Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Комментарий к статье 8
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет, нормативными правовыми актами какого уровня устанавливаются сроки, на которые избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов (следует иметь в виду, что речь идет о сроках, на которые избираются органы, депутаты, а не о сроках начала и прекращения полномочий органов, депутатов).
Предусмотрен предельный срок - пять лет, что является гарантией периодичности проведения выборов, т. е. одной гарантией закрепленного в ст. 9 комментируемого Закона принципа обязательности проведения выборов. Как отмечалось в Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 7-П <1>, федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях; однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.
<1> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.
Сроки, на которые избираются федеральные органы государственной власти, закреплены непосредственно в Конституции РФ (соответственно установление в п. 1 статьи предельного срока для данных органов значения не имеет): Президент РФ избирается на четыре года (ч. 1 ст. 81); Государственная Дума - также на четыре года (ч. 1 ст. 96).
Сроки, на которые избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, депутаты этих органов, определяются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. В пункте 5 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 01.01.01 г. <1>) также предусмотрено, что срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва закрепляется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.
Сроки, на которые избираются ОМСУ, депутаты указанных органов, устанавливаются уставами муниципальных образований. В части 2 ст. 40 Закона о местном самоуправлении также предусмотрено, что срок полномочий депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и что данный срок не может быть менее двух и более пяти лет.
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ п. 1 комментируемой статьи дополнен положениями, учитывающими новеллу, введенную этим же Законом, об установлении единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ (см. комментарий к ст. 10 Закона):
по общему правилу днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий данных органов или депутатов, т. е. день, установленный в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона в качестве дня голосования на выборах в эти органы;
для случаев, предусмотренных п. 8 ст. 81.1 Закона, днем окончания срока, на который избираются указанные органы, депутаты, может быть не только второе воскресенье марта, но и второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий, а если он истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на данных выборах.
Положения п. 6 ст. 10 комментируемого Закона о дне, на который может быть назначено голосование на выборах, учтены при определении срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, приведенного в п. 1 комментируемой статьи:
если второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта объявлено в установленном порядке рабочим днем, то днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является первое воскресенье марта (речь идет об общем правиле);
если второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, то днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является первое воскресенье октября (речь идет о случаях, предусмотренных п. 8 ст. 81.1 комментируемого Закона, за исключением года, в котором проводятся выборы депутатов Государственной Думы).
В пункте 1 комментируемой статьи также устанавливается предел для совмещения дней голосования на выборах разного уровня: не допускается такое совмещение, когда избирателю предоставляется возможность проголосовать одновременно более чем по четырем (т. е. по пяти и более) избирательным бюллетеням (при определении данного числа не учитываются бюллетени, выданные в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов). В случае такого совмещения при проведении выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, следующих за выборами, назначенными до 15 августа 2005 г., применяются положения п. 4 ст. 81.1 Закона.
2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит запрет на любое изменение - продление и сокращение - срока полномочий действующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, т. е. срока, на который данные органы, депутаты избирались.
Данный запрет не распространяется на случаи, приведенные п. 6 и 9 ст. 81.1 комментируемого Закона. Указанные нормы предусматривают продление сроков полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, избранных на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., в случаях переноса выборов в такие органы, таких депутатов на более поздний срок.
Разумеется, сроки, на которые избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, а также сроки полномочий этих органов и депутатов, как и любые другие правовые нормы, могут быть изменены. Для этого в силу п. 1 комментируемой статьи необходимо внесение изменений соответственно в Конституцию РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации или уставы муниципальных образований.
В дополнение к положению, запрещающему изменение срока полномочий действующих органов и депутатов, в п. 2 комментируемой статьи закреплено, что норма об изменении (продлении или сокращении) срока, на который избираются органы и депутаты, может применяться только к тем из них, которые избраны на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы.
Следует отметить, что в ранее действовавшей редакции п. 2 комментируемой статьи говорилось о выборах, назначенных после официального опубликования данной нормы. С учетом того, что дата официального опубликования и дата вступления в силу нормативных правовых актов могут не совпадать, Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ внесено соответствующее уточнение.
3. В силу ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. В части 2 данной статьи предусмотрено, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и согласно федеральному конституционному закону. В статье 14 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <1> определено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия.
<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1> установлено, что на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и ОМСУ не проводятся (п. 4 ст. 7).
<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
Соответственно в п. 3 комментируемой статьи для случаев истечения срока полномочий органов государственной власти, ОМСУ, депутатов этих органов в период действия чрезвычайного или военного положения предусмотрено исполнение указанными органами и депутатами своих полномочий, т. е., по сути, продление этих полномочий. Следует обратить внимание на то, что они исполняются не до момента прекращения действия чрезвычайного или военного положения, а до избрания нового состава названных органов или депутатов.
Однако в ст. 14 Закона о чрезвычайном положении содержится более четкая регламентация: в случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, ОМСУ и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в силу данного Закона.
Согласно п. "а" ст. 11 Закона о чрезвычайном положении на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение такой меры, как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также ОМСУ (Совет Федерации и Государственная Дума, согласно ст. 8 этого Закона, продолжают работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения). Соответственно полномочия органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, ОМСУ, приостановленные на период действия чрезвычайного положения, при его отмене (прекращении) подлежат возобновлению, в срок полномочий этих органов период их приостановления не засчитывается (причем независимо от того, какое приостановление было применено - полное или частичное).
В соответствии с ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, ст. 4, 7 Закона о чрезвычайном положении, ст. 4 Закона о военном положении как чрезвычайное положение, так и военное положение вводятся указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации. Чрезвычайное положение, согласно ст. 7, 9, 10 Закона о чрезвычайном положении, либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения или в связи с истечением срока его действия либо отменяется указом Президента РФ. Военное положение в соответствии со ст. 21 Закона о военном положении либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении военного положения, либо отменяется его указом.
Статья 9. Обязательность проведения выборов
Комментарий к статье 9
Комментируемая статья закрепляет обязательность проведения выборов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов. Содержанием данного принципа являются обязательность, периодичность проведения выборов, а также проведение выборов в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.
Обязательность и периодичность проведения выборов федеральных органов государственной власти, депутатов этих органов, т. е. Президента РФ и депутатов Государственной Думы, а также сроки их проведения установлены непосредственно Конституцией РФ (ч. 1 ст. 81, ч. 2 ст. 92, ч. 1 ст. 96, ч. 2 ст. 109).
Закрепление принципа обязательности проведения выборов соответствует и обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В частности, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Протокол N 1, ст. 3) государства-участники обязались проводить свободные выборы с разумной периодичностью. О периодических выборах говорится в п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека (см. комментарий к преамбуле Закона).
Обязательность проведения выборов обеспечивается совокупностью гарантий: наделением органов и должностных лиц полномочиями на назначение выборов; установлением сроков голосования на выборах; определением сроков назначения и проведения выборов; предоставлением избирательным комиссиям права назначать выборы, в случае если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в утвержденные сроки; назначением выборов судом, если избирательная комиссия не назначит в определенный срок выборы либо если избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована (см. комментарий к ст. 10 Закона).
На обеспечение периодичности выборов направлены конституционные нормы о сроках, на которые избираются Президент РФ и депутаты Государственной Думы, а также положения п. 1 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой срок, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, не может составлять более пяти лет. Как отметил КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 10-П <1>, периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер.
<1> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
Статья 10. Назначение выборов
Комментарий к статье 10
1. Полномочия органов и должностных лиц по назначению выборов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов закреплены в нормативных правовых актах соответствующего уровня.
Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы федеральных органов государственной власти, депутатов этих органов, т. е. Президента РФ и депутатов Государственной Думы, установлены непосредственно Конституцией РФ: выборы Президента РФ назначает Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102); Государственной Думы - Президент РФ (п. "а" ст. 84).
Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, определены федеральными законами:
в соответствии с подп. "в" п. 3 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 01.01.01 г.) дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
согласно ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные его уставом.
2. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с Законами о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы.
В силу Закона о выборах Президента РФ днем голосования на его выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором четыре года назад он был избран (п. 2 ст. 5). При прекращении Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента РФ (п. 4 ст. 5). Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ.
С учетом того, что предыдущие общие выборы Президента РФ проведены 14 марта 2004 г. (в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 01.01.01 г. N 337-СФ <1>), днем общих выборов Президента РФ, а точнее, днем голосования на данных выборах является второе воскресенье марта 2008 г.
<1> СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 4945.
В соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы днем голосования на выборах ее депутатов является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 2 ст. 6). Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания, которым является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва (ч. 4 ст. 6). Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.
С учетом того, что выборы депутатов Государственной Думы предыдущего (четвертого) созыва проведены 7 декабря 2003 г. (в соответствии с Указом Президента РФ от 2 сентября 2003 г. N 1030 <1>), днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы нового созыва является первое воскресенье декабря 2007 г.
<1> Там же. N 36. Ст. 3497.
3. В пункте 3 комментируемой статьи принят единый день голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ, что является одной из новелл, установленных Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, которым в комментируемый Закон также включена ст. 81.1, определяющая порядок применения данной новеллы в отношении проведения выборов тех органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, которые избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г.
По общему правилу единым днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ является второе воскресенье марта года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Соответственно в год проведения выборов Президента РФ этот единый день голосования совпадет с днем голосования на выборах Президента РФ и выборы будут совмещены.
