Всемирный Банк и Европейский Банк Реконструкции и РазвитиЯ: Политика взаимодействия с общественностью в России (1991-2006 гг.) (стр. 5 )

Во второй главе – «Роль Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития в системе международных экономических отношений и примеры их взаимодействия с общественностью» проводится сравнение двух организаций группы ВБ (МБРР и МАР), с одной стороны, и ЕБРР, с другой стороны. Сравнение осуществляется по девяти формам взаимодействия с общественностью, выделенным в первой главе, а также между разными уровнями взаимодействия – глобальным, региональным, национальным. Стоит отметить, что из всех организаций группы Всемирного банка Международная финансовая корпорация по роду своей деятельности наиболее схожа с Европейским банком реконструкции и развития.

В первом параграфе Всемирный банк и примеры его взаимодействия с общественностью в мире и в России автор приводит основные характеристики политических институтов, входящих в Группу Всемирного банка. Для целей данного исследования в работе рассматривается отдельная функция – политика взаимодействия с общественностью двух основных организаций, входящих в Группу Всемирного Банка, - Международного банка реконструкции и развития и Международного агентства развития. В частности, обсуждается система управления и механизмы принятия политических решений политических институтов.

Затем дается обзор ключевых аналитических и политических документов Всемирного банка, содержащих принципы и требования по взаимодействию с общественностью, классификацию форм взаимодействия на глобальном уровне. В частности, рассматривается Стратегия помощи стране, Стратегия сокращения бедности, исследование «Взаимоотношения Банка с негосударственными организациями: вопросы и направления», положения о рабочих и консультативных группах некоммерческих организаций и другие.

При обсуждении конкретных механизмов взаимодействия приводятся конкретные примеры, наглядно демонстрирующие реализацию документально закрепленного политического курса. Так, взаимодействие с общественностью в ходе реализации трансграничного проекта - строительства 1,760-километрового нефтяного трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД), консорциум инвесторов которого в 2003 г. возглавили МФК и ЕБРР, является ярким примером большинства политических решений, принимаемых международными политическими институтами.

Рассмотрев деятельность Всемирного банка во всем мире, диссертант переходит к анализу отношений, сложившихся между ВБ и Российской Федерацией, основных этапов развития этих отношений и основных форм взаимодействия с общественностью ВБ в РФ, начиная с 1991 г. Всемирный банк оказал существенное воздействие на политическое и экономическое развитие России в 1990-х гг., однако к концу исследуемого периода займы ВБ у РФ существенно сократились, что привело к серьезным сложностям в отношениях России и МБРР.

После июля 1999 г. ВБ провел значительную работу по модификации и/или закрытию неудачных проектов и их компонентов. Автор рассматривает эволюцию основных форм взаимодействия с общественностью ВБ в России: информирования общественности, консультаций с заинтересованными сторонами и консультаций с общественностью, встреч с ОГО, прямого и косвенного финансирования.

Очевидно, что взаимодействие с общественностью ВБ на глобальном уровне и на уровне России сильно различалось. Политика взаимодействия с общественностью тесно связана с проблемой эффективности использования инвестиционных займов, поскольку независимая общественная оценка, экспертиза и общественный контроль исполнения непосредственно способствуют повышению эффективности использования инвестиционных займов Банка.

Во втором параграфе Европейский Банк Реконструкции и Развития и его политика взаимодействия с общественностью в мире и в России автор дает основные характеристики политического института, в числе которых система управления и механизмы принятия политических решений политическими институтами. Рассматривается отдельная функция – осуществление политики взаимодействия с общественностью ЕБРР во всем регионе работы Банка и в России.

Приоритетным направлением деятельности Банка в регионе является расширение работы в России, где благодаря новому экономическому подъему, последовавшему после кризиса 1998 г., успешно развивается бизнес. На протяжении 1990-х гг. ЕБРР не играл весомой политической роли, сопоставимой с ролью Всемирного банка или МВФ. Из наиболее критикуемых и непопулярных в РФ реформ, ЕБРР был соучастником неоднозначно оцениваемого займа РФ на проведение приватизации, хотя и не определял механику процесса приватизации.

Далее дается обзор ключевых аналитических и политических документов Всемирного банка, содержащих принципы и требования по взаимодействию с общественностью, классификацию форм взаимодействия с общественностью на глобальном уровне. У ЕБРР нет отдельного документа, посвященного взаимодействию с общественностью, и он не осуществляет такую политику. Принципы взаимодействия с общественностью интегрированы в документы, связанные с развитием отдельных секторов экономики или стратегии работы Банка в некоторых странах. Рассматриваются Стратегия ЕБРР для РФ и Политика информирования общественности ЕБРР.

