивая непосредственно моментом ее получения;

·  отношение персонала к потребителям услуги, т. е. уровень вежливости, тактичности и отзывчивости работников, оказывающих услугу;

3.  Методика расчета показателей

Описанные критерии оценки качества оказания государственных услуг представляют собой набор субъективных показателей. Для возможности их анализа важно дать некий количественный эквивалент степени удовлетворенности услугой по каждому из рассмотренных критериев. В качестве такого эквивалента в социологических исследованиях часто используют стандартную интервальную шкалу, схожую со стандартной школьной системой оценки знаний (от 1 до 5). Чтобы исследовать степень удовлетворенности той или иной аудитории качеством определенной услуги, можно также использовать данный метод сбора информации.

Однако, стоит учесть тот факт, что степень важности каждого из вышеприведенных критериев неравнозначна и индивидуальна для отдельного потребителя: часть параметров является приоритетными, часть – не столь важными, но все же необходимыми, а некоторыми из позиций потребитель и вовсе готов пренебречь. Иными словами, нельзя говорить о том, что неся затраты к примеру на повышение комфортности помещения, в котором потребитель ожидает получения услуги, мы увеличим степень его удовлетворенности услугой настолько же, насколько мы могли бы увеличить ее, неся те же затраты к примеру на ускорение процесса получения услуги.

Таким образом, ходе опроса важно не только выявить среднее значение показателя оценки качества по каждому критерию, но и установить степень значимости каждого критерия для респондентов. Для этого можно воспользоваться методом рангового оценивания.

Для начала необходимо определить основные характеристики аудитории потребителей исследуемой услуги. В соответствии с этим надо рассчитать объем выборки, такой, чтобы результаты опроса были репрезентативны.

В ходе опроса респондентам будет предложено проранжировать перечисленные критерии в соответствии со степенью их значимости (от 1 до 9; «1» - наиболее значимый), и дать оценку услуге по каждому из критериев (от 1 до 5).

По результатам опроса будут найдены следующие показатели:

Средние значения оценки услуги по каждому из критериев:

,

где:

– среднее значение оценки по i-тому критерию;

n – общее количество респондентов;

– индивидуальная оценка услуги k-тым респондентом по i-тому критерию.

Оценка значимости каждого из критериев:

- ранг, присвоенный i-тому критерию k-тым респондентом;

Каждому значению соответствует значение показателя , где m –число критериев. Этот показатель отражает количество баллов, присвоенное i-тому критерию k-тым респондентом, т. о. чем важнее критерий, там выше его значение. (Например: респондент считает, что вежливость персонала наиболее значима и присваивает ей ранг ; общее количество критериев 9, следовательно, балл для этого критерия ).

,

где:

– среднее значение балла по i-тому критерию;

n – общее количество респондентов;

– количество баллов, присвоенное i-тому критерию k-тым респондентом.

Однако в ходе исследования значимости критериев особую значимость представляет не балл для каждого из них, а соотношение этих баллов. Поэтому необходимо найти значение еще одного показателя, равного доле балла по i-тому критерию в общей сумме средних баллов по всем критериям:

4.  Способ применения

Описанные показатели могут служить лишь инструментом измерения степени удовлетворенности потребителей уровнем оказания той или иной услуги. Другими словами, их анализ может ответить на вопрос, какой именно элемент сферы государственных услуг нуждается в улучшении и на какой аспект самой услуги необходимо обратить больше внимания (в зависимости от значимости критерия и текущей оценки услуги по критерию).

Следует также учитывать, что услуг, нуждающихся в улучшении, может оказаться слишком много, при этом усовершенствование каждой из них потребует существенных затрат. Вопреки известной фразе «нет предела совершенству», этот предел все же существует, и в данном случае он будет связан с ограничением средств, выделяемых из бюджета.

В результате перед государственными органами встает нелегкая задача распределения имеющихся ресурсов между множеством сфер, требующих вложений. Именно поэтому крайне важно не только рассчитать описанные показатели удовлетворенности услугой, но и проанализировать с их помощью, насколько эффективно распределяются бюджетные средства.

Связать воедино бюджетное ограничение и степень удовлетворенности услугой по нескольким критериям, достигаемую при определенном объеме вложений, можно при помощи математической модели. Данная модель должна учитывать, сколько средств требуется для достижения определенного уровня удовлетворенности услугой по каждому из критериев, и отвечать на вопрос, как распределять бюджетные средства, чтобы общий уровень удовлетворенности был максимален.

5.  Построение модели

В общем виде модель должна включать в себя две ключевые составляющие: целевую функцию, отражающую максимизацию совокупной удовлетворенности услугой по всем критериям и бюджетное ограничение. Целью решения задачи является определение оптимального соотношения средств, затрачиваемых на определенный аспект оказываемой услуги, позволяющего достичь максимальной степени удовлетворенности.

При этом каждому аспекту услуги и связанным с ним затратам соответствует один из описанных критериев. Так, например, степень информированности потребителя о получении услуги связана с наличием таких источников информации, как сайт, справочная служба, реклама, и зависит от затрат на их содержание.