Голосование на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ во второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов, предусмотрено комментируемым Законом при проведении:
повторных выборов, в случае если основные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования либо основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления проводились во второе воскресенье марта и по их результатам такой орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо не было избрано (п. 6 ст. 71);
дополнительных выборов в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, или в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов, при условии, что указанные выборы (в том числе с учетом сроков, предусмотренных п. 7 комментируемой статьи) не могут быть назначены на второе воскресенье марта (п. 8 и 9 ст. 71);
последующих выборов в субъектах Российской Федерации, в которых выборы (речь идет о выборах, следующих за теми выборами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, которые были назначены до 15 августа 2005 г.) были проведены в соответствии с правилами, установленными в ст. 81.1 Закона, в иные, чем второе воскресенье марта, дни (п. 8 ст. 81.1).
Если указанные случаи, предусмотренные п. 6 ст. 71, п. 8 ст. 71, п. 8 ст. 81.1 Закона, выпадают на год, в который проводятся выборы депутатов Государственной Думы очередного созыва, то день голосования совмещается с днем голосования на указанных выборах.
4. В пункте 4 комментируемой статьи приведен предельный срок проведения досрочных выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ в случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или депутатов, влекущего неправомочность органа: досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
В соответствии с п. 8 ст. 71 комментируемого Закона в случае, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает правила назначения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вновь образуемые в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
День проведения выборов в такие органы назначается федеральным конституционным законом, федеральным законом или указом Президента РФ:
либо на второе воскресенье марта;
либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - на день голосования на указанных выборах либо на иной день;
либо на иной день, но с учетом норм п. 6 и 7 комментируемой статьи.
В качестве примера следует привести назначение выборов депутатов Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации - Иркутской области, образованного с 1 января 2008 г. в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" <1> выборы депутатов Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва проводятся 12 октября 2008 г.
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье, которое, согласно ст. 111 ТК РФ, является общим выходным днем.
Статья 112 ТК РФ приводит перечень нерабочих праздничных дней, а также устанавливает, что при совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день. С учетом данной нормы в п. 6 комментируемой статьи определено, что назначение голосования не допускается ни на нерабочий праздничный день, ни на предшествующий ему день, ни на день, следующий за нерабочим праздничным днем, ни на воскресенье, которое объявлено рабочим днем. Применительно к выборам в федеральные органы государственной власти данный запрет содержится в п. 7 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.) и в ч. 7 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Предусмотрены также последствия ситуации, когда второе воскресенье марта или второе воскресенье октября совпадает с одним из указанных дней: выборы назначаются на первое воскресенье марта или на первое воскресенье октября соответственно.
7. В пункте 7 комментируемой статьи в зависимости от уровня назначаемых выборов определены сроки, в течение которых уполномоченный орган или должностное лицо обязаны принять решение о назначении выборов:
в федеральный орган государственной власти - не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Такие же сроки установлены в ч. 2 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Однако в п. 2 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ максимальный срок сокращен - не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;
в орган государственной власти субъекта Российской Федерации - не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;
в орган местного самоуправления - не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.
При назначении досрочных выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. При назначении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы сроки осуществления избирательных действий, согласно п. 6 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 6 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, сокращаются на четверть. Там же определены правила сокращения сроков: сроки в днях умножаются на три четвертых и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.
Закреплено также, что решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового акта - постановления Совета Федерации (при назначении выборов Президента РФ), указа Президента РФ (при назначении выборов депутатов Государственной Думы), постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (при назначении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации) или правового акта представительного органа муниципального образования (при назначении муниципальных выборов). Причем независимо от порядка опубликования соответствующего правового акта решение о назначении выборов должно быть опубликовано не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Разумеется, подлежит официальному опубликованию в СМИ и решение о назначении досрочных выборов.
8. Пункт 8 комментируемой статьи приводит гарантии назначения выборов, в случае если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в определенные сроки.
Выборы в федеральные органы государственной власти в этом случае назначаются ЦИК России согласно федеральному закону, а именно:
Законом о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.) предусмотрено, что, если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ в установленные сроки, выборы назначаются и проводятся ЦИК России во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ (п. 3 ст. 5). Если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента РФ, его выборы назначаются и проводятся ЦИК России в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ (п. 5 ст. 5). В указанных случаях сроки осуществления избирательных действий сокращаются на одну четверть (п. 6 ст. 5);
в соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы, в случае если Президент РФ не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленный срок, они назначаются ЦИК России и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 3 ст. 6). Если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы ее депутатов нового созыва, выборы назначаются ЦИК России и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. При этом сроки осуществления избирательных действий сокращаются на одну четверть (ч. 6 ст. 6).
В случае если выборы в органы государственной власти субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный срок не назначены, то выборы назначаются ИКСРФ не позднее чем за 80 дней до дня голосования.
Если представительный орган муниципального образования в определенные сроки не назначает муниципальные выборы, то они назначаются соответствующей ИКМО не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Возможность назначения в таких случаях муниципальных выборов соответствующей ИКМО предусмотрена также в ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении.
Предусмотрена обязательность опубликования решения избирательной комиссии о назначении выборов: не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов, т. е. не позднее 12 дней с момента, не позднее которого должно быть принято решение о назначении выборов. Положения об опубликовании решения ЦИК России о назначении выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы закреплены в п. 3 и 5 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3 и 5 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит гарантии назначения выборов, если соответствующая избирательная комиссия:
не назначит в определенный срок выборы при неназначении их уполномоченным на то органом или должностным лицом;
отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном комментируемым Законом.
В указанных случаях соответствующий суд общей юрисдикции определяет срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При определении срока, в течение которого должны быть назначены выборы, суд должен учитывать сроки проведения избирательных действий - формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов на должность и т. д. Такая позиция следует, в частности, из Определения ВС РФ от 01.01.01 г. N 46-В04-23 <1>.
<1> СПС.
Для проведения выборов может быть сформирована временная избирательная комиссия в количестве не более 15 членов с соблюдением требований к ее составу, предусмотренных ст.и 29 комментируемого Закона. Обязанность сформировать временную избирательную комиссию возлагается судом на ЦИК России или ИКСРФ (соответственно уровню выборов). Такая комиссия должна быть сформирована в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда. При отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица суд устанавливает срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы.
ЦИК России или ИКСРФ (соответственно уровню выборов) на основании решения суда определяют срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Право на обращение в суд с соответствующими требованиями принадлежит избирателям, избирательным объединениям, органам государственной власти, ОМСУ и прокурору.
Следует отметить, что в п. 9 комментируемой статьи говорится о назначении выборов как в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, так и в федеральные органы государственной власти. Однако Законы о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы не предусматривают судебную процедуру назначения таких выборов.
В силу нормы п. 7 ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ дела по требованиям, предусмотренным в п. 9 комментируемой статьи, подсудны судам субъектов Российской Федерации. Данная норма является специальной и подлежит применению по следующим причинам: во-первых, согласно ч. 2 ст. 26 ГПК РФ федеральными законами к подсудности суда субъектов Российской Федерации могут быть отнесены и другие дела, нежели перечисленные в ч. 1 указанной статьи (см. комментарий к ст. 75 Закона); во-вторых, Закон об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ в соответствии с ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о местном самоуправлении является действующим (в части, ему не противоречащей, а норма п. 7 ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ не противоречит Закону о местном самоуправлении, в котором, кстати, предусмотрена возможность назначения муниципальных выборов судом). Изложенное подтверждается и позициями, выраженными ВС РФ, в частности, в Определениях от 01.01.01 г. N 4-Г04-18 и от 01.01.01 г. N 88-Г05-4 <1>.
<1> СПС.
Следует также отметить, что ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ содержит более детальную регламентацию порядка назначения муниципальных выборов, нежели порядок, установленный комментируемой статьей.
В соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 31 комментируемого Закона невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее назначение выборов временной избирательной комиссией по решению суда, является основанием для расформирования комиссии судом.
Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах
Комментарий к статье 11
1, 2. В пунктах 1 и 2 комментируемой статьи определен круг нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и о референдумах соответственно. При этом понятие "законодательство" использовано в широком его понимании: к актам законодательства отнесены и нормативные правовые акты, не являющиеся законами.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Как неоднократно отмечал КС РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом.
Как установлено в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если ими предусмотрены иные правила, чем законом, то применяются правила международных договоров. Соответственно в систему законодательства РФ о выборах и референдумах входят данные принципы и нормы международного права и международные договоры (на это, в частности, указано в ч. 1 ст. 3 Закона о референдуме). Непосредственная отсылка к международным договорам Российской Федерации содержится в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона.
В пункте "а" ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1> определено, что международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. О нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, регламентирующих избирательные права и право на участие в референдуме, см. комментарий к преамбуле Закона.
<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Из федеральных конституционных законов непосредственно актом законодательства РФ о выборах и референдумах является Закон о референдуме, ч. 2 ст. 3 которого устанавливаются порядок и сроки назначения референдума Российской Федерации. Там же предусмотрено, что порядок и сроки его подготовки и проведения определены Законом о референдуме, иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами ЦИК России, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных Законом о референдуме и законодательством РФ о выборах и референдумах.
Нормы, регламентирующие избирательные права и право на участие в референдуме, содержатся и в иных федеральных конституционных законах, среди которых следует упомянуть Законы о чрезвычайном положении и о военном положении (см. комментарии к ст. 8 и 13 Закона).
Среди федеральных законов, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах, центральное место занимает, конечно же, комментируемый Закон (см. комментарий к ст. 1 Закона). Законы, непосредственно регламентирующие выборы в федеральные органы государственной власти, - Законы о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, - Законы об организации органов власти субъектов РФ, о местном самоуправлении, об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ. Нормы, регламентирующие избирательный процесс, закреплены и в иных федеральных законах, среди которых необходимо назвать Законы о ГАС "Выборы", о политических партиях, об общественных объединениях, о СМИ.