Приводятся примеры конкретных механизмов взаимодействия, наглядно демонстрирующие реализацию документально закрепленного политического курса. Например, взаимодействие с общественностью в ходе реализации проекта развития нефтяной и газовой отрасли «Сахалин-2», который по количеству заинтересованных сторон, столкновению различных интересов и противодействию общественности можно сопоставить с кавказским проектом прокладки трубопровода БТД.

Наиболее частыми формами взаимодействия с общественностью для ЕБРР являются общественные слушания и консультации с общественностью, которые проводятся на всех стадиях реализации проектов, в том числе самых ранних. ОГО привлекаются Банком в основном для решения вопросов оценки экологического воздействия проектов, а в последние годы также оценки социального воздействия. В сравнении с ВБ, ЕБРР практически не информирует активно общественность о своей деятельности в целом. Однако, что касается проектов, все процедуры общественного участия выполняются в должном объеме и на качественном уровне.

В третьей главе – «Сравнение основных характеристик политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, ВБ и ЕБРР в России» автор кратко характеризует политику и отдельные формы взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, условно подразделяя исследуемый временной период на 2 этапа – 1990е гг. и 2000-2006 гг.

На втором этапе властные институты национального и субнационального уровней в современной России все чаще создают специализированные структурные единицы, главной задачей которых является обеспечение граждан своевременной и полной информацией о целях, планах и программах своей деятельности.

Говоря о принятии решений в сфере государственного управления российскими органами государственной власти, в том числе решений по части политики взаимодействия с общественностью, основываясь на вышеприведенных примерах, необходимо отметить, что для России более всего характерен поведенческий подход Г. Саймона. Более конкретно, альтернативные варианты решения проблем лицами, принимающими решения, в каждой конкретной ситуации представляют собой неповторяющийся способ взаимодействия конкретных субъектов, каждый раз определяющих последовательность своих действий в заново складывающихся условиях. В России принятие решений происходит созвучно определению Л. Планкетта и Г. Хейла – как ситуационный процесс, в котором его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий и характеристик отдельной проблемы[24].

Организации гражданского общества в России часто не воспринимаются властными институтами как значимые акторы политического процесса. Кроме того, российские законы и нормативные документы российских властных институтов, также как и Всемирного банка, в области общественного участия не всегда подкреплены практикой. Поэтому сегодня среди форм общественного участия граждан преобладают протестные (например, протестное голосование, акции протеста), которые контрастно чередуются с политической апатией граждан (например, низкая явка на выборах)[25].

Важным элементом признания значимости организаций гражданского общества в России стал Гражданский форум, проходивший ежегодно с 2001 по 2003 гг. и преобразованный в 2004 г. в Общественную Палату РФ (ОП). Проанализировав источники финансирования, имеющиеся ресурсы, принципы формирования и организацию работы данной палаты, можно прийти к выводу, что она – основной элемент реализуемой российскими федеральными органами государственной власти функции взаимодействия с общественностью. Политические предпосылки для организации ОП были созданы не только тремя общественными форумами, но и Комиссией по правам человека при Президенте РФ.

Важно подчеркнуть, что «политическая деятельность» общественных организаций в абсолютном большинстве случаев мотивируется не стремлением влиять на политико-избирательные процессы в стране (англ. politics), а стремлением оказывать влияние на органы власти с целью повышения их прозрачности и отстаивания интересов организаций гражданского общества – некоммерческих организаций и групп граждан (англ. policy).

Как и Общественная палата РФ, общественные совещательные органы при региональных органах исполнительной власти часто формируются «сверху» и редко полностью состоят из представителей ОГО. В начале первого десятилетия XXI в. федеральные органы власти приступили к формированию механизмов прямого и косвенного финансирования ОГО, применяемых Всемирным банком на протяжении более десяти лет. По данным ежегодного Доклада ОП о состоянии гражданского общества в РФ за 2006 г., финансовую поддержку от государства в той или иной форме получали более трети российских некоммерческих организаций. Одним из немногих механизмов обратной связи для властных структур являются регулярно проводимые опросы общественного мнения, в частности для составления ежегодного Доклада ОПРФ.

В 1990-х гг., в меньшей степени, и, после 2000 г., в большей степени, российские органы исполнительной власти использовали имитационные модели общественного участия, взаимодействовали с квазиобщественными организациями. Эти модели общественного участия являются одной из причин несоответствий или «разрывов», наблюдаемых в российском гражданском обществе, в частности «разрыва» между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданским участием.