Целевая функция для решения данной задачи выглядит следующим образом:

где:

– среднее значение оценки по i-тому критерию;

– доля балла по i-тому критерию.

Таким образом, целевая функция учитывает как степень удовлетворенности услугой, так и значимость каждого критерия.

Как было сказано выше, степень удовлетворенности услугой по определенному критерию зависит от объема вкладываемых в соответствующий аспект услуги средств. Следовательно, можно предположить, что данную зависимость можно описать при помощи функции , где - объем затрат.

Для того, чтобы установить вид этой функции, необходимо проанализировать несколько наблюдений, попеременно меняя объем затрат, направленных на обеспечение удовлетворенности по каждому из критериев и проводя опросы для выявления степени удовлетворенности. До получения результатов таких наблюдений можно лишь предположить вид функции, описывающей зависимость удовлетворенности от затрат.

Справедливо утверждать, что в данном случае действует закон убывающей предельной полезности, то есть каждая последующая единица денежных средств, затрачиваемых на обеспечение услуги, будет увеличивать общую удовлетворенность, при этом предельная удовлетворенность будет снижаться. Данную зависимость можно продемонстрировать на следующем графике:

Рис.1. Вид функции зависимости удовлетворенности от объема затрат

Область значений функции лежит в промежутке от 0 до 5, равном области оценок респондентов. С увеличением значения x значение самой функции будет возрастать и стремиться к 5. Кроме того, существует некоторое пороговое значение затрат a , начиная с которого инвестиции в поддержание услуги влияют на уровень удовлетворенности.

Данный вид функции применим к оценкам по всем описанным критериям, различие будет заключаться лишь значении параметра a и в изгибе самой функции.

В аналитическом виде зависимость между затратами и удовлетворенностью можно описать при помощи следующей функции:

Установить значения параметров k и a можно в ходе наблюдений за изменениями оценок респондентов в зависимости от значения затрат на обеспечение соответствующего уровня оказания услуг. Смысл параметра k можно интерпретировать как величину, характеризующую меру чувствительности степени удовлетворенности к изменению затрат. Значение параметра a можно определить не только при помощи наблюдений, но и оценив минимальный объем затрат, необходимый для обеспечения определенного элемента услуги.

Таким образом, целевая функция примет следующий вид:

Максимизирую данную целевую функцию, мы получим максимальный уровень удовлетворенности потребителя качеством предоставляемой ему услуги.

Также имеются следующие ограничения:

·  Бюджетное ограничение:

,

где - объем средств, затрачиваемых на определенный аспект оказываемой услуги (соответствующий i-тому критерию), - ограничение совокупного бюджета.

·  Ограничение затрат по каждому из критериев:

,

где - нижняя граница затрат (поскольку ), - верхняя граница затрат.

Решить поставленную задачу целевого программирования можно с помощью программы MS Excel. По завершении выполнения алгоритма решения задачи будут получены оптимальное соотношение и значения объемов затрат, направленных на обеспечение удовлетворенности по каждому из критериев, а также результирующее значение целевой функции, отражающее максимальный уровень удовлетворенности при эффективном распределении средств государственного бюджета.

Проиллюстрируем решение задачи оптимизации государственных расходов на упрощенном примере. Рассмотрим в качестве примера возможность оптимизации процесса распределения годовых затрат на содержание государственного медицинского учреждения (поликлиники) посредством использования предложенного авторами алгоритма.

Предположим, что имеется следующая информация о текущем состоянии бюджета и уровне удовлетворенности потребителей (табл. 1):

·  - объем вкладываемых в соответствующий аспект услуги средств;

·  – среднее значение оценки по i-тому критерию, полученное в ходе исслдования;

·  – количество баллов, присвоенное i-тому критерию k-тым респондентом – полученное в ходе исследования; на основании данного показателя рассчитан показатель – доля балла по i-тому критерию;

критерий оценки	содержание затрат	сумма (тыс .у. е.) ()	пороговое значение (тыс. у. е.) ()	оценка ()	значимость критерия(%) ()	удельный вес в расходах (%)	коэфф-т чувств-ти ()
1. компетентность персонала	а) надбавка к зарплате (высоко квалифицированных работников)	15	5	3,23	19	15	0,0565
б) повышение квалификации
в) методическое обеспечение
2. информированность потребителя	а) регистратура	9	2	2,83	0,8	9	0,066
б) освещение в СМИ
в) наружная информация
г) содержание сайта
3. комфортность ожидания и получения	а) текущий ремонт	15	7	2,77	11	15	0,056
б) мебель и оборудование
в) технический персонал
4. доступность для потребителя	а) спектр услуг, оказываемых на бесплатной основе	17	10	2,7	19	17	0,062
б) сопутствующие материалы
в) доступность специалистов
5. возможность обжалования	наличие соответствующего института	3	1	1,8	2	3	0,156
6. качество конечного результата	а) зарплата специалистов (базовая часть)	25	20	2,63	21	25	0,084
б) оборудование
7. время	а) доступность специалистов	9	1	2,77	14,2	9	0,056
б) регистратура
8. отношение персонала к потребителям	а) оплата труда (стимулирующая часть)	7	6	2,67	13	7	0,429
б) мониторинг деятельности
ИТОГО		100	52		100	100

Таблица 1.