Законом субъекта Российской Федерации, согласно п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.), устанавливается порядок: проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; проведения выборов в ОМСУ на территории субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом.
В отношении иных нормативных правовых актов (т. е. незаконодательных) о выборах, о референдумах необходимо отметить следующее.
Определение понятия нормативного правового акта дано в разъяснениях, содержащихся в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 01.01.01 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>: под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, ОМСУ или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
<1> Российская газета. N
Иные нормативные правовые акты о выборах и референдуме, нежели законодательные, также имеют различный уровень действия, в том числе нормативные правовые акты:
федерального уровня, к которым относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и иные нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, инструкции ЦИК России, издаваемые в соответствии с п. 13 ст. 21 комментируемого Закона (уже говорилось, что нормативные акты ЦИК России прямо указаны в ч. 2 ст. 3 Закона о референдуме в числе актов, входящих в законодательство о референдуме Российской Федерации);
субъекта Российской Федерации, к которым относятся акты высшего его должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий;
муниципальные, принятые ОМСУ. В части 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении определено, что уставом муниципального образования предусматриваются сроки, в которые представительным органом муниципального образования назначаются муниципальные выборы. Согласно ч. 3 этой же статьи (в ред. от 01.01.01 г.), в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования принимается та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном образовании.
3. В пункте 3 комментируемой статьи приведены особенности действия во времени законов, определяющих порядок подготовки и проведения выборов, референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума, и изменений к таким законам, в случае если закон, изменения принимаются в период избирательной кампании соответствующих выборов, референдума, такие закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений.
Несмотря на то что под законом в тексте комментируемого Закона (подп. 17 ст. 2) подразумеваются федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, нормы п. 3 комментируемой статьи в силу иерархии законодательных актов федерального уровня не распространяются на случаи внесения изменений в Закон о референдуме (не говорится о референдуме Российской Федерации). Ограничения действия во времени изменений, вносимых в Закон о референдуме, могут быть установлены только федеральным конституционным законом.
Положение п. 3 комментируемой статьи является одной из гарантий, обеспечивающих принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме (см. комментарий к ст. 5 Закона). Изменение в период избирательной кампании порядка подготовки и проведения выборов ведет к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов. Об этом говорится, в частности, в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 92-Г03-1 <1>.
<1> СПС.
В качестве примера следует привести Определение ВС РФ от 7 апреля 2003 г. N 20-Г03-19 <1>, которым признана противоречащей п. 3 комментируемой статьи ссылка в статье закона субъекта Российской Федерации на то, что его положения распространяются и на правоотношения, связанные с выборами депутатов представительного органа власти субъекта Российской Федерации, назначенными до вступления в силу этого закона.
<1> Там же.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает порядок проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ в случаях отсутствия или недостаточности правовой регламентации таких выборов на уровне законодательства субъекта Российской Федерации, а именно в случае если:
срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует;
положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению.
В указанных случаях выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в ОМСУ в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта РФ и ОМСУ.
Такими иными федеральными законами являются прежде всего Законы об организации органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении, а также об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ (в соответствии с ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о местном самоуправлении является действующим в части, не противоречащей данному Закону, см. комментарий к ст. 83 Закона).
Предусмотрено также, что, если имеющаяся правовая база недостаточна, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ проводятся в части, не урегулированной законом, на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует назвать действующий в настоящее время Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 535 <1>, в котором закреплены положения (в ред. последующих изменений), обеспечивающие избирательные права военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы МЧС России, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации.
<1> СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2572.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлен порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума при отсутствии или недостаточности правовой регламентации на уровне законодательства субъекта Российской Федерации проведения референдума соответствующего уровня, а именно в случае если:
закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме отсутствует;
положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению.
В указанных случаях референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, т. е. Законов об организации органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении.
Предусмотрено также, что, если имеющаяся правовая база недостаточна, референдум соответствующего уровня проводится в части, не урегулированной законом, на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует назвать Положение о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам Законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденное в связи с обращением Избирательной комиссии Чеченской Республики Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1401 <1> (утратил силу с 19 октября 2003 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1214 "Об Администрации Чеченской Республики" <2> с вступлением в должность избранного Президента Чеченской Республики и формированием органов ее исполнительной власти).
<1> СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.
<2> СЗ РФ. 2003. N 42. Ст. 4051.
Статья 11.1. Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах
Комментарий к статье 11.1
1. Данная статья, устанавливающая правила исчисления сроков согласно законодательству РФ о выборах и референдумах, введена в комментируемый Закон в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ.
Пункт 1 статьи содержит правило исчисления срока в отношении "какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено со дня наступления какого-либо события": первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени его наступления.
По правилам п. 1, а не п. 4 комментируемой статьи исчисляется, в частности, определенный в п. 2 ст. 78 Закона и ч. 2 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 01.01.01 г.) срок для обжалования решения избирательной комиссии "в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения". Поэтому, например, если решение избирательной комиссии принято 27 октября 2005 г., этот день и является первым днем десятидневного срока для подачи в суд заявления об отмене решения избирательной комиссии о регистрации. Последним днем для подачи заявления является 5 ноября 2005 г. (см. Определения ВС РФ от 01.01.01 г. N 5-Г05-121 и от 5 декабря 2005 г. N 67-Г05-13 <1>).
<1> СПС.
2, 3. В пункте 2 рассматриваемой статьи установлено правило исчисления срока в отношении "какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события": последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в комментируемом Законе количество дней до дня наступления соответствующего события.
В пункте 3 комментируемой статьи содержится правило исчисления срока в отношении "какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события": первым днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в комментируемом Законе количество дней до дня наступления соответствующего события.
По указанным правилам исчисляются, в частности, установленные в п. 7 ст. 10 комментируемого Закона сроки, в которые уполномоченным на то органом или должностным лицом должно быть принято решение о назначении выборов. Так, например, если выборы в ОМСУ должны пройти 11 марта 2007 г., решение о назначении этих выборов должно быть принято не ранее 10 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 90 дней) и не позднее 20 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 80 дней).
4. В пункте 4 комментируемой статьи приведено правило исчисления сроков в отношении "какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем через определенное количество дней после даты наступления какого-либо события": данное действие может (должно) быть осуществлено в течение указанного в комментируемом Законе количества дней; при этом первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления этого события, а последним - день, следующий за днем, в который истекает указанное количество дней.
По правилам п. 4 статьи исчисляется, в частности, установленный в п. 4 ст. 78 комментируемого Закона, ч. 6 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 01.01.01 г.) срок для рассмотрения и разрешения заявления об оспаривании решения комиссии в случае дополнительной проверки фактов, содержащихся в заявлении, - "не позднее чем через десять дней со дня его подачи" (см. Определения ВС РФ от 01.01.01 г. N 5-Г05-121 и от 5 декабря 2005 г. N 67-Г05-13).
Именно по правилу п. 4, а не п. 1 комментируемой статьи исчисляется установленный в п. 6 ст. 70 комментируемого Закона срок представления кандидатом, избранным депутатом или выборным должностным лицом копии приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица после соответствующего извещения избирательной комиссией. Как указал ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 24-Г06-10 <1>, копия документа об освобождении от таких обязанностей должна быть представлена кандидатом в избирательную комиссию в пятидневный срок не со дня, а после его извещения о результатах выборов.
<1> СПС.
Глава II. ГАРАНТИИ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА НАЗНАЧЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 12. Вопросы референдума
Комментарий к статье 12
1. Как уже говорилось (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 55), референдум Российской Федерации, т. е. всенародное голосование граждан, проводится по вопросам государственного значения.
Один из вопросов, который может быть вынесен на всенародное голосование, предусмотрен непосредственно Конституцией РФ (уместно заметить, что и сама Конституция РФ принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.): в ч. 2 ст. 135 предусмотрен созыв Конституционного Собрания, в случае если тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы будет поддержано предложение о пересмотре положений гл. 1 (Основы конституционного строя), 2 (Права и свободы человека и гражданина) и 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) Конституции РФ; Конституционное Собрание, согласно ч. 3 этой же статьи, либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Соответственно и в ч. 1 ст. 6 Закона о референдуме предусмотрено, что Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ.
В статье 6 Закона о референдуме говорится, что:
на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации (ч. 2);
на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации, а ст. 72 - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 4);
проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией РФ, международным договором Российской Федерации, Законом о референдуме, является обязательным (ч. 11);
в перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, входят следующие вопросы (ч. 5):
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией РФ;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;
7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
9) об амнистии и о помиловании.
2. Как установлено в п. 2 комментируемой статьи, на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся:
в ведении субъекта Российской Федерации;
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, установлен в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с ее ст. 73 вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также полномочий Российской Федерации по предметам такого ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В пункте 5 ст. 1 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.) установлено, что предметы ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией РФ, Федеративным и иными заключенными в соответствии с ними договорами о таком разграничении. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов содержатся в Законе об организации органов власти субъектов РФ.
На референдум субъекта Российской Федерации, согласно п. 2 комментируемой статьи, указанные выше вопросы могут быть вынесены только при условии, если эти вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом. Тем самым учтена правовая позиция, выраженная в Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 17-П <1>, которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 4 ст. 13 Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Как указал КС РФ, субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе.
<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
В качестве примера вопроса, урегулированного федеральным законом и в силу этого не подлежащего вынесению на региональный референдум, следует привести признанный Определением ВС РФ от 6 июля 2005 г. N 4-Г05-14 <1> в качестве такового вопрос: "Вы за то, чтобы высшее должностное лицо Московской области - губернатор Московской области избирался гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Московской области и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?" Как указал ВС РФ, порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ урегулирован ст. 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 01.01.01 г.).
<1> СПС.
Другим аналогичным примером является вопрос: "Согласны ли вы с поправкой в ч. 1 ст. 35 Конституции Удмуртской Республики, изложенной в следующей редакции: "Государственный Совет Удмуртской Республики состоит из 30 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе?" ВС РФ Определением от 01.01.01 г. N 43-Г03-3 <1> подтвердил несоответствие данного вопроса требованию п. 2 комментируемой статьи, так как согласно п. 6 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в действовавшей в то время редакции) число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Предложение же о вынесении на референдум вопроса о количественном составе депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, осуществляющих полномочия на профессиональной постоянной основе, лишает представительный орган государственной власти Республики полномочий в части урегулирования указанного вопроса.
<1> Там же.
В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи в п. 10 ст. 73 Закона предусмотрено, что, если после проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 22 Закона о местном самоуправлении.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, которые решаются в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении населением и (или) ОМСУ самостоятельно.
С учетом определенных в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении видов муниципальных образований - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения - в данном Законе приведен перечень вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16).
В части 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.) предусмотрено, что на местном референдуме может определяться структура ОМСУ в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования. Согласно ст. 56 Закона о местном самоуправлении на местном референдуме или на сходе граждан решаются вопросы введения и использования средств самообложения граждан (разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения).
4. В пункте 4 комментируемой статьи говорится, что законодательством могут быть утверждены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум регионального и местного уровней (вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум федерального уровня, определяются Законом о референдуме, см. выше).
Следует отметить, что п. 4 статьи изложен в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ в новой редакции, уточняющей, нормативными правовыми актами какого уровня и в отношении референдума какого уровня определяются такие вопросы, а также включающей в число данных актов федеральные законы (в том числе и федеральные конституционные законы). В их числе вопросы, подлежащие обязательному вынесению:
на референдум субъекта Российской Федерации, которые определяются федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации;
на местный референдум, которые определяются федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
В частности, в ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 01.01.01 г.) <1> предусмотрено вынесение на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
<1> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916; 2005. N 45. Ст. 4581.
5. Положение п. 5 комментируемой статьи закреплено на основании и в развитие основополагающей нормы ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ.
Общепризнанные права и свободы человека и гражданина закреплены в международных пактах, конвенциях и иных документах. В частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и т. д.
Положение о том, что вопрос, выносимый на референдум федерального уровня, не должен ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает к вопросам, выносимым на референдумы регионального и местного уровней, требование непротиворечивости законодательству РФ, а к вопросам, выносимым на местный референдум, кроме того, - непротиворечивости законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
Требование непротиворечивости законодательству РФ подразумевает и то, что вопросы референдума не должны противоречить и Конституции РФ. Требование непротиворечивости Конституции РФ вопросов, выносимых на референдум федерального уровня, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме.
В качестве примера следует отметить, что Определением ВС РФ от 01.01.01 г. N 76-Г03-2 <1> признан противоречащим федеральному законодательству, а именно Конституции РФ, вопрос об изменении статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на окружном референдуме.
<1> СПС.
7. В пункте 7 комментируемой статьи к вопросам, выносимым на референдумы, установлено требование:
ясности, которое заключается в том, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. Формулировка вопроса референдума должна предполагать только однозначный ответ - "да" или "нет";
определенности, которое состоит в том, чтобы была исключена неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Требования ясности и определенности к вопросам референдума федерального уровня установлены в ч. 7 ст. 6 Закона о референдуме.
Примером вопроса, не отвечающего требованию ясности, является предложенный к вынесению на референдум вопрос: "Согласны ли вы с тем, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области и стал самостоятельным субъектом Российской Федерации - Республикой Парма?" В упоминавшемся Определении от 01.01.01 г. N 76-Г03-2 ВС РФ указал, что предложенный инициативной группой к вынесению на референдум вопрос фактически содержит два самостоятельных вопроса: согласны ли вы на то, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области, и согласны ли вы на изменение статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на статус Республики Парма? Это, по мнению ВС РФ, не исключает возможности его множественного толкования, что, бесспорно, нарушает требования п. 7 комментируемой статьи, и он не может быть вынесен на референдум округа.
В качестве примера предложенного к вынесению на референдум вопроса, не соответствующего требованию определенности, следует указать вопрос: "Вы доверяете Законодательному Собранию под председательством У?" Как указал ВС РФ в Определении от 6 декабря 2002 г. N 53-Г02-46 <1>, такой вопрос не исключает неопределенность правовых последствий принимаемого на референдуме решения.
<1> СПС.
8. Пункт 8 комментируемой статьи перечисляет вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, установлен Законом о референдуме, см. выше).
Обоснование запрета вынесения на местный референдум вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий ОМСУ, о приостановлении осуществления ими полномочий, а также о проведении досрочных выборов в ОМСУ либо об отсрочке указанных выборов (подп. "а" п. 8 комментируемой статьи) следует из правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 17-П:
данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа по смыслу Конституции РФ не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти;
запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах ОМСУ не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью ОМСУ и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 18 Закона 1995 г. о местном самоуправлении).
Процедуры досрочного прекращения и продления срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, приостановления осуществления ими полномочий, проведение досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, отсрочки указанных выборов соответствующим образом регламентированы законодательством РФ, в том числе комментируемым Законом, Законами об организации органов власти субъектов РФ, о местном самоуправлении и об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ.
Как представляется, изложенные аргументы обосновывают и установление в подп. "б" и "в" п. 8 комментируемой статьи запрета вынесения на референдумы регионального и местного уровней вопросов о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее.
Вопросы принятия и изменения региональных и местных бюджетов, исполнения и изменения финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования (вопросы, которые не могут быть вынесены на референдумы регионального и местного уровней согласно подп. "г" п. 8 комментируемой статьи) детально урегулированы бюджетным законодательством РФ, которое, согласно ст. 2 БК РФ, состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных ОМСУ о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных ОМСУ, регулирующих бюджетные правоотношения.
Принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (вопрос, который не может быть вынесен на референдумы регионального и местного уровней согласно подп. "д" п. 8 комментируемой статьи) регламентировано Конституцией РФ, федеральными законами, в том числе Законами о чрезвычайном положении и о военном положении (см. комментарии к ст. 8 и 13 Закона).
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержится запрет установления иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в комментируемой статье. Соответственно для принятия дополнительных ограничений для вопросов референдумов регионального и местного уровней необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а федерального уровня - в Закон о референдуме.
Соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям комментируемой статьи является обязательным условием для регистрации инициативной группы по проведению референдума (см. комментарий к ст. 36 Закона).
Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
Комментарий к статье 13
1. Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых назначение и проведение референдума не допускается. Это согласуется с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно п. 1 комментируемой статьи референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного:
на территории Российской Федерации;
на территории, на которой предполагается проводить референдум;
на части территории, на которой предполагается проводить референдум.
Данные положения соответствуют нормам ст. 14 Закона о чрезвычайном положении, ч. 4 ст. 7 Закона о военном положении, согласно которым на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного или военного положения соответственно. О понятиях чрезвычайного положения и военного положения, порядке их введения и отмены см. комментарий к ст. 8 Закона.
Однако следует обратить внимание на то, что в п. 1 комментируемой статьи в развитие данных норм установлено, что референдум не может назначаться и проводиться и в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Необходимо также отметить, что п. 1 комментируемой статьи распространяется только на назначение и проведение референдумов регионального и местного уровней. Обстоятельства же, исключающие назначение и проведение федерального референдума, определены в ст. 7 Закона о референдуме.
2. В пункте 2 комментируемой статьи говорится, что единственным основанием для отказа в назначении референдума органом государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, уполномоченным принимать решение о назначении референдума, является нарушение при выдвижении инициативы его проведения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Соответственно такое нарушение является обстоятельством, исключающим назначение и проведение референдума.
В пункте 1 ст. 15 комментируемого Закона установлено, что, если порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации соблюдены, его назначение и проведение являются обязательными.
Необходимо иметь в виду, что нормой п. 2 комментируемой статьи определены обстоятельства, исключающие назначение референдума, а не органы, наделенные правом назначать референдум субъекта Российской Федерации. Вопрос же о том, какой орган уполномочен его назначать, однозначно разрешен в положениях п. 4 ст. 15 комментируемого Закона, которые не предусматривают назначения референдума субъекта Российской Федерации руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти. Данная правовая позиция изложена в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 1-Г04-20 <1>.
<1> СПС.
3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность определения в законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса проводиться не может, т. е. срока, в течение которого запрещено проведение повторного референдума.
При этом в пункте 3 статьи также оговорено, что срок проведения повторного референдума не может превышать два года со дня официального опубликования его результатов.
Ограничение срока проведения повторного референдума федерального уровня установлено в ч. 5 ст. 7 Закона о референдуме: проведение повторного референдума, т. е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит запрет установления иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в комментируемой статье. Соответственно для определения дополнительных случаев, когда референдум проводиться не может, необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а в отношении референдума федерального уровня, кроме того, - в Закон о референдуме.
В пункте 2 ст. 15 комментируемого Закона предусмотрено, что принятие органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность его проведения по данному вопросу.
Статья 14. Инициатива проведения референдума
Комментарий к статье 14
1. Как уже говорилось (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 51), право граждан на участие в референдуме не исчерпывается только правом голосования на нем. В соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого Закона гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. И речь идет прежде всего об участии граждан в выдвижении инициативы его проведения.