Данные для наполнения модели

Путем подстановки имеющихся данных в функцию зависимости между затратами и удовлетворенностью, имеющую вид , рассчитаем предполагаемые значения коэффициентов чувствительности . Также определим общий вид целевой функции при помощи полученных значений коэффициентов.

Отметим, что текущее значение целевой функции (до решения задачи на максимизацию) равно 278,3 единиц удовлетворенности.

Далее, следуя вышеприведенному алгоритму решения, определим ограничения:

Решим поставленную задачу целевого программирования можно с помощью программы MS Excel. По завершении выполнения алгоритма решения задачи получим оптимальное соотношение и значения объемов затрат, направленных на обеспечение удовлетворенности по каждому из критериев, а также результирующее значение целевой функции, отражающее максимальный уровень удовлетворенности при эффективном распределении средств государственного бюджета (табл. 2).

Таблица 2.

Сравнение полученных результатов с исходными

	номер критерия
показатели	1	2	3	4	5	6	7	8
1. объемы затрат
значения x до решения задачи	15	9	15	17	3	25	9	7
значения x, полученные в результате решения задачи	14,09	5,03	14	18,7	2,76	27,84	8,9	8,73
разность (x1 - x0)	-0,91	-4	-1,05	1,68	-0,2	2,84	-0,1	1,73
2. оценки по критериям
значения v до решения задачи	3,23	2,83	2,77	2,7	1,8	2,63	2,77	2,67
значения v, полученные в результате решения задачи	3,054	0	2,43032376	3,14	1,39	3,482	2,74	4,146
разность (v1 - v0)	-0,176	-2,83	-0,33967624	0,44	-0,4	0,852	-0,03	1,476
3. целевая функция
значения Z до решения задачи	278,3
значения Z, полученные в результате решения задачи	313,1
разность (Z1 - Z0)	34,8

Сравним полученные значения со значениями, взятыми в качестве примера без учета оптимизации распределения расходов (табл. 2). Значение целевой функции, полученное в результате решения задачи на ее максимизацию, оказалось равным 313,15 единиц удовлетворенности – что на 12,5% превышает уровень удовлетворенности, обеспеченный распределением средств бюджета без учета оптимизации.

Таким образом, в результате решения задачи посредством использования предложенного авторами алгоритма удалось повысить общий уровень удовлетворенности потребителей рассматриваемой услуги.

Предложенная методика оценки качества является обобщением теоретических основ оценки качества услуг, а также может служить практическим инструментом решения проблемы эффективного распределения средств государственного бюджета.

Однако, существенной проблемой применения данной модели на практике является отсутствие достаточного количества данных о поведении потребителей государственных услуг, а также о процессе распределения государственного бюджета в контексте разработанных критериев. Данная проблема может быть разрешена путем проведения многократных длительных исследований поведения потребителей услуг и изменения их уровня удовлетворенности в зависимости от объемов средств, выделяемых на обеспечение удовлетворенности качеством услуг по каждому из критериев.

Кроме того, представленная модель может быть усовершенствованна путем включения в нее дополнительных критериев оценки качества индивидуально для каждой отрасли государственных услуг, а также путем введения факторов, основанных не на субъективных оценках потребителей, а на степени соответствия качества услуг объективным требованиям и стандартам, установленных экспертами в каждой отдельной отрасли государственных услуг.

Список использованных источников

1.  : Услуги государственные, публичные, социальные: [Электронный ресурс] / : Журнал российского права - электрон. ст. – Режим доступа к ст: http://www. adm. yar. ru/a_center/admref/napravlenie/standart/012.htm

2.  Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления / Коллект. авторов: [Электронный ресурс] /: Учебное пособие – электр. дан. – Москва, 2008 – Режим доступа: http://window. edu. ru/window_catalog/files/r59755/stup467.pdf;

3.  Правительство Ульяновской области: Постановление от 4 декабря 2008 г. «Об утверждении Положения о порядке формирования и финансового обеспечения государственных заданий на оказание государственных услуг бюджетными и автономными учреждениями Ульяновской области»: [Электронный ресурс] / Электрон. дан. – Режим доступа: http://www. uprava. mv. ru/deytelnost/pologfinans. htm;

4.  Проект «Институциональная реформа государственного сектора» / [Электронный ресурс] / электр. дан. – Режим доступа: http://new. hse. ru/sites/irgs/second/about. aspx;

5.  Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ: административная реформа в России / Коллект. авторов: [Электронный ресурс] / Научно-практическое пособие – электр. дан. – Режим доступа: http://revolution. allbest. ru/law/00014769_13.html;

6.  : Большая пятерка: госорганы берут в оборот / [Электронный ресурс]/ электр. ст. – Режим доступа к ст.: http://articles. /art. asp? aid=141054;

7.  : Качество в муниципальном управлении /[Электронный ресурс]/ электр. ст. – Режим доступа к ст.: http://www. /Article2188.htm