В пункте 1 ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме установлено, что инициатива проведения федерального референдума принадлежит не менее чем 2 млн. граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами ее территории находится место жительства не более 50 тыс. из них. Однако это не означает, что только такое количество граждан (при соблюдении условия распределения их места жительства по регионам) вправе выдвинуть инициативу проведения федерального референдума. Речь идет о том, что для реализации такой инициативы необходимо собрать в поддержку подписи не менее такого количества граждан, имеющих право на участие в референдуме (см. ниже).
Право граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, выдвинуть инициативу его проведения закреплено в п. 1 ч. 3 ст. 22 Закона о местном самоуправлении.
2. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрена возможность предоставления права инициативы проведения референдума иным субъектам, нежели участникам референдума. Такое право должно быть закреплено в федеральном законе, а в отношении права инициативы проведения федерального референдума - в федеральном конституционном законе.
Непосредственно в п. 3 комментируемой статьи говорится, что выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может избирательное объединение, иное общественное объединение.
Согласно ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме инициатива проведения федерального референдума наряду с гражданами принадлежит:
Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 12 Закона);
федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Законом о референдуме.
В соответствии со ст. 22 Закона о местном самоуправлении инициатива проведения местного референдума наряду с гражданами, избирательными объединениями (иными общественными объединениями) может быть выдвинута совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации (ч. 3). Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации (ч. 4).
3. Выдвижение инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам, согласно п. 3 комментируемой статьи, осуществляется посредством образования соответствующей инициативной группы. Право на ее образование принадлежит гражданину, группе граждан, имеющим право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Статьей 36 комментируемого Закона установлена минимальная численность инициативных групп по проведению регионального и местного референдумов: для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации - 20 человек, местного референдума - 10 человек (п. 1). Верхний предел минимальной численности состава инициативных групп Законом не установлен. Инициативная группа по проведению референдума подлежит регистрации в избирательной комиссии соответствующего уровня, т. е. ИКСРФ или ИКМО, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума (п. 2).
Требования к инициативной группе по проведению федерального референдума установлены в ст. 15 Закона о референдуме. В частности:
инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ч. 2). Региональная подгруппа подлежит регистрации в ИКСРФ (ч.;
в состав инициативной группы может входить подгруппа участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Такая подгруппа создается в порядке, установленном для создания региональной подгруппы (ч. 12);
в случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители этих региональных подгрупп вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК России с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума и обратиться с указанным ходатайством в ЦИК России не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы (ч. 19).
Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума также избирательным объединениям, иным общественным объединениям, соответствующим определенным требованиям (следует заметить, что Закон о референдуме право выдвижения инициативы проведения референдума Российской Федерации общественным объединениям не предоставляет).
Право участвовать в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ, общественного объединения, являющегося юридическим лицом, предусмотрено в ст. 27 Закона об общественных объединениях (в ред. от 01.01.01 г. <1>), политической партией - в подп. "в" п. 1 ст. 26 Закона о политических партиях, согласно п. 2 ст. 36 которого (в ред. от 01.01.01 г. N 93-ФЗ) политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения, иные структурные подразделения вправе принимать участие в референдумах согласно законодательству РФ о референдумах.
<1> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1018.
Понятие "избирательное объединение" определено в подп. 25 ст. 2 комментируемого Закона, в котором также установлены требования к общественным объединениям, не являющимся политическими партиями, при соблюдении которых общественное объединение признается избирательным объединением при проведении выборов в ОМСУ. В пункте 3 комментируемой статьи содержатся несколько иные требования к такому общественному объединению для признания его имеющим право выдвижения инициативы референдума (в частности, отсутствует требование создания общественного объединения в форме общественной организации либо общественного движения; в уставе общественного объединения может быть предусмотрено участие или в выборах, или в референдумах). Кроме того, предоставляется право выдвижения инициативы проведения не только местного референдума, но и референдума субъекта Российской Федерации.
В случае выдвижения инициативы референдума избирательным объединением, иным общественным объединением руководящий орган этого объединения либо его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума. При этом численность такого руководящего органа значения не имеет, т. е. положения п. 1 ст. 36 комментируемого Закона о минимальной численности состава инициативных групп применению не подлежат.
4. Пункт 4 комментируемой статьи признает в качестве обязательного условия назначения референдума представление инициативной группой по проведению референдума в уполномоченный орган подписей участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган, в который должны быть представлены подписи, определяется федеральным конституционным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования соответственно уровню референдума.
Подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации представляются в ЦИК России согласно ст. 18 Закона о референдуме. Сбор таких подписей регламентирован ст. 17 данного Закона.
Подписи в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума представляются соответственно в ИКСРФ, ИКМО, которые действуют в качестве комиссий референдумов. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдумов регионального и местного уровней регламентирован положениями ст. 37 комментируемого Закона.
Статья 15. Назначение референдума
Комментарий к статье 15
1. В пункте 1 комментируемой статьи закреплен принцип обязательности проведения референдума, который заключается в том, что в случае соблюдения порядка и сроков выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации уполномоченный на то орган или должностное лицо обязаны в установленном порядке принять решение о назначении референдума, назначить день голосования по вопросам, вынесенным на него.
Порядок выдвижения такой инициативы и ее реализации регламентирован соответственно уровню референдума: федерального - Конституцией РФ и Законом о референдуме, регионального - комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего Законом об организации органов власти субъектов РФ), конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, местного - комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего Законами об организации органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении), конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
2. Исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, дан в ст. 13 комментируемого Закона: предусмотрен запрет установления иных таковых обстоятельств (п. 4), не является препятствием для проведения референдума принятие органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который выносится на референдум (п. 2).
Соответственно допустима ситуация, когда один и тот же вопрос будет решен путем принятия решения органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ и на референдуме. Решение, принятое на референдуме, в соответствии со ст. 73 комментируемого Закона будет иметь большую юридическую силу, нежели решение, принятое до этого органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ.
Касающаяся проведения федерального референдума норма, аналогичная положению п. 2 комментируемой статьи, содержится и в ч. 9 ст. 6 Закона о референдуме. Там же предусмотрено одно исключение - федеральный референдум не проводится в случае, если инициативная группа по его проведению до официального опубликования решения о назначении референдума отозвала свою инициативу. Порядок ее отзыва установлен в ч. 27 ст. 15 Закона о референдуме: путем представления в ЦИК России протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума; решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовало более половины ее членов. По результатам рассмотрения представленных документов ЦИК России принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.
Следует иметь в виду, что в ч. 10 ст. 6 Закона о референдуме содержится запрет на принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором Российской Федерации подлежит обязательному вынесению на референдум.
3. В соответствии с п. "в" ст. 84 Конституции РФ назначение референдума Российской Федерации входит в полномочия Президента РФ. В части 3 ст. 92 Конституции РФ закреплено, что исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) не имеет права назначать референдум. Как указал КС РФ в Постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П <1>, данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ - как предусмотренные ч. 2 ст. 92 Конституции РФ случаи досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, так и другие случаи исключительного характера.
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.
В части 1 ст. 23 Закона о референдуме установлено, что не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в КС РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. КС РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту РФ. Решение КС РФ подлежит незамедлительному опубликованию.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи в случае, если КС РФ признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения КС РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения КС РФ.
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. По аналогии с приведенными выше положениями Конституции РФ и Закона о референдуме, предусматривающими, что референдум Российской Федерации назначает только Президент РФ (даже исполняющий его обязанности не обладает таким полномочием), референдум субъекта Российской Федерации вправе назначить единственный орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная правовая позиция изложена в упоминавшемся Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 1-Г04-20 (см. комментарий к ст. 13 Закона).
Порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии с подп. "и" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом в силу прямого указания п. 4 комментируемой статьи в законе субъекта Российской Федерации должны быть учтены соответствующие нормы комментируемого Закона (см. также комментарии к ст. 1 и 11). Его статья 38 регламентирует порядок назначения регионального референдума.
Согласно подп. "г" п. 3 указанной статьи референдум субъекта Российской Федерации назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.
Данные положения конкретизированы в п. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.):
представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум;
если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, его избирательной комиссии или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется ИКМО, а его проведение обеспечивается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено такое обеспечение.
Наряду с приведенными положениями Закона о местном самоуправлении порядок назначения местного референдума регламентирован комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 38), конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
6. Так же как и голосование на выборах, голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Аналогично не допускается назначение голосования на референдуме на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем (см. комментарий к ст. 10 Закона). В отношении назначения голосования на федеральном референдуме соответствующие положения установлены в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме.
В пункте 6 комментируемой статьи закреплено, что решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию в СМИ в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового акта - указа Президента РФ (при назначении федерального референдума), постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (при назначении регионального референдума), правового акта представительного органа муниципального образования (при назначении местного референдума).
Установлены также предельные сроки для официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума.
Так, решение о назначении референдума Российской Федерации, согласно п. 6 комментируемой статьи, должно быть официально опубликовано в СМИ не менее чем за 60 дней до дня голосования. Однако ст. 23 Закона о референдуме регламентирует данный предельный срок более детально: решение о назначении референдума должно быть опубликовано не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования, но не позднее чем через пять дней со дня его принятия (ч. 3); при назначении референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации могут быть установлены иные сроки проведения референдума и соответственно сроки опубликования решения о его назначении (ч. 4).
Решение о назначении референдума субъекта Российской Федерации должно быть официально опубликовано в СМИ не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного - не менее чем за 45 дней до дня голосования. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи такое решение подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
7. В пункте 7 комментируемой статьи предусмотрена возможность переноса дня голосования на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или ОМСУ либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.
Решение о переносе дня голосования принимается уполномоченным на то органом в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования. День голосования может быть перенесен только на более поздний срок, но не более чем на 90 дней.
В пункте 1 ст. 8 комментируемого Закона установлен запрет на совмещение дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов. Как представляется, на случай, предусмотренный в п. 7 комментируемой статьи, данный запрет не распространяется, так как на референдуме гражданин использует бюллетень для голосования на референдуме, а не избирательный бюллетень.
Закон о референдуме возможность переноса дня голосования на референдуме Российской Федерации, в том числе в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах, не предусматривает. Более того, в ст. 23 данного Закона установлен запрет на совмещение дня голосования на федеральном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти (т. е. на выборах Президента РФ и выборах депутатов Государственной Думы), проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации (ч. 6). В то же время предусмотрено, что в случае, если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), то голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день (ч. 5).
8. Пункт 8 комментируемой статьи посвящен обязательности официального опубликования в СМИ решения о перенесении дня голосования на референдуме - не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Кроме того, предусмотрено дополнительное (к установленным в п. 6 статьи) требование к срокам официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума - не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В отношении решения о назначении федерального референдума такое требование закреплено в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме.
Глава III. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТЕ)
ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, СОСТАВЛЕНИИ СПИСКОВ
ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, ОБРАЗОВАНИИ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,
УЧАСТКОВ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья закрепляет правовые основы организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В развитие принципа всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме в п. 1 статьи закреплено, что регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума.
Задачи учета избирателей, участников референдума определены в п. 1.4 Положения о системе регистрации избирателей:
обеспечение установления численности избирателей, участников референдума на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, в Российской Федерации и за пределами ее территории;
формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума;
выполнение избирательных действий, действий при проведении референдума.
В этом пункте также предусмотрено, что данные учета могут использоваться для решения задач, не связанных с выборами, референдумами, в соответствии с федеральным законодательством.
2. Пункт 2 комментируемой статьи возлагает осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), на главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.
Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга такая регистрация (учет) может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 8 и ч. 3 ст. 9 Избирательного кодекса города Москвы регистрация (учет) избирателей осуществляется главой управы района г. Москвы, а сведения о зарегистрированных избирателях формирует и уточняет глава управы района г. Москвы. Как указал ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 5-Г06-49 <1>, возложение указанных полномочий на руководителя территориального органа исполнительной власти города не является наделением его полномочиями главы муниципального образования и не нарушает принципов и основ местного самоуправления.
<1> СПС.
Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования является:
в отношении избирателей, участников референдума, не являющихся вынужденными переселенцами, - факт нахождения места жительства на соответствующей территории;
в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания на соответствующей территории.
Факт нахождения места жительства или временного пребывания на территории соответствующего муниципального образования устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (о понятиях "место пребывания" и "место жительства" см. комментарий к ст. 17 Закона).
Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации предусмотрен в ст. 3 Закона РФ от 01.01.01 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1>. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 713 <2> утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П <3>, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
<2> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
<3> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.
Понятие вынужденного переселенца дано в Законе РФ от 01.01.01 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 01.01.01 г.) <1>, в котором также предусмотрена процедура признания лица вынужденным переселенцем. Согласно п. 3 ст. 5 указанного Закона лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение. Порядок его выдачи, а также образец бланка такого удостоверения и его описание утверждены Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 199 <2>.
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. N 52. Ст. 5110.
<2> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1103.
3. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, в соответствии с п. 3 комментируемой статьи возлагается на командира воинской части.
Основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей ее службой.
В Положении о системе регистрации избирателей установлено, что:
по результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.2риур (приложение 7 к Положению), а также определяет их численность. В случае если место жительства военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, не находилось на территории муниципального образования, где расположена воинская часть, до призыва на военную службу, в сведениях о зарегистрированных избирателях, участниках референдума об этом делается отметка. Сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира воинской части (п. 4.3);
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на территории которого расположена воинская часть, по форме N 3.1риур (приложение 8 к Положению) (п. 4.4);
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся за пределами территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, направляются командиром воинской части руководителю соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по форме N 3.1риур (приложение 8 к Положению) (п. 4.7).
Следует отметить, что в целях выполнения в Вооруженных Силах РФ Положения о системе регистрации избирателей Минобороны России издавалась директива от 01.01.01 г. N Д-20 <1>.
<1> СПС.
4. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, в соответствии с п. 4 комментируемой статьи возлагается на руководителя соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации (о дипломатических представительствах и консульских учреждениях см. комментарий к ст. 3 Закона).
Основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников референдума является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего иностранного государства, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями.
В соответствии с Положением о системе регистрации избирателей руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения не позднее 20 января и 20 июля каждого года определяет численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в МИД России указанные сведения по форме N 3.3риур (приложение 10 к Положению) (п. 4.8). МИД России не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений сведений устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывает и направляет в ЦИК России сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации, по форме N 4.2риур (приложение 12 к Положению) (п. 4.9).
В пунктах 5 - 8 комментируемой статьи предусмотрена передача сведений, необходимых для регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), должностному лицу, на которое в соответствии с п. 2 комментируемой статьи возложена такая регистрация (учет), т. е. главе местной администрации или руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения:
органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на ее территории (п. 5). Согласно ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. от 01.01.01 г. <1>) в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или ЗАТО, в которых имеются территориальные органы ФМС России, органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются территориальные органы ФМС России, в остальных населенных пунктах - местная администрация. Об органах, осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на ее территории, см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 16;
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3420.
органами загса (п. 6). В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 01.01.01 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <1> государственные акты гражданского состояния регистрируются органами загса, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что ОМСУ муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы загса, образованные в соответствии с названным Законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов смерти, в том числе ОМСУ сельских поселений;
<1> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
органами, осуществляющими воинский учет (п. 7). Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 01.01.01 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <1> воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами; полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются ОМСУ поселений и ОМСУ городских округов;
<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы (п. 7). В соответствии с п. 9 ст. 16 УИК РФ (в ред. от 9 марта 2001 г.) наказание в виде лишения свободы исполняется колонией-поселением, воспитательной колонией, лечебным исправительным учреждением, исправительной колонией общего, строгого или особого режима либо тюрьмой, а в отношении лиц, указанных в ст. 77 УИК РФ (т. е. оставленных в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию), - следственным изолятором. Согласно п. 10 ст. 16 УИК РФ наказание в виде пожизненного лишения свободы исполняется исправительной колонией особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы;
судами общей юрисдикции (п. 8). Признание судом гражданина недееспособным, а также гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ. Порядок рассмотрения дел такой категории определен в гл. 31 ГПК РФ. Следует отметить, что в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 г. <1> обращалось внимание судов общей юрисдикции на обязанность, определенную п. 8 комментируемой статьи.
<1> Бюллетень ВС РФ. 2006. N 3.
Обязанности, предусмотренные в пкомментируемой статьи, более детально регламентированы в Положении о системе регистрации избирателей:
органы регистрационного учета, органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина на территории Российской Федерации, не реже чем один раз в месяц представляют главе местной администрации по месту своего нахождения по форме N 1.1риур (приложение 1 к Положению) следующие сведения:
о фактах выдачи и замены паспорта;
о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан (п. 2.7);
органы загса не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах регистрации смерти граждан, в том числе в связи с решением суда об объявлении гражданина умершим, главе местной администрации по месту своего нахождения по форме N 1.2риур (приложение 2 к Положению). Если место жительства гражданина находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской Федерации, ИКСРФ, в которую поступили указанные сведения, передает их по месту жительства гражданина с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом применения ГАС "Выборы" для решения задач, связанных с учетом избирателей, участников референдума в Российской Федерации, который утверждается ЦИК России (далее - регламент) (п. 2.8);
органы, осуществляющие воинский учет, не реже чем один раз в три месяца сообщают о гражданах, призванных на военную службу, поступивших в военные учебные заведения, главе местной администрации по месту жительства гражданина по форме N 1.3риур (приложение 3 к Положению). Если место жительства гражданина до призыва на военную службу находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской Федерации, сведения передаются в его избирательную комиссию по месту расположения военного комиссариата для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом (п. 2.9);
органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы не реже чем один раз в три месяца сообщают о совершеннолетних гражданах, поступивших отбывать наказание в виде лишения свободы по приговору суда, и о гражданах, достигших 18-летнего возраста в период отбывания наказания, главе местной администрации по месту жительства гражданина до его осуждения по форме N 1.4риур (приложение 4 к Положению). Если место жительства гражданина до поступления в место лишения свободы находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской Федерации, сведения передаются в его избирательную комиссию по месту расположения органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом (п. 2.10);
суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании дееспособным гражданина, ранее признанного судом недееспособным, сообщает о принятом решении главе местной администрации по месту жительства гражданина по форме N 1.5риур (приложение 5 к Положению) (п. 2.11);
сроки представления сведений указанными органами и вид информационного носителя определяются решением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по согласованию с руководителями соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органа его исполнительной власти. В решении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации могут быть установлены сокращенные сроки представления сведений в период избирательной кампании, кампании референдума, проводимых на соответствующей территории (п. 2.12);
порядок представления сведений органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы определяется ИКСРФ совместно с главным управлением (управлением) ФСИН России по субъекту Российской Федерации (п. 2.13).
9. Пункт 9 комментируемой статьи обязывает должностное лицо, на которое в соответствии с п. 2 комментируемой статьи возложена регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), передавать сведения, указанные в пкомментируемой статьи, не реже чем один раз в месяц в ИКСРФ для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.
Формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума (далее - Регистр) регламентировано нормами разд. 3 Положения о системе регистрации избирателей. В частности:
ЦИК России совместно с ИКСРФ формирует и ведет Регистр. Формирование и ведение Регистра обеспечивают Федеральный центр информатизации при ЦИК России, информационные центры ИКСРФ;
для целей формирования и ведения Регистра на основании сведений, поступающих в ИКСРФ в соответствии с пкомментируемой статьи, создается база данных;
база данных создается и актуализируется посредством комплексов средств автоматизации (КСА) ТИК, ИКСРФ и ЦИК России ГАС "Выборы";
сведения о гражданах вводятся в базу данных в порядке, предусмотренном регламентом;
не позднее 5 февраля, 5 мая, 5 августа и 5 ноября каждого года изменения соответствующего территориального фрагмента базы данных по состоянию на 1 февраля, 1 мая, 1 августа и 1 ноября каждого года передаются на КСА ИКСРФ ГАС "Выборы" в порядке, предусмотренном регламентом;
не позднее 20 февраля, 20 мая, 20 августа и 20 ноября каждого года изменения соответствующего регионального фрагмента базы данных по состоянию на 1 февраля, 1 мая, 1 августа и 1 ноября каждого года передаются ИКСРФ на КСА ЦИК ГАС "Выборы" в порядке, предусмотренном регламентом.
10. Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума регламентированы нормами разд. 4 Положения о системе регистрации избирателей. В частности:
по результатам учета избирателей, участников референдума системный администратор КСА ТИК ГАС "Выборы" на основании сведений, содержащихся в базе данных, формирует территориальный фрагмент Регистра по состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.1риур (приложение 6 к Положению). Указанный фрагмент не позднее 15 января и 15 июля каждого года передается главе местной администрации на защищенном от записи машиночитаемом носителе по акту, форма которого утверждается ИКСРФ, копия фрагмента хранится на КСА ТИК ГАС "Выборы";
по результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.2риур (приложение 7 к Положению), а также устанавливает их численность. В случае если место жительства военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, не находилось на территории муниципального образования, где расположена воинская часть, до призыва на военную службу, в сведениях о зарегистрированных избирателях, участниках референдума об этом делается отметка. Сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира воинской части;
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на территории которого расположена воинская часть, по форме N 3.1риур (приложение 8 к Положению);
глава местной администрации не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в ИКСРФ указанные сведения по форме N 3.2риур (приложение 9 к настоящему Положению). Копия этих сведений направляется системным администратором КСА ТИК на КСА ИКСРФ с использованием ГАС "Выборы";
высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и председатель ИКСРФ не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных главами местных администраций сведений устанавливают численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывают и направляют сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, в ЦИК России по форме N 4.1риур (приложение 11 к Положению). Копия этих сведений направляется системным администратором КСА ИКСРФ на КСА ЦИК России с использованием ГАС "Выборы". Сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, размещаются на сайте ИКСРФ в Интернете в течение трех дней после их направления в ЦИК России;
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся за пределами территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, направляются командиром воинской части руководителю соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения по форме N 3.1риур (приложение 8 к Положению);
руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в МИД России указанные сведения по форме N 3.3риур (приложение 10 к Положению);
не позднее 25 января и 25 июля каждого года МИД России на основании представленных руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений сведений определяет численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывает и направляет в ЦИК России сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации, по форме N 4.2риур (приложение 12 к Положению);
не позднее 10 февраля и 10 августа каждого года ЦИК России на основании сведений, представленных высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъекта Российской Федерации и председателями ИКСРФ, а также МИД России, устанавливает общую численность избирателей, участников референдума Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля. Сведения об общей численности избирателей, участников референдума публикуются в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" и размещаются на сайте ЦИК России в Интернете.
11. На основании прямого предписания п. 11 комментируемой статьи в целях реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ, участвовать в референдумах, предусмотренных комментируемым Законом, Постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II утверждено Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации <1>. В связи с принятием Федерального закона от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, полностью изложившего комментируемую статью в новой редакции, названное Положение в соответствии с Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 164/1084-4 <2> также изложено в новой редакции.
<1> Вестник ЦИК России. 1997. N 9.
<2> Там же. 2006. N 1.
12. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой государственными органами, муниципальными органами, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без их использования, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, регулируются Федеральным законом от 01.01.01 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <1>, ст. 14 которого предусматривает право субъекта персональных данных на доступ к своим персональным данным, а также определяет порядок реализации этого права.
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.
Как определено в п. 1.6 Положения о системе регистрации избирателей, к персональным данным избирателей, участников референдума относятся фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения, пол, гражданство, адрес места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - места пребывания), вид документа, удостоверяющего личность, серия и номер этого документа, наименование или код органа, выдавшего документ, дата выдачи документа.
Постановлением ЦИК России от 3 ноября 2003 г. N 49/463-4 утверждены Перечень персональных данных и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", и Инструкция по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" <1>.
<1> СПС.
Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума
Комментарий к статье 17
1. В пункте 1 комментируемой статьи установлена одна из основных гарантий реализации избирательных прав, права на участие в референдуме - составление списков избирателей, участников референдума. Как отметил КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 14-П <1>, вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему значению относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а также с вытекающим из этого положения принципом всеобщности избирательного права.
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.
Списки избирателей, участников референдума составляются соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Основой для составления данных списков являются сведения, полученные с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума (о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума см. комментарий к ст. 16 Закона).
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет гарантию включения в списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума всех граждан, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, т. е. граждан, достигших на день голосования возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (см. комментарий к ст. 4 Закона). При этом следует учитывать положения п. 4 ст. 4 комментируемого Закона о предоставлении гражданам активного избирательного права.
3. В пункте 10 ст. 4 комментируемого Закона предусмотрена возможность предоставления на основании международного договора Российской Федерации иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, права участвовать в выборах в ОМСУ, в местном референдуме. Соответственно в п. 3 комментируемой статьи предусмотрено включение в этих случаях иностранных граждан, достигших на день голосования возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, в соответствующие списки избирателей, участников референдума.
4. Как установлено в п. 4 комментируемой статьи, основанием для включения гражданина в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является:
либо факт нахождения места жительства гражданина на территории данного избирательного участка, участка референдума;
либо наличие у гражданина открепительного удостоверения (об открепительном удостоверении см. комментарий к ст. 62 Закона).
Основанием для включения гражданина в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума может также являться факт временного пребывания гражданина на территории данного избирательного участка, участка референдума. Однако данные случаи должны быть предусмотрены комментируемым Законом либо иными законами, в том числе федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Непосредственно в ст. 16 комментируемого Закона предусмотрено, что факт временного пребывания вынужденных переселенцев является основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования. В качестве примера следует привести Определение ВС РФ от 01.01.01 г. N 24-Г06-1 <1>, которым признано не противоречащим федеральному законодательству положение Закона Республики Адыгея "О выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" о внесении избирателя в список избирателей по месту его временного пребывания, а именно в общежитии по месту нахождения образовательного учреждения, в котором избиратель обучается по очной форме обучения.
<1> СПС.
Понятия "место пребывания" и "место жительства" определены в ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации":
место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно;
место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Как отмечено в упоминавшемся Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 14-П, из ст. 2 названного Закона РФ следует, что под местом пребывания и местом жительства подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства; при этом "место жительства" может означать как "постоянное проживание", так и "преимущественное проживание" и согласно Закону не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства. Исходя из данной правовой позиции, законодатель отказался от формулировки "факт постоянного или преимущественного проживания", использованной в Законе 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав в качестве установления основания для включения гражданина в список избирателей, участников референдума.
По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законодательством (об органах регистрационного учета см. комментарий к ст. 16 Закона). В пункте 3 ст. 16 комментируемого Закона предусмотрено, что факт нахождения места жительства избирателей, участников референдума в пределах расположения воинской части устанавливается на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части. Согласно п. 4 указанной статьи факт постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего иностранного государства избирателей, участников референдума устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями. Иными законами, в том числе федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, могут быть предусмотрены случаи, в которых факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами.
5. Согласно п. 5 комментируемой статьи не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в ОМСУ, на местном референдуме военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории соответствующего муниципального образования.
В целях реализации данной нормы в п. 2.9 Положения о системе регистрации избирателей предусмотрено, что, в случае если место жительства гражданина до призыва на военную службу находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской Федерации, сведения передаются в ИКСРФ по месту расположения военного комиссариата для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом.
В силу изменений, внесенных Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, норма п. 5 комментируемой статьи не распространяется на курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования. Как установлено в п. 2 ст. 35 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", граждане, не проходившие военную службу, при зачислении в военные образовательные учреждения профессионального образования приобретают статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и заключают контракт о прохождении военной службы по достижении ими возраста 18 лет, но не ранее окончания ими первого курса обучения в указанных образовательных учреждениях.
6. Пункт 6 комментируемой статьи возлагает обязанности по формированию и уточнению сведений об избирателях, участниках референдума на тех должностных лиц, на которые в соответствии со ст. 16 комментируемого Закона возложены обязанности регистрации (учета) избирателей, участников референдума, в том числе:
проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), - на главу местной администрации или руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения (если это предусмотрено законом г. Москвы или г. Санкт-Петербурга);
военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, - на командира воинской части;
проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, - на руководителя дипломатического представительства, консульского учреждения.
В соответствии с п. 6 комментируемой статьи указанные должностные лица и органы направляют сведения об избирателях, участниках референдума:
в ТИК (ИКМО);
при отсутствии ТИК (ИКМО) - в ОИК;
в случаях, предусмотренных законом, - в участковые комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий.
Представление сведений об избирателях, участниках референдума в соответствующие участковые комиссии сразу после их сформирования (в случае, если список участников референдума, избирателей составляется участковой комиссией) предусмотрено, в частности, в ч. 8 ст. 42 Закона о референдуме, п. 7 ст. 26 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 15 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Как отметил ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 55-Г04-16 <1>, конструкция нормы п. 6 комментируемой статьи свидетельствует о том, что сразу после назначения дня голосования или после образования комиссий сведения о зарегистрированных избирателях направляются уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом в УИК; срок направления сведений о зарегистрированных избирателях в ТИК данной нормой не предусмотрен. Там же ВС РФ указал, что избирательное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и комментируемый Закон не содержит запрета на установление законом субъекта Российской Федерации конечного срока направления сведений о зарегистрированных избирателях в ТИК как дополнительной гарантии, обеспечивающей своевременность действий уполномоченных органов или должностных лиц.
<1> СПС.
7. В пункте 7 комментируемой статьи в качестве общего правила закреплено, что списки избирателей, участников референдума составляются соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума.
Основанием для составления списков избирателей, участников референдума являются сведения об этих лицах, представляемые в соответствии с п. 6 комментируемой статьи уполномоченными на то органами и должностными лицами. При составлении списков избирателей, участников референдума может использоваться ГАС "Выборы". В пункте 5.2 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона) предусмотрено, что при подготовке списков избирателей, участников референдума используются сведения об этих лицах, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ.
7.1. Административная ответственность за нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума либо представление недостоверных сведений об этих лицах соответствующим избирательным комиссиям должностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, предусмотрена в ст. 5.4 КоАП РФ (в ред. от 4 июля 2003 г. <1>).
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708.
Следует отметить, что не вполне понятна логика, из которой исходил законодатель, введя в комментируемую статью новый п. 7.1 (пункт введен Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ), так как в ст. 79 комментируемого Закона предусмотрена бланкетная норма, согласно которой ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами.
8, 9. В пунктах 8 и 9 комментируемой статьи закреплены гарантии включения в списки избирателей, участников референдума при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, находящихся в день голосования за пределами территории Российской Федерации.
Данные гарантии зависят от того, к какой группе избирателей, участников референдума относятся граждане: 1) граждане, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации либо находящиеся в длительных (более трех месяцев) заграничных командировках; 2) граждане, находящиеся в иностранных государствах по частным приглашениям, в служебных, деловых и туристических поездках.
В отношении первой группы предусмотрено составление соответствующей участковой избирательной комиссией, комиссией референдума списка избирателей, участников референдума по избирательному участку, участку референдума, образованному за пределами территории Российской Федерации. Основанием для включения в список является письменное заявление избирателя, участника референдума, поданное не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, в соответствующую комиссию, либо устное обращение, поданное в день голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 7 ст. 42 и ч. 5 ст. 43 Закона о референдуме, п. 6 ст. 26 и п. 4 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 15 и ч. 4 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Для второй группы предусмотрены процедуры получения в избирательной комиссии, комиссии референдума по месту своего жительства (пребывания) открепительного удостоверения и включение на основании этого удостоверения в список избирателей, участников референдума избирательной комиссией, комиссией референдума по избирательному участку, участку референдума, образованному за пределами территории Российской Федерации, либо досрочного голосования. В случае если гражданин не имел возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, то он включается соответствующей участковой комиссией в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 10 ст. 43 Закона о референдуме, п. 8 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 и 9 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
10. Пункт 10 комментируемой статьи в целях исключения "двойного счета" и недопущения злоупотребления избирательными правами, правом на участие в референдуме устанавливает, что гражданин включается в список избирателей, участников референдума только на одном избирательном участке, участке референдума.
В целях обеспечения данного правила в п. 10 статьи установлена обязанность ТИК (ОИК, ИКМО) при выявлении факта включения гражданина в списки избирателей, участников референдума на разных избирательных участках, участках референдума на одних и тех же выборах, одном и том же референдуме провести работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках до их передачи в участковые комиссии.
11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи список избирателей, участников референдума составляется в двух экземплярах, должен отвечать общим требованиям к оформлению такого списка. В части 10 ст. 42 Закона о референдуме предусмотрено, что при проведении референдума Российской Федерации допускается по решению ЦИК России вносить в список участников референдума серию и номер паспорта участника референдума или документа, заменяющего паспорт гражданина, с использованием ГАС "Выборы". В этом случае член участковой комиссии, выдающий бюллетень (бюллетени) участнику референдума, сверяет внесенные сведения с соответствующими записями в документе, предъявляемом участником референдума при получении бюллетеня (бюллетеней).
Формы списков избирателей, участников референдума при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации утверждаются ЦИК России. Например, Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 61/567-4 <1> устанавливалась форма списка избирателей для проведения голосования на выборах Президента РФ, Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 11/102-4 <2> - на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва.
<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 22.
<2> Вестник ЦИК России. 2003. N 6.
12. Пункт 12 комментируемой статьи закрепляет обязательность подписания первого экземпляра списка избирателей, участников референдума председателем и секретарем комиссии, составившей список. Кроме того, список избирателей, участников референдума заверяется печатями соответственно ТИК (ОИК, ИКМО) и (или) участковой комиссии.
Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей, участников референдума, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и уточнения определяются комиссией, организующей выборы, референдум. Соответственно упоминавшимся Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 61/567-4 определялся порядок использования второго экземпляра списка избирателей для проведения голосования на выборах Президента РФ, а Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 11/102-4 - порядок использования второго экземпляра списка избирателей для проведения голосования на выборах депутатов Государственной Думы.
1Положения п.комментируемой статьи регламентируют передачу соответствующей ТИК (ОИК, ИКМО) первого экземпляра списка избирателей, участников участковым комиссиям (список передается не позднее чем за 20 дней до дня голосования). Последние, в свою очередь:
в случае необходимости разделяют первый экземпляр списка на отдельные книги, каждая из которых не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна быть сброшюрована (прошита), что подтверждается печатью соответствующей участковой комиссии и подписью ее председателя;
уточняют список во взаимодействии с ОМСУ, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей, участников референдума. Выверенный и уточненный список не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии. После выполнения данных процедур исключение гражданина из списка осуществляется только в порядке, предусмотренном в п. 16 комментируемой статьи;
за 20 дней до дня голосования представляют список для ознакомления избирателей, участников референдума и его дополнительного уточнения.
16. Пункт 16 комментируемой статьи предусматривает право граждан, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, обратиться в участковую комиссию с заявлениями:
о включении обратившегося гражданина в список избирателей, участников референдума;
о любой ошибке или неточности в сведениях об обратившемся гражданине, внесенных в список избирателей, участников референдума.
Участковая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и:
либо устранить ошибку или неточность;
либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю.
В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрена возможность обжалования решения участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина в список избирателей, участников референдума. Решение может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд по месту нахождения участковой комиссии.
Вышестоящая комиссия или суд обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. Применительно к рассмотрению заявления о неправильности в списках избирателей, участников референдума судом данный срок установлен и в ч. 7 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 01.01.01 г.).
В случае если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке избирателей, участников референдума производится участковой комиссией немедленно. В статье 211 ГПК РФ также предусмотрено, что решение суда о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума подлежит немедленному исполнению.
Кроме того, п. 16 комментируемой статьи определяет порядок исключения гражданина из списка избирателей, участников референдума в период после того, как списки в соответствии с п. 12 комментируемой статьи будут подписаны и заверены печатями:
исключение гражданина из списка производится только на основании официальных документов, в том числе сообщения вышестоящей комиссии о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума на другом избирательном участке, участке референдума, а также в случае выдачи избирателю, участнику референдума открепительного удостоверения;
в списке избирателей, участников референдума, а также в базе данных ГАС "Выборы" указывается дата исключения гражданина из списка и причина такого исключения.
Как отметил ВС РФ в упоминавшемся Определении от 01.01.01 г. N 55-Г04-16, процедура исключения гражданина из списка избирателей не определена ни в п. 16 комментируемой статьи, ни в других нормативных правовых актах. Единственным условием, которое должно быть соблюдено при исключении гражданина из списка избирателей, является указание даты такого исключения (т. е. даты принятия избирательной комиссией решения по конкретному гражданину) и причины исключения в соответствии с подтверждающими документами. Исключение должно быть завизировано подписью председателя УИК. Исходя из этого, ВС РФ признал, что Закон Республики Хакасия "О выборах Председателя Правительства Республики Хакасия", предусмотрев заверение этой записи также подписью секретаря УИК, установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан, препятствующие незаконному исключению их из списка избирателей, что согласуется с требованием п. 3 ст. 1 комментируемого Закона.
В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрено право сообщить в участковую комиссию об изменении указанных в п. 5 ст. 16 комментируемого Закона персональных данных избирателей, участников референдума, включенных в список избирателей, участников референдума на соответствующем участке. Данное право может быть реализовано любым гражданином, т. е. гражданином как включенным, так и не включенным в данный список.
17. В пункте 17 комментируемой статьи содержится дополнительная гарантия для реализации избирательных прав, права на участие в референдуме избирателями, участниками референдума:
находящимися в местах временного пребывания, работающими на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятых на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены);
из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части.
Такие избиратели, участники референдума, не имевшие возможности получить открепительное удостоверение, могут быть включены решением участковой комиссии в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 